20 листопада 2019 року № 857/10351/19
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
судді-доповідача - Качмара В.Я.,
суддів - Курильця А.Р., Мікули О.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 19 серпня 2019 року у справі №300/1267/19 (суддя Микитин Н.М., м.Івано-Франківськ) за позовом Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області до фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю), -
У червні 2019 року Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області (далі - Управління, ДСНС відповідно) звернулась до суду із позовом до фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 (далі - ФОП) про застосування заходів реагування у вигляді зупинення та заборони експлуатації будівель (споруд, приміщень) магазину « ІНФОРМАЦІЯ_1 », що належить ФОП та знаходиться за адресою АДРЕСА_1 (далі - Магазин, Адреса відповідно) шляхом опечатування вхідних дверей, окрім виконання робіт пов'язаних з усуненням порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки.
Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 19 серпня 2019 року позов задоволено.
Не погодившись із ухваленим рішенням, його оскаржила відповідач, який із покликанням на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.
В доводах апеляційної скарги наводячи норми матеріального права вказує на те, що виявлені позивачем порушення установлених законодавством вимог пожежної безпеки самі по собі не створюють безпосереднього ризику виникнення і розвитку пожеж, але можуть створювати небезпеку завдання шкоди життю та здоров'ю людей у процесі самої пожежі. Вважає, що виявлені порушення не викликають необхідність застосування судом саме виняткових заходів реагування у вигляді зупинення та заборони експлуатації певних будівель, споруд і приміщень Магазину. Одночасно вказує на те, що строк виконання припису виданого контролюючим органом збігав 28.08.2019, тому до цієї дати вона зобов'язувалась усунити всі виявлені порушення. Також зауважує, що під час проведення позивачем перевірки в магазині були в наявності три порошкових вогнегасники ВП-5(3), масою по 5 кг кожний. На виконання вимог припису нею проведено розводка дротів для підключення датчиків пожежної сигналізації. Крім того вказує, що в даний час в Магазині ремонт, який вона планує завершити до 01.12.2019 і разом з тим виконати усі вимоги припису.
Позивач у відзиві на апеляційну скаргу заперечує вимоги такої, вважає рішення суду першої інстанції законним та обґрунтованим, просить рішення суду залишити без змін, а апеляційну скаргу без - задоволення.
Відповідач у відповіді на відзив на апеляційну скаргу не погоджується із доводами, що викладені Управлінням та просить задовольнити вимоги її апеляційної скарги.
У відповідності до частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС), суд апеляційної інстанції вважає за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, так як апеляційну скаргу подано на рішення суду першої інстанції, яке ухвалене в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що виявлені позивачем порушення установлених законодавством вимог пожежної безпеки, які зазначені в акті планової перевірки щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, що стосуються порушення вимог по влаштуванню, утриманню та експлуатації електромереж і електрообладнання самі по собі створюють безпосередній ризик виникнення і розвитку пожеж, а отже, створюють небезпеку завдання шкоди життю та здоров'ю людей.
Разом з цим, цей суд вказав, що часткове усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері пожежної безпеки не може оцінюватись судом як належне усунення всіх визначених в акті порушень, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей. Крім того, відповідач не позбавлена можливості відновлення господарської діяльності у разі усунення нею недоліків у повному обсязі, виявлених управлінням ДСНС, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей, та повідомити про таке усунення останнього.
Такі висновки суду першої інстанції відповідають встановленим обставинам справи, зроблені з додержанням норм матеріального і процесуального права, з таких міркувань.
Судом першої інстанції, встановлено та підтверджено матеріалами справи, що в ході здійснення перевірки Магазину Управлінням встановлено, що експлуатація даного об'єкту здійснюється з порушеннями вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей, серед яких, зокрема:
приміщення Магазину не дообладнані автоматичними системами протипожежного захисту (системами пожежної сигналізації) відповідно до чинних нормативно-правових актів;
тривожні сповіщення від приладів приймально-контрольних пожежних систем протипожежного захисту будівель не виведено на пульт спостерігання;
не заключено угоду на обслуговування автоматичної пожежної сигналізації;
не проведено заміри опору ізоляції і перевірку спрацювання приладів захисту електричних мереж та електроустановок від короткого замикання;
не проведено інструктажі з працюючими щодо правил пожежної безпеки з реєстрацією в спеціальному журналі;
не розроблено журнал обліку вогнегасників;
вогнегасники не вивішені шляхом навішування за допомогою кронштейнів на вертикальні конструкції на висоті 1.5 м від рівня підлоги до нижнього торця вогнегасників;
не забезпечено будівлю відповідними знаками безпеки згідно з ДСТУ ISO 6309:2007 «Протипожежний захист. Знаки безпеки. Форма та колір»;
не пройдено навчання та перевірку знань посадовими особами з питань пожежної безпеки у порядку, встановленому законодавством.
Вказані порушення зафіксовані у відповідному акті перевірки від 11.05.2019 №127 (далі - Акт; а.с.17-26).
Наявність саме вказаних порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки стали підставою для звернення позивача з даним позовом.
Акт складено в присутності ФОП, про, що свідчить підпис останньої на копії Акта. Будь-яких пояснень, зауважень або заперечень щодо проведеної перевірки та складеного Акта зі сторони суб'єкта господарювання не було (а.с.24).
За результатами перевірки Долинським районним відділом Управління винесено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки від 11.05.2019 №91 (далі - Припис), яким запропоновано вжити заходи по усуненню порушень, виявлених перевіркою (а.с.27-28).
Згідно статті 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон №877-V) державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (надалі по тексту також - органи державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Відповідно до частини першої статті 4 Закону №877-V державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
Виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб здійснення державного нагляду (контролю); спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю) (частина четверта статті 4 Закону №877-V).
Частиною сьомою статті 7 Закону №877-V визначено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
За змістом статті 64 Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ) центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати і здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань такої безпеки.
Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в областях.
До складу центрального органу виконавчої влади і його територіальних органів, які здійснюють вказаний нагляд, серед іншого, входять органи державного нагляду у сфері техногенного та пожежного нагляду.
У відповідності до статті 66 КЦЗ центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.
Частиною першою статті 67 КЦЗ визначено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема: здійснення державного нагляду (контролю) у сфері пожежної безпеки і цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб'єктами господарювання, зазначеними у статті 65 цього Кодексу; складення актів перевірок, приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної безпеки у разі виявлення таких порушень; звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної безпеки роботи, серед іншого, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також зупинення надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
Відповідно до Указу Президента України від 16.01.2013 за №20/2013 «Деякі питання Державної служби України з надзвичайних ситуацій», ДСНС є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра оборони України.
ДСНС входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує, поряд з іншим, реалізацію державної політики у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, пожежної та техногенної безпеки.
Серед основних завдань ДСНС є: реалізація державної політики у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню; здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки.
ДСНС здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в областях.
Санкції за порушення вимог законодавства з питань пожежної безпеки визначені статтею 68 КЦЗ відповідно до частини першої якої посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань такої безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов'язані застосовувати санкції, визначені законом.
У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює такий державний нагляд, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень у порядку, встановленому законом (частина друга статті 68 КЦЗ).
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 70 КЦЗ однією із підстав для звернення в такому випадку до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень є, зокрема, недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами.
Згідно з частиною другою цієї статті Кодексу повне або часткове зупинення об'єктів і надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.
Аналіз викладених правових норм дає підстави для висновку, що застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення об'єктів і надання послуг можливе лише за рішенням адміністративного суду, прийнятим за зверненням центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах пожежної безпеки. Такі заходи можуть бути застосовані на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки і ці порушення створюють загрозу життю та здоров'ю людей.
Частиною третьою статті 55 КЦЗ передбачено, що забезпечення пожежної та техногенної безпеки суб'єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб'єктів господарювання.
Пожежна безпека - це відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов'язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю (пункт 33 частини першої статті 2 КЦЗ).
Відповідно до пункту 43 частини першої статті 2 КЦЗ техногенна безпека - відсутність ризику виникнення аварій та/або катастроф на потенційно небезпечних об'єктах, а також у суб'єктів господарювання, що можуть створити реальну загрозу їх виникнення. Техногенна безпека характеризує стан захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного характеру. Забезпечення техногенної безпеки є особливою (специфічною) функцією захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій.
Згідно з пунктом 26 частини першої статті 2 КЦЗ небезпечний чинник - це складова частина небезпечного явища (пожежа, вибух, викидання, загроза викидання небезпечних хімічних, радіоактивних і біологічно небезпечних речовин) або процесу, що характеризується фізичною, хімічною, біологічною чи іншою дією (впливом), перевищенням нормативних показників і створює загрозу життю та/або здоров'ю людини.
В контексті вищенаведених норм настання реальної загрози життю та здоров'ю людей слід пов'язувати з обставинами, які можуть призвести до займання, розповсюдження вогню, виникнення аварій (катастроф) та з впливом небезпечних факторів, які породжують вказані явища.
Враховуючи те, що заходи реагування застосовуються судом за позовом органу державного нагляду, останній повинен обґрунтувати наявність підстав для цього, тобто вказати та довести, що виявлені порушення створюють загрозу життю та здоров'ю людей, а також необхідність застосування конкретного заходу реагування залежно від характеру порушень та ступеню їх небезпеки.
Згідно положень пункту 2 частини першої статті 70 КЦЗ підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення.
Системно аналізуючи положення частини п'ятої статті 4 Закону №877-V та статей 68, 70 КЦЗ, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що цими правовими нормами установлена можливість застосування як органом державного нагляду, так і судом різних заходів реагування за одні й ті самі порушення, при цьому критерієм їх розмежування є створення такими порушеннями загрози життю та здоров'ю людей і саме наявність такої загрози надає можливість для застосування адміністративним судом заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень.
В розрізі спірних відносин, загрозу життю та здоров'ю людей створюють такі порушення суб'єктом господарювання вимог законодавства, які можуть призвести до виникнення пожежі як неконтрольованого процесу знищування або пошкодження вогнем майна, під час якого виникають небезпечні чинники (пункт 32 частини першої статті 2 КЦЗ).
Саме такі порушення вимагають вжиття заходів реагування адміністративним судом у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень.
У даному випадку виявлені позивачем порушення установлених законодавством вимог пожежної безпеки, які зазначені в Акті, що стосуються порушення вимог по влаштуванню, утриманню та експлуатації електромереж і електрообладнання самі по собі створюють безпосередній ризик виникнення і розвитку пожеж, а отже, створюють небезпеку завдання шкоди життю та здоров'ю людей.
При цьому, відповідач не позбавлена можливості відновлення господарської діяльності у разі усунення нею недоліків у повному обсязі.
Разом з тим, як видно із долучених до матеріалів справи документів щодо проведення Управлінням повторної перевірки 19.09.2019 (тобто після винесення оскаржуваного рішення суду) порушення, що закріплені Актом продовжують існувати, зокрема відповідачем не усунено порушень, що зазначені у пункті 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 Припису (а.с.87-97).
Крім того, заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) у вигляді зупинення та заборони експлуатації приміщень слід застосувати судом з метою попередження негативних наслідків, які можуть настати за наявних умов існування реальної загрози життю та здоров'ю людей.
Таким чином, можливі обмеження відповідача в здійсненні нею основної діяльності за наслідками застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю), не можуть бути співрозмірними із гарантованими державою правами людини на життя і здоров'я, особисту безпеку, які є найвищою соціальною цінністю, а їх забезпечення - головним обов'язком держави. Застосування заходів реагування є тимчасовим заходом, який направлений на попередження настання негативних наслідків, викликаних наявністю на об'єкті порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які об'єктивно створюють загрозу життю та здоров'ю людей, та можуть бути усунуті.
З огляду на вищевикладене, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про наявність підстав для задоволення заявленого позову.
Відповідно до статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Підсумовуючи, враховуючи вимоги наведених правових норм, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що при ухваленні оскаржуваного судового рішення суд першої інстанцій, правильно встановив обставини справи, не допустив порушень норм матеріального та процесуального права, які могли б бути підставою для його скасування, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення.
Керуючись статтями 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС, суд, -
Апеляційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 19 серпня 2019 року - без змін. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 328 КАС.
Суддя доповідач В. Я. Качмар
судді А. Р. Курилець
О. І. Мікула
Повне судове рішення складено 20 листопада 2019 року.