Справа № 620/2192/19 Суддя (судді) першої інстанції: Клопот С.Л.
19 листопада 2019 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого судді Оксененка О.М.,
суддів: Лічевецького І.О.,
Мельничука В.П.,
При секретарі: Пономаренко О.В.,
За участю: представника відповідача - Гаврилюк Е.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Державної архітектурно-будівельної інспекції України про бездіяльності протиправною, визнання наказу протиправним та його скасування, зобов'язання вчинити певні дії, -
ОСОБА_1 звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Державної архітектурно-будівельної інспекції України, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Державної архітектурно-будівельної інспекції України, щодо здійснення дисциплінарного провадження;
- визнати протиправним наказ Державної архітектурно-будівельної інспекції України № 5 «ДС» від 05.07.2019;
- скасувати наказ Державної архітектурно-будівельної інспекції України № 5 «ДС» від 05.07.2019;
- зобов'язати Державну архітектурно-будівельну інспекцію України прийняти рішення в дисциплінарному провадженні відносно ОСОБА_1 відповідно до статті 77 Закону України № 889-VІІІ;
- зобов'язати Державну архітектурно-будівельну інспекцію України подати звіт до суду про виконання судового рішення.
Позов ОСОБА_1 обґрунтовано тим, що під час здійснення дисциплінарного провадження Дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ Державної архітектурно-будівельної інспекції України вчинила бездіяльність, оскільки не розглянула його клопотання та не прийняла по ним відповідних рішень, а саме: про наявність або відсутність дисциплінарного проступку.
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2019 року у задоволенні позовних вимог - відмовлено.
В апеляційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що оскільки дисциплінарне провадження відносно ОСОБА_1 було розпочато 04.12.2018, враховуючи шестимісячний термін притягнення до відповідальності державного службовця, Дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ Державної архітектурно-будівельної інспекції України зобов'язана була станом на 04.06.2019 прийняти рішення про наявність або відсутність дисциплінарного проступку.
Крім того, звертає увагу, що відповідачем не було надано до суду матеріали дисциплінарної справи, що свідчить про невиконання відповідачем обов'язку, встановленого частиною другою статті 77 КАС України.
У відзиві на апеляційну скаргу представником Державної архітектурно-будівельної інспекції України вказано, що з огляду на Наказ від 14.06.2019 №256 «ОС» про звільнення позивача з займаної посади, Держархбудінспекція відповідно до статті 77 Закону України «Про державну службу» прийняла оскаржуваний від 05.07.2019 Наказ №5 «ДС».
При цьому, вказаний наказ не порушує жодних прав та законних інтересів ОСОБА_1 , відтак підстави для його скасування відсутні.
Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, пояснення представника відповідача, колегія суддів дійшла наступного висновку.
Як вбачається з матеріалів справи, з червня 2015 року по червень 2019 року, ОСОБА_1 працював в Управлінні Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області (далі - Управління), на посаді завідувача сектору правової роботи.
07 грудня 2018 року Дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ Державної архітектурно-будівельної інспекції України, за службовою запискою начальника Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області Андрєєвої Т.О. від 03.12.2018, відносно позивача було порушене дисциплінарне провадження (а.с. 57-58).
У подальшому, наказом Державної архітектурно-будівельної інспекції України №256 ОС від 14.06.2019 на підставі п.4 частини першої статті 83 та п. 3 частини першої статті 87 Закону Укрїани «Про державну службу» позивача було звільнено із займаної посади (а.с. 33).
02 липня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Дисциплінарної комісії Державної архітектурно-будівельної інспекції України з заявою, в якій просив повідомити про результати дисциплінарного провадження (а.с. 9).
15 липня 2019 року на адресу позивача надійшов лист Державної архітектурно-будівельної інспекції України № 40-502-10/4862-19 від 08.07.2019, яким повідомлено про закриття дисциплінарного провадження стосовно ОСОБА_1 , та додано копію наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України № 5 «ДС» від 05.07.2019 (а.с. 78).
Так, згідно до наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України № 5 «ДС» від 05.07.2019, на підставі подання Дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Держархбудінспекції від 26.06.2019 та відповідно до ст. 77 Закону України «Про державну службу» - дисциплінарне провадження стосовно ОСОБА_1 , завідувача, сектору правової роботи Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області, було закрито у зв'язку зі звільненням із займаної посади.
Не погоджуючись з таким рішенням відповідача та вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся з цим позовом до суду.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що здійснюючи дисциплінарне провадження у відношенні позивача, Дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ Державної архітектурно-будівельної інспекції України діяла в межах своїх повноважень, тобто правомірно.
Враховуючи, що у разі звільнення особи, у відношенні якої здійснюється дисциплінарне провадження, з державної служби, таке провадження підлягає закриттю, відтак позовні вимоги є необґрунтованими та такими, що не підляють задоволенню.
Колегія суддів погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції з огляду на таке.
Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначено Законом України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (надалі - Закон № 889-VIIІ).
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 1 цього Закону державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів.
Згідно пункту 10 частини першої статті 2 Закону № 889-VIII службова дисципліна - це неухильне додержання Присяги державногослужбовця, сумлінне виконання службових обов'язків та правил внутрішнього службового розпорядку.
Статтею 61 Закону № 889-VIII передбачено, що службова дисципліна забезпечується шляхом: дотримання у службовій діяльності вимог цього Закону та інших нормативно-правових актів у сфері державної служби та виконання правил внутрішнього службового розпорядку; формування керівником державної служби у підпорядкованих державних службовців високих професійних якостей, сумлінного ставлення до виконання своїх посадових обов'язків, поваги до прав і свобод людини і громадянина, їхньої честі та гідності, а також до держави, державних символів України; поєднання керівниками усіх рівнів методів переконання, виховання і заохочення із заходами дисциплінарної відповідальності щодо підпорядкованих державних службовців; поєднання повсякденної вимогливості керівників до підпорядкованих державних службовців з постійною турботою про них, виявленням поваги до їхньої честі та гідності, забезпеченням гуманізму та справедливості.
За змістом статті 62 Закону № 889-VIII державний службовець зобов'язаний особисто виконувати покладені на нього посадові обов'язки.
У відповідності до частини першої статті 64 Закону № 889-VIII за невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
Згідно частини першої статті 65 Закону № 889-VIII підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов'язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
Відповідно до приписів статті 69 Закону №889-VIII для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія).
Дисциплінарну комісію стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В», утворює керівник державної служби у кожному державному органі.
Дисциплінарна комісія розглядає дисциплінарну справу державного службовця, сформовану в установленому цим Законом порядку.
Результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб'єкта призначення.
Суб'єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов'язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку.
Порядок проведення службового розслідування визначений статтею 71 Закону № 889-VIII, яке проводиться з метою визначення наявності вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку може проводитися службове розслідування.
У разі невиконання або неналежного виконання посадових обов'язків державним службовцем, перевищення повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну шкоду фізичній чи юридичній особі, державі або територіальній громаді, службове розслідування проводиться обов'язково.
За результатами службового розслідування складається висновок про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності.
Відповідно до частини першої статті 73 Закону №889-VIII з метою збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, для визначення дисциплінарною комісією ступеня вини, характеру і тяжкості цього дисциплінарного проступку Комісією, дисциплінарною комісією формується дисциплінарна справа.
Результатом розгляду дисциплінарної справи є подання дисциплінарної комісії у державному органі, які мають рекомендаційний характер для суб'єкта призначення (частина третя статті 73 Закону №889-VIII).
У силу вимог частин першої та другої статті 77 Закону №889-VIII рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб'єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання пропозицій Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі. Рішення оформляється відповідним актом суб'єкта призначення. У рішенні, яке оформляється наказом (розпорядженням), зазначаються найменування державного органу, дата його прийняття, відомості про державного службовця, стислий виклад обставин справи, вид дисциплінарного проступку і його юридична кваліфікація, вид застосованого дисциплінарного стягнення.
У той же час, частиною третьої вказаної статті визначено, що якщо під час розгляду дисциплінарної справи у діях державного службовця не виявлено дисциплінарного проступку, суб'єкт призначення приймає рішення про закриття дисциплінарного провадження стосовно державного службовця, яке оформляється наказом (розпорядженням).
Зі змісту положень Закону України «Про державну службу» вбачається, що законодавцем чітко визначені як підстави, так і порядок притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців.
Як свідчать матеріали дисциплінарної справи ОСОБА_1 , 07 грудня 2018 року Дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ Державної архітектурно-будівельної інспекції України, за службовою запискою начальника Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області Андрєєвої Т.О. від 03.12.2018, відносно завідувача сектору правової роботи Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області ОСОБА_1 було порушене дисциплінарне провадження (а.с. 57-58).
Однак, Наказом Державної архітектурно-будівельної інспекції України №256 «ОС» від 14.06.2019 позивача було звільнено із займаної посади у зв'язку з отриманням двох підряд негативних оцінок за результатами оцінювання службової діяльності (а.с. 33).
У подальшому, 20 червня 2019 року на засіданні Дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ Державної архітектурно-будівельної інспекції України, оформленого протоколом №1, вирішено внести подання Голові Держархбудінспекції Кузьміну С.С. щодо закриття дисциплінарного провадження відносно завідувача сектору правової роботи Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області ОСОБА_1 у зв'язку з його звільненням з займаної посади.
Як наслідок, на підставі подання від 26.06.2019, Державною архітектурно-будівельною інспекцією України було винесено Наказ №5 «ДС» від 05.07.2019 про закриття дисциплінарного провадження відносно позивача (а.с. 76-77).
Враховуючи викладені обставини, на момент порушення дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_1 , останній обіймав посаду державної служби в органі державної влади.
Як вбачається зі змісту позовної заяви та заяви про уточнення позовних вимог від 20.08.2019, ОСОБА_1 просив визнати, зокрема, протиправною бездіяльність Дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Державної архітектурно-будівельної інспекції України щодо здійснення дисциплінарного провадження, а саме: щодо не створення дисциплінарної справи та не проведення службового розслідування.
Втім, матеріали справи свідчать про те, що Дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ Державної архітектурно-будівельної інспекції України на виконання приписів статті 73 Закону №889-VIII було сформовано дисциплінарну справу відносно позивача, копію якої було надано 25 вересня 2019 року до суду першої інстанції (а.с. 49-79).
При цьому, за заявою позивача від 11.12.2018 на його адресу було надіслано матеріали дисциплінарного провадження, про що свідчить вимога від 11.12.2018 (а.с. 64).
Крім того, у відповідності до норм частини першої статті 71 Закону №889-VIII, з метою визначення наявності вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку дисциплінарною комісією у державному органі може проводитись службове розслідування.
Тобто, дисциплінарна комісія у державному органі наділена дискреційними повноваженнями щодо проведення службових розслідувань.
У той же час, службове розслідування обов'язково здійснюється лише у разі невиконання або неналежного виконання посадових обов'язків державним службовцем, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну шкоду фізичній чи юридичній особі, державі або територіальній громаді.
Таким чином, оскільки дисциплінарне провадження було відкрито на підставі службової записки начальника Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області Андрєєвої Т .О. від 03.12.2018 у зв'язку з неналежним виконанням посадових обов'язків позивачем, не пов'язаних з людськими жертвами або заподіянням значної матеріальної шкоди, відтак службове розслідування дисциплінарною комісією не проводилось.
Зважаючи на викладене, під час проведення дисциплінарного провадження, комісія з розгляду дисциплінарних справ Державної архітектурно-будівельної інспекції України діяла у відповідості до вимог частини другої ст. 19 Конституції Українина підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, тому вказані позовні вимоги задоволенню не підлягають.
Щодо позовних вимог в частині визнання протиправним та скасування Наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України №5 «ДС» від 05.07.2019, та зобов'язання відповідача прийняти рішення в дисциплінарному провадженні відносно ОСОБА_1 відповідно до статті 77 Закону № 889-VІІІ, колегія суддів звертає увагу на наступне.
Як вже зазначалось, у зв'язку зі звільненням позивача з займаної посади, на підставі подання Дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 20.06.2019, Державною архітектурно-будівельною інспекцією України було винесено Наказ №5 «ДС» від 05.07.2019, яким закрито дисциплінарне провадження відносно позивача.
Посилання апелянта на те, що відповідач повинен був прийняти рішення в дисциплінарному провадженні відносно ОСОБА_1 про наявність або відсутність дисциплінарного проступку, колегія суддів відхиляє, оскільки згідно Закону № 889-VІІІ дисциплінарне провадження може здійснюватись виключно у відношенні особи, яка перебуває на державній службі і має статус державного службовця, відтак у разі звільнення особи, у відношенні якої здійснюється дисциплінарне провадження, з державної служби, таке провадження підлягає закриттю.
При цьому, колегія суддів враховує, що згідно статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 01 грудня 2004 року №18-рп/2004 дав визначенню поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права» має один і той же зміст.
Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.
Таким чином, суд під час розгляду справи повинен встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб'єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод позивача.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 12 квітня 2018 року у справі №826/8803/15.
При цьому, відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
Подаючи позовну заяву, ОСОБА_1 , не навів обґрунтування щодо існування реального негативного впливу на його конкретні права чи інтереси, наказом №5 «ДС» від 05.07.2019, з огляду на те, що позивач не оскаржує факт порушення проти нього дисциплінарного провадження, та станом на час прийняття такого наказу він був звільнений з посади завідувача сектору правової роботи Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області, тому права позивача у даному випадку оскаржуваним наказом не є порушеними.
Як наслідок, у суду відсутні правові підстави для зобов'язання Державної архітектурно-будівельної інспекції України приймати будь-які інші рішення в дисциплінарному провадженні відносно позивача, окрім прийнятого рішення, оформленого наказом №5 «ДС» від 05.07.2019.
Таким чином, з огляду на викладене, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
Відповідно до п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.
Доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу, оскільки не впливають на висновки суду, викладені в оскаржуваному судовому рішенні.
За таких обставин, рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, і доводи апелянта, викладені у скарзі, не свідчать про порушення судом норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до неправильного вирішення справи.
Отже при ухваленні оскаржуваної постанови судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для її скасування.
За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст. ст. 242, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України суд,
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2019 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України.
Головуючий суддя О.М. Оксененко
Судді І.О. Лічевецький
В.П. Мельничук