Справа № 620/1359/19
19 листопада 2019 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Судді-доповідача: Бужак Н. П.
Суддів: Костюк Л.О., Кобаля М.І.
За участю секретаря: Гайворонського В.М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні (без фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу) апеляційну скаргу Міністерства юстиції України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 17 вересня 2019 року, суддя Скалозуб Ю.О., у справі за адміністративним позовом державного реєстратора - приватного нотаріуса Ніжинського міського нотаріального округу Чернігівської області ОСОБА_2 до Міністерства юстиції України, Державного підприємства «Національні інформаційні системи», третя особа: Нотаріальна палата України про визнання протиправним та скасування наказу, зобов'язання вчинити певні дії,-
Державний реєстратор - приватний нотаріус Ніжинського міського нотаріального округу Чернігівської області Кузьменко О.В. звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом про визнання протиправним та скасування наказу Міністерства юстиції України від 22.02.2019 року №576/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Ніжинського міського нотаріального округу Чернігівської області Кузьменка О.В. до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно; про визнання протиправною бездіяльності Міністерства юстиції України та Державного підприємства «Національні інформаційні системи» щодо відновлення доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно після закінчення 14-денного строку блокування такого доступу; зобов'язання відповідачів відновити доступ державного реєстратора - приватного нотаріаса Ніжинського міського нотаріального округу Чернігівської області Кузьменка О.В. до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно шляхом його розблокування відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно» з метою відновлення прав, свобод та інтересів позивача; встановити порядок виконання судового рішення.
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 вересня 2019 року позов задоволено частково.
Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду, відповідач Міністерство юстиції України звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції в частині якою задоволено позовні вимоги та в цій частині прийняти рішення, яким у задоволенні позову відмовити. В іншій частині рішення суду залишити без змін.
Згідно з частиною 2 статті 313 КАС України, неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.
Оскільки учасники справи в судове засідання не з'явились, про час та місце розгляду справи повідомлені у встановленому законом порядку, відповідно до частини 4 статті 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного запису не здійснювалось.
Перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню виходячи з наступного.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Судом першої інстанції встановлено, що відповідно до наказу Міністерства юстиції України від 30.01.2019 року №276/7 (а.с. 208) на підставі акта за результатами проведення моніторингу реєстраційних дій від 11.01.2019 року (а.с. 209-210), було проведено камеральну перевірку у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно щодо позивача.
За результатами камеральної перевірки була складена довідка від 08.02.2019 року, в якій зазначено, що приватним нотаріусом Кузьменком О.В. за заявами про внесення змін до Державного реєстру прав № 23245014, 23655494, 23656147, 26203338, 26696527 не встановлено черговості розгляду заяв, зареєстрованих у базі даних заяв (відсутній пошук у базі даних заяв), не здійснено пошуку відомостей у Державному реєстрі прав (відсутні сформовані пошуки відомостей у Державному реєстрі прав); крім того, за заявами № 23655494, 23656147 не сформовано витягів, що є порушенням вимог пункту 4 частини першої статті 3, частини третьої статті 10, частини першої статті 18, частини п'ятої статті 26 Закону, абзацу першого пункту 22 Порядку № 1127, пунктів 4, 10, 11, 12, Порядку № 1141. Зважаючи на вказане запропоновано тимчасово заблокувати доступ державного реєстратора - приватного нотаріуса Ніжинського міського нотаріального округу Чернігівської області ОСОБА_2 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 14 днів (а.с. 203-206).
На підставі вказаної довідки від 08.02.2019 року Міністерство юстиції України видало наказ від 22.02.2019 року №576/5 "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Ніжинського міського нотаріального округу Чернігівської області Кузьменка Олега Вікторовича до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно", яким було тимчасово заблоковано доступ до Реєстру строком на 14 (чотирнадцять) днів (а.с. 202).
Надаючи правову оцінку правовідносинам, що виникли між сторонами, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Повноваження Міністерства юстиції України у спірних правовідносинах визначаються Законом України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", Порядком № 1128.
Відповідно до частин першої та другої статті 37 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб'єкта державної реєстрації прав можуть бути оскаржені до Міністерства юстиції України, його територіальних органів або до суду. Міністерство юстиції України розглядає скарги: 1) на рішення державного реєстратора про державну реєстрацію прав (крім випадків, коли таке право набуто на підставі рішення суду, а також коли щодо нерухомого майна наявний судовий спір); 2) на рішення, дії або бездіяльність територіальних органів Міністерства юстиції України.
Пунктом 2 Порядку № 1128 встановлено, що для забезпечення розгляду скарг суб'єктом розгляду скарги утворюються постійно діючі комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації, положення та склад яких затверджуються Мін'юстом або відповідним територіальним органом.
До повноважень комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації належить розгляд скарги по суті, встановлення наявності чи відсутності обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення скаржника, та інші обставини, які мають значення для об'єктивного розгляду скарги, у тому числі шляхом перевірки відомостей, що містяться в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.
Процедура розгляду скарги визначена статтею 37 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" та Порядком № 1128.
Відповідно до частини третьої статті 37 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб'єкта державної реєстрації прав можуть бути оскаржені до Міністерства юстиції України та його територіальних органів протягом 60 календарних днів з дня прийняття рішення, що оскаржується, або з дня, коли особа дізналася чи могла дізнатися про порушення її прав відповідною дією чи бездіяльністю.
Згідно з положеннями частини шостої статті 37 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" за результатами розгляду скарги Міністерство юстиції України та його територіальні органи приймають мотивоване рішення про, зокрема, задоволення (повне чи часткове) скарги шляхом прийняття рішення про: а) скасування рішення про державну реєстрацію прав; б) скасування рішення про відмову в державній реєстрації прав та проведення державної реєстрації прав; в) внесення змін до записів Державного реєстру прав та виправлення помилки, допущеної державним реєстратором; г) тимчасове блокування доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав; ґ) анулювання доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав; д) скасування акредитації суб'єкта державної реєстрації; е) притягнення до дисциплінарної відповідальності посадової особи територіального органу Міністерства юстиції України.
Рішення, передбачені підпунктами "а", "ґ" та "д" пункту 2 цієї частини, приймаються виключно Міністерством юстиції України.
Отже, підставою для призначення Міністерством юстиції України камеральної перевірки державного реєстратора є виявлення у реєстрах порушень порядку державної реєстрації під час: 1) розгляду скарг відповідно до Закону України "Про звернення громадян; 2) обґрунтованих подань територіальних органів Мін'юсту; 3) за результатами моніторингу реєстраційних дій.
Як встановлено судом першої інстанції та дана обставина підтверджується матеріалами справи, камеральна перевірка ОСОБА_2 проведена за результатами моніторингу. За наслідками проведеної перевірки складено довідку від 08.02.2019 року, якою зафіксовано порушення.
Таким чином, під час проведення моніторингу та перевірки позивача Міністерство юстиції України діяло на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Згідно положень ч.2 статті 37-1 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", за результатами проведення перевірок державних реєстраторів чи суб'єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб'єктів державної реєстрації прав приймає вмотивоване рішення про, зокрема: тимчасове блокування доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб'єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав.
Пункт 9 "Порядку здійснення контролю у сфері державної реєстрації", затвердженого постановою КМ України № 990 від 21 грудня 2016 року, передбачає, що результати камеральної перевірки оформляються довідкою, яка вміщає в собі пропозиції стосовно змісту рішення за результатами проведеної камеральної перевірки.
Отже, довідка є самостійним документом, який містить інформацію про результати перевірки, висновки та пропозиції членів комісії, які мають виключно рекомендаційний характер.
Згідно п. 10 Порядку № 990 за результатами проведеної камеральної перевірки Мін'юст на підставі довідки комісії приймає мотивоване рішення відповідно до Законів у формі наказу.
Із змісту оскаржуваного наказу від 22.02.2019 року вбачається, що в ньому зазначено лише про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Ніжинського міського нотаріального округу Чернігівської області ОСОБА_2 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 14 днів. При цьому в наказі відсутній виклад конкретних порушень порядку державної реєстрації прав, та мотивації в застосуванні блокування доступу до реєстру саме на строк 14 днів, що свідчить про невмотивованість такого наказу, а також свідчить про те, що він не відповідає вимогам статті 37-1 Закону.
Крім того, ані довідка від 08.02.2019 року, ані сам наказ не містять будь-яких мотивів, з яких відповідач виходив у визначені строку тимчасового блокування доступу позивача до Державного реєстру.
Колегія суддів враховує, що законодавець, наділяючи Міністерство юстиції України функціями контролю у сфері державної реєстрації прав та визначаючи порядок застосування ним видів заходів впливу до державних реєстраторів, як контролюючий орган також зобов'язав його мотивувати таке рішення. Тобто, Міністерство юстиції України зобов'язане навести підстави прийняття такого рішення, зазначити належні і достатні мотиви, за яких застосовано саме такий захід впливу, та обґрунтувати строки його застосування.
Стаття 37-1 Закону №1952-ІV не визначає мінімальних та максимальних строків застосування заходу стягнення у вигляді блокування доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав. Проте, застосування певного виду стягнення повинно відповідати загальним принципам законності, справедливості, індивідуальності, пропорційності.
Тому, визначаючи вид стягнення та, встановлюючи позивачу строк обмеження у доступі до Державного реєстру прав, відповідач повинен був врахувати характер порушення, його систематичність, сукупність з іншими порушеннями, наявність/відсутність негативних наслідків з відображенням цих обставин у спірному наказі про застосування заходу стягнення.
Вказане свідчить про те, що цей наказ прийнято відповідачем з порушенням норм чинного законодавства.
Разом з тим, колегія суддів вважає за необхідне зазначити про безпідставність доводів суду першої інстанції та позивача про те, що згідно зі статтею 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод у спірних правовідносинах фактично відбулось втручання Держави в професійну діяльність позивача, оскільки позивачем не визначено до якого з чотирьох інтересів, що захищаються статтею 8 Конвенції відноситься, застосоване до нього обмеження, встановлене статтею 37-1 Закону №1952-ІV.
Саме втручання у права особи з боку суб'єкта владних повноважень не свідчить про його протиправність без належного аналізу на дотримання трискладового тесту.
Крім того, за усталеною практикою Європейського Суду з прав людини діяльність професійного або ділового характеру відноситься до поняття «приватне життя». В той же час, воно охоплює питання доступу до професії, соціального розвитку ідентичності особи, що відповідно відсутнє у відносинах, з приводу яких виник спір.
Тому в цій частині доводи позивача та суду першої інстанції є помилковими.
Аналогічна правова позиція була викладена Верховним Судом у подібних справах, зокрема у постановах від 02 травня 2019 року №826/14847/17, від 10 липня 2019 року №820/2849/17, від 15 серпня 2019 року №826/12480/17.
Колегія суддів не приймає до уваги доводи Міністерства юстиції України, викладені в апеляційній скарзі щодо неправильного посилання суду першої інстанції на постанову від 02.04.2019 року Верховного Суду у справі №822/1878/18, як на правову позицію, так як правовідносини у даній справі були іншого характеру, оскільки суд врахував практику Верховного Суду щодо загальних вимог, які висуваються до акту індивідуальної дії, як акту правозастосування. У даній справі, наказ, що є предметом оскарження, є актом індивідуальної дії, оскільки стосується прав, свобод та інтересів позивача як державного реєстратора - приватного нотаріуса.
Щодо посилання суду першої інстанції на правову позицію, викладену в постанові Верховного Суду від 2 травня 2018 року у справі № 826/15847/17, то судова колегія вважає їх помилковими, так як зазначене судове рішення стосується питання розгляду справи за заявою позивача про застосування заходів забезпечення позову. Відповідно до постанови Верховного Суду від 2 травня 2018 року залишено без змін ухвалу Окружного адмінінстративного суду м. Києва від 06.12.2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 06.02.2018 року щодо вжиття заходів забезпечення позову.
Остаточного рішення суду за наслідками розгляду касаційної скарги на рішення суду Верховним Судом у справі № 826/15847/17 на даний час не прийнято.
Щодо позовних вимог, у задоволенні яких було відмовлено, то в цій частині Міністерство юстиції рішення суду не оскаржує та не наводить будь-яких доводів щодо його неправильності чи незаконності.
Позивач рішення суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог також не оскаржує.
Окрім того, суд апеляційної інстанції не знайшов порушень вимог чинного законодаства під час ухвалення судом рішення в частині відмови позивачу в задоволенні позовних вимог.
Колегія суддів бере до уваги той факт, що доступ позивача до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно відновлено в серпні 2019 року, що не заперечується сторонами, тобто до ухвалення судом оскаржуваного рішення.
Відповідно до ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право змінити його.
За змістом частини 1 ст. 317 КАС України підставами для зміни судового рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Оскільки суд першої інстанції в мотивувальній частині рішення невірно застосував норми матеріального права, а також неповно з'ясував обставини, що мають значення для справи, колегія суддів приходить до висновку про необхідність змінити судове рішення в мотивувальній частині, вважаючи підставами для залишення рішення суду без змін підстави, викладені у мотивувальній частині даної постанови суду.
В решті рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 вересня 2019 року залишити без змін.
Керуючись ст. ст. 229, 241, 242, 243, 308, 310, 313, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-
Апеляційну скаргу Міністерства юстиції України задовольнити частково.
Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 вересня 2019 року змінити в частині мотивування підстав для задоволення позовних вимог.
В решті рішення залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду у строк визначений ст. 329 КАС України.
Суддя-доповідач: Бужак Н.П.
Судді: Костюк Л.О.
Кобаль М.І.
Постанову виготовлено: 19 листопада 2019 року.