справа №1.380.2019.004620
12 листопада 2019 року
15 год. 47 хв. м. Львів
Львівський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Качур Р.П., за участю секретаря судового засідання Кушика Й.-Д.М., представника відповідача Кубіцького П.П., розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ) до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області (79019, м. Львів, пр. Чорновола, 4) про визнання протиправними дій (бездіяльності) та зобов'язання вчинити дії,
ОСОБА_1 звернувся до Львівського окружного адміністративного суду із позовною заявою до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області, в якій просив:
- визнати протиправною відмову відповідача щодо ненадання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для садівництва, орієнтовною площею 0,12 га на території Дублянської міської ради Жовківського району;
- зобов'язати відповідача надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва, орієнтовною площею 0,12 га на території Дублянської міської ради Жовківського району;
- постановити окрему ухвалу відносно начальника Головного управління Держгеокадастру у Львівській області ОСОБА_2 .
Підставою позову позивач зазначає те, що він є учасником антитерористичної операції, що проводиться на території України і, в силу п. 14 ст. 12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» має право на першочергове відведення земельних ділянок для садівництва і городництва. При наданні клопотання до відповідача ним було дотримано всіх вимог, передбачених ст. 118 Земельного кодексу України, проте отримав відмову, оформлену листом від 23.08.2019 № Д-7233/0-3807/0/37-19.
Ухвалою суду від 13.09.2019 цей позов залишено без руху.
Ухвалою суду від 23.09.2019 відкрито провадження у справі за правилами спрощеного провадження у судовому засіданні, з викликом сторін.
17.10.2019 за вх. № 37809 від відповідача на адресу суду надійшов відзив на позовну заяву, у якому позовні вимоги не визнав та просив у їх задоволенні відмовити. Зазначив, що такі є безпідставними, оскільки суперечать встановленому порядку діяльності, функціональним обов'язкам, завданням, повноваженням Головного управління Держгеокадастру у Львівській області як органу виконавчої влади на місцях щодо неухильного виконання законів України, постанов, наказів, розпоряджень Кабінету Міністрів України, зокрема у регулюванні земельних відносин в Україні.
В судовому засіданні представник відповідача також заперечив щодо задоволення заявлених позовних вимог з підстав, зазначених у відзиві на позовну заяву.
Позивач в судове засідання не прибув, хоча був належним чином повідомлений про дату, час та місце судового розгляду, відтак суд, в силу ст. 205 КАС України вважає за можливе розглянути справу без його участі.
Дослідивши доводи позову, відзив на нього, зібрані у справі докази в їх сукупності, заслухавши пояснення осіб, що взяли участь у справі, проаналізувавши зміст норм матеріального і процесуального права, які врегульовують спірні правовідносини, суд встановив таке.
ОСОБА_1 є громадянином України, учасником антитерористичної операції, що проводиться на території України, що підтверджується посвідченням учасника бойових дій, серія ЮА № 042492, виданим Департаментом кадрової політики Міністерства оборони України 01.03.2016 (а.с. 10) та має право на безоплатне набуття права власності на земельну ділянку для ведення садівництва.
24.07.2019 ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 0,12 га, для ведення садівництва на території Дублянської міської ради Жовківського району, за межами населеного пункту (а.с. 8).
До клопотання, у відповідності до вимог, передбачених нормами Земельного кодексу України, позивачем було додано графічні матеріали (а.с. 9).
Проте, впродовж місяця відповідь від Головного управління Держгеокадастру у Львівській області не надійшла.
Після звернення позивача 03.09.2019 до відповідача, він отримав лист Головного управління Держгеокадастру у Львівській області від 23.08.2019 № Д-7233/0-3807/0/37-19 «Про розгляд клопотання» (а.с. 16), у якому вказано, що враховуючи відсутність погодження Дублянської міської ради, йому відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
Вважаючи таку відмову невмотивованою та незаконною, позивач звернувся до суду із цією позовною заявою про визнання дій відповідача протиправними та зобов'язання надати відповідний дозвіл.
При вирішенні спірних правовідносин, суд виходить із такого.
Стаття 14 Конституції України гарантує право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Законом, який регулює земельні правовідносини, є Земельний кодекс України від 25.10.2001 № 2768-III (надалі - ЗК України), а також прийняті відповідно до Конституції України та цього Кодексу нормативно-правові акти.
Статтею 35 ЗК України визначено, що громадяни України із земель державної і комунальної власності мають право набувати безоплатно у власність або на умовах оренди земельні ділянки для ведення індивідуального або колективного садівництва.
В силу п. 14 ст. 12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» учасники бойових дій мають право на першочергове забезпечення жилою площею осіб, які потребують поліпшення житлових умов, та першочергове відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва, першочерговий ремонт жилих будинків і квартир цих осіб та забезпечення їх паливом.
Відповідно до ч. 1 ст. 116 ЗК України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Згідно з п. 4 ст. 122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Положеннями ч. 3 ст. 22 ЗК України передбачено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, зокрема, громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
Відповідно до статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: а) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; б) безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності; в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; г) прийняття спадщини; ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).
За змістом частин першої - третьої та п'ятої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.
Пунктом "б" частини першої статті 121 ЗК України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в розмірі не більше 2,0 гектара для ведення особистого селянського господарства.
Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 ЗК України.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами встановлений статтею 118 ЗК України, у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
Частиною шостою статті 118 ЗК України передбачено, що громадяни зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідно до ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу, може бути лише невідповідність місць розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Із системного аналізу вказаних правових норм, суд дійшов висновку, що Земельним кодексом України передбачено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень, відступати від положень 118 Земельного кодексу України.
Тобто, проект землеустрою розробляється на підставі дозволу органу, до компетенції якого входить питання про передачу земельних ділянок громадянам. У даному випадку таким органом є Головне управління Держгеокадастру у Львівській області.
Підставою для відмови у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою земельної ділянки, слугувала відсутність погодження Дублянської міської ради Львівської області.
Разом з тим, як встанови суд раніше, ч. 7 ст. 118 ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови в наданні дозволу, однак відповідач жодної з них у листі від 23.ю08.2019 № Д-7233/0-3807/0/37-19 не вказав.
Таким чином, суд дійшов висновку, що відповідач відмовив позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з підстав, які не передбачені ЗК України.
При цьому, суд також зазначає, що дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту. Водночас, у частині сьомій статті 118 Земельного кодексу України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з такого питання чи достатньо відповіді у формі листа.
Правовий статус Головного управління Держгеокадастру в області визначено відповідним Положенням, яке затверджене Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333 (далі - Положення № 333).
Згідно з п. 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
Відповідно до п. 10 Положення № 333 начальник Головного управління підписує накази Головного управління.
Таким чином, рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекта землеустрою щодо відведення земельної ділянки оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області, а не листом у відповідь на клопотання заявника про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекта землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, незважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити відповідно до закону.
Вказана правова позиція суду відповідає правовій позиції Верховного Суду, викладеній у постановах від 28.02.2018 у справі № 808/308/17 та від 11.04.2018 року у справі № 806/2208/17.
З огляду на викладені вище обставини, суд дійшов висновку, що відмова Головного управління Держгеокадастру у Львівській області викладена у листі від 23.08.2019 № Д-7233/0-3807/0/37-19 у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, є необґрунтованою та протиправною, а тому підлягає скасуванню.
Щодо позовних вимог про зобов'язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, суд зазначає таке.
Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Пунктами 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23.06.2010 № 1380/5 передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
Відповідно до пункту 10.3 Постанови Пленуму ВАСУ від 20.05.2013 у разі визнання судом неправомірними дій чи бездіяльності відповідача суд може зобов'язати його вчинити чи утриматися від вчинення певних дій у спосіб, визначений чинним законодавством, яким може бути захищено/відновлено порушене право. Резолютивна частина рішення не повинна містити приписів, що прогнозують можливі порушення з боку відповідача та зобов'язання його до вчинення чи утримання від вчинення дій на майбутнє. Суд може ухвалити постанову про зобов'язання відповідача прийняти рішення певного змісту, за винятком випадків, коли суб'єкт владних повноважень під час адміністративних процедур відповідно до закону приймає рішення на основі адміністративного розсуду.
Тому вимога про зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Львівській області надати ОСОБА_1 дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення садівництва орієнтовною площею 0,12 га, на території Дублянської міської ради Жовківського району Львівської області не підлягає задоволенню, оскільки вирішення досліджуваного питання належить до дискреційних повноважень Головного управління Держгеокадастру у Львівській області.
А тому з метою ефективного захисту прав позивача та забезпечення реального виконання рішення суду, необхідно зобов'язати відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для садівництва, орієнтовною площею 0,12 га на території Дублянської міської ради Жовківського району та прийняти відповідне рішення з урахуванням висновків суду.
Щодо вимоги позивача про постановлення окремої ухвали відносно начальника Головного управління Держгекадастру у Львівській області Петришина А.Г. , суд зазначає таке.
У відповідності до ч. 1 ст. 249 КАС України суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб'єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону.
Враховуючи те, що позивачем не надано доказів порушення закону начальником Головного управління Держгекадастру у Львівській області Петришиним А.Г., у суду відсутні підстави, визначені ст. 249 КАС України, для постановлення окремої ухвали та задоволення позовних вимог у цій частині.
Відповідно до ч. 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Закріплений у ч. 1 ст. 9 КАС України принцип змагальності сторін передбачає, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Відповідно до ч. 2 ст. 73 КАС України, предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
Згідно з ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
У розумінні ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Матеріали справи свідчать, що відповідні критерії відповідачем не дотримані, що зумовило звернення позивача за захистом порушених прав та інтересів до суду.
З огляду на викладене, суд вважає, що позовні вимоги є підставними та обґрунтованими частково, а тому позов підлягає частковому задоволенню.
Оскільки позивач звільнений від сплати судового збору на підставі пункту 13 частини 1 статті 5 Закону України «Про судовий збір», судові витрати розподілу і стягненню не підлягають.
Керуючись ст.ст. 19, 22, 25, 72-77, 90, 139, 241-246, 250, 263, п.п. 15.5 п. 15 розділу VII "Перехідні положення" КАС України, суд -
1. Адміністративний позов задовольнити частково.
2. Визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Львівській області щодо прийняття рішення за заявою ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для садівництва, орієнтовною площею 0,12 га на території Дублянської міської ради Жовківського району.
3. Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Львівській області (79019, Львівська область, м. Львів, пр. В.Чорновола, буд. 4, ЄДРПОУ 39769942) повторно розглянути заяву ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_2 ) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для садівництва, орієнтовною площею 0,12 га на території Дублянської міської ради Жовківського району та прийняти відповідне рішення з урахуванням висновків суду.
4. В задоволенні решти позовних вимог відмовити.
5. Судові витрати розподілу не підлягають.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення через Львівський окружний адміністративний суд до Восьмого апеляційного адміністративного суду.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
В судовому засіданні проголошено вступну та резолютивну частини рішення.
Повний текст рішення виготовлений та підписаний 18.11.2019.
Суддя Р.П. Качур