6 листопада2019 року
м. Київ
Справа № 756/4477/18
Провадження № 11-607апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 в інтересах малолітніх дітей ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Оболонської районної у місті Києві державної адміністрації (далі - Оболонська РДА), треті особи: Київська міська державна адміністрація, ОСОБА_4 , Служба у справах дітей Оболонської районної у місті Києві державної адміністрації, про визнання бездіяльності протиправною та скасування розпорядження
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 4 грудня 2018 року (суддя Кузьменко А. І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2019 року (судді Ключкович В. Ю., Беспалов О. О., Губська О. А.),
У квітні 2018 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, у якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність Оболонської РДА щодо неприйняття рішення за заявою ОСОБА_1 від 9 січня 2018 року про визначення місця проживання малолітніх дітей;
- визнати протиправним та скасувати індивідуальний акт Оболонської РДА, оформлений розпорядженням від 28 березня 2018 року № 132 «Про вирішення питання щодо участі батьків у вихованні дітей».
Обґрунтовуючи позов,ОСОБА_1 послалася на те, що з 19 грудня 2017 року вона разом з малолітніми дітьми проживають окремо від ОСОБА_4 . Причиною окремого проживання позивачки та дітей стало систематичне фізичне та психологічне насильство ОСОБА_1 по відношенню до неї в присутності малолітніх дітей, а також психологічне та економічне насильство ОСОБА_4 по відношенню до дітей.
Через протиправну поведінку ОСОБА_4 та завдання дітям психологічної травми, позивачка змушена була витрачати час та кошти на лікування дітей з метою їх реабілітації. Крім того, позивачка зазначила, що стосовно ОСОБА_4 розпочато досудове розслідування за статтею 162 Кримінального кодексу України.
9 січня 2018 року з метою визначення місця проживання малолітніх дітей, захисту їх прав та інтересів, позивачка звернулася до Оболонської РДА з відповідною заявою.
25 січня 2018 року відбулося засідання комісії відповідача за участю позивачки та ОСОБА_4 , але жодного рішення за її заявою від 9 січня 2018 року прийнято не було.
Вважаючи таку бездіяльність відповідача протиправною, яка полягає у неприйнятті рішення за заявою від 9 січня 2018 року, ОСОБА_1 звернулася до суду.
Крім того, 22 лютого 2018 року ОСОБА_1 звернулася до відповідача із заявою, в якій просила припинити розгляд заяви ОСОБА_1 про визначення порядку зустрічі та участі батька у вихованні дітей у зв'язку із наявністю кримінального провадження стосовно нього.
15 березня 2018 року відбулося засідання комісії відповідача без належного повідомлення про це позивачки та без її участі, оформлене протоколом від 15 березня 2018 року № 5.
19 березня 2018 року ОСОБА_1 подала до відповідача заяву, в якій просила не підписувати рішення комісії Оболонської РДА від 15 березня 2018 року, оскільки тільки суд вправі надати оцінку та постановити рішення про порядок зустрічей та участі батька у вихованні малолітніх дітей та у зв'язку з наявністю судових та кримінальних справ.
Проте 28 березня 2018 року відповідачем прийнято розпорядження № 132 «Про вирішення питання щодо участі батьків у вихованні дітей».
З указаним розпорядженням позивачка не погоджується, оскільки, на її думку, воно не відповідає вимогам закону та не захищає інтереси дітей, також відповідачем не враховано наявності кримінальних справ стосовно батька, не враховано невиконання ним своїх обов'язків, прийнято без урахування віку малолітніх дітей, без урахування висновків психолога, а також не враховано визнання дітей потерпілими від дій батька, що стало підставою для оскарження цього розпорядження в судовому порядку.
Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 4 грудня 2018 року у задоволенні адміністративного позову відмовив.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 28 березня 2019 року скасував рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 4 грудня 2018 року та закрив провадження в адміністративній справі на підставі частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки спір між сторонами підлягає розгляду за правилами цивільного, а не адміністративного судочинства.
Не погоджуючись із ухваленими у цій справі судовими рішеннями, ОСОБА_1 звернулась до суду касаційної інстанції зі скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, а також неповноту з'ясування обставин справи, просить скасувати оскаржувані рішення та ухвалити рішення про задоволення позовних вимог.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 25 квітня 2019 року:
- відмовив у відкритті касаційного провадження за скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 4 грудня 2018 року;
- відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2019 року;
Ухвалою від 19 червня 2019 року цей суд передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС, оскільки ОСОБА_1 оскаржує рішення суду апеляційної інстанції з підстав порушення судами правил предметної юрисдикції.
Касаційна скарга, серед іншого, обґрунтована помилковістю висновку суду апеляційної інстанції про неможливість розгляду заявлених у цій справі вимог у порядку адміністративного судочинства, адже, за твердженням ОСОБА_1 , скарги, спори з приводу законності дій посадових осіб органів місцевого самоврядування та їх виконавчих комітетів є публічно-правовими, оскільки виникають за участю суб'єкта владних повноважень під час реалізації наданих йому законодавством владних управлінських функцій щодо захисту сімейних прав.
Відзивів на касаційну скаргу на час розгляду справи до суду не надійшло.
Дослідивши матеріали справи, перевіривши в установлених статтею 341 КАС межахнаведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Також пунктом 7 частини першої статті 4 КАС визначено, що суб'єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, який виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій і вирішення якого безпосередньо не віднесено до юрисдикції інших судів.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
При цьому публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою класифікації спору як публічно-правового. Однак сама по собі така участь не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим і відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб згідно з пунктом 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України (далі - ЦК) може бути способом захисту цивільних прав та інтересів.
Цивільний процесуальний кодекс України (далі - ЦПК) у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, передбачав, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають, зокрема, з цивільних та сімейних правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства (частина перша статті 15).
Аналогічна норма міститися у статті 19 ЦПК у чинній редакції.
Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у приватноправових правовідносинах, а, по-друге, спеціальний суб'єктний склад цього спору, у якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.
Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи особистого немайнового інтересу учасника таких відносин. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб'єкта, що підлягає захисту у спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Отже, до справ адміністративної юрисдикції належать публічно-правові спори, які виникають, зокрема, з приводу виконання чи невиконання органом виконавчої влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою чи службовою особою або іншим суб'єктом публічно-владних управлінських функцій і не обумовлені порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб'єкта, що підлягає захисту у спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
Предметом розгляду у цій справі є правомірність/неправомірність розпорядження Оболонської РДА від 28 березня 2018 року № 132 «Про вирішення питання щодо участі батьків у вихованні дітей» та бездіяльність, на думку позивачки, Оболонської РДА щодо неприйняття рішення за заявою від 9 січня 2018 року ОСОБА_1 про визначення місця проживання малолітніх дітей.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що якщо особа стверджує про порушення її прав наслідками, що спричинені рішенням суб'єкта владних повноважень, яке вона вважає неправомірним, і такі наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних прав або інтересів цієї особи чи пов'язані з реалізацією нею майнових або особистих немайнових прав чи інтересів, то визнання незаконним вказаного рішення і його скасування є способом захисту відповідних цивільних прав та інтересів.
Спірні у цій справі правовідносини виникли з приводу реалізації та захисту особистих немайнових прав та інтересів ОСОБА_1 та її дітей, гарантованих Сімейним кодексом України.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що оскаржуване розпорядження, хоч і прийняте суб'єктом владних повноважень, спрямоване на реалізацію приписів сімейного законодавства та впливає, насамперед, на особисті немайнові права позивачки та третьої особи як батьків дітей.
З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про приватноправовий характер спірних у цій справі правовідносин.
Таким чином, зважаючи на суб'єктний склад та характер правовідносин у цій справі, наведені в касаційній скарзі доводи ОСОБА_1 про поширення на неї юрисдикції адміністративного суду, Велика Палата Верховного Суду відхиляє як необґрунтовані, натомість вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов правильних висновків про необхідність розгляду цієї справи в порядку цивільного судочинства.
Зазначена вище правова позиція відповідає висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеному у постанові від 23 жовтня 2019 року у справі № 352/536/17 під час розгляду спору у подібних правовідносинах.
За правилами частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Оскільки закриття апеляційним судом провадження у цій справі відповідає правильному застосуванню норм матеріального та процесуального права, то касаційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2019 року - без змін.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. ПостановуШостогоапеляційного адміністративного суду від 28 березня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач О. Б. Прокопенко
Судді:Н. О. АнтонюкО. Р. Кібенко
Т. О. АнцуповаВ. С. Князєв
С. В. БакулінаЛ. М. Лобойко
В. В. БританчукН. П. Лященко
Ю. Л. ВласовВ. В. Пророк
М. І. ГрицівЛ. І. Рогач
В. І. ДанішевськаО. М. Ситнік
Ж. М. ЄленінаО. С. Ткачук
О. С. ЗолотніковВ. Ю. Уркевич
О. Г. Яновська