23 жовтня 2019 року
м. Київ
Справа № 826/1304/18
Провадження № 11-1384апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 травня 2018 року (суддя Шевченко Н. М.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2018 року (судді Федотов І. В., Літвіна Н. М., Сорочко Є. О.) у справі № 826/1304/18 за позовом ОСОБА_1 до Національної академії державного управління при Президентові України (далі - Національна академія) в особі президента Куйбіди В. С. про визнання бездіяльності протиправною й зобов'язання вчинити діїта
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У січні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Національної академії, у якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просив:
- визнати протиправними дії відповідача щодо невиконання зобов'язань за договором-направленням на підготовку в докторантурі Національної академії від 03 вересня 2013 року № 6;
- зобов'язати Національну академію виконати свої зобов'язання за вказаним договором-направленням щодо поновлення ОСОБА_1 з 01 грудня 2017 року на посаді державного службовця не нижче тієї, яку він займав до вступу в докторантуру;
- стягнути з відповідача на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу з 01 грудня 2017 року до дати фактичного допуску до робочого місця виходячи із заробітної плати головного спеціаліста - державного службовця 6 рангу державної служби з надбавкою в розмірі 39 % від посадового окладу за вислугу років державної служби.
2. Позов мотивовано тим, що 03 вересня 2013 року між позивачем і Національною академією укладено договір-направлення на підготовку позивача в докторантуру Національної академії № 6 за спеціальністю 25.00.02 - механізми державного управління.
3. На думку ОСОБА_1 , відповідач замість виконання власного зобов'язання щодо поновлення на роботі позивача як державного службовця, якого було направлено на навчання за державним замовленням, свідомо підміняючи види правовідносин, стверджуючи те, чого немає у дійсності, та заперечуючи існуючі власні висновки щодо виконання позивачем своїх зобов'язань за договором, прямо обмежує зафіксоване у договорі право ОСОБА_1 на поновлення на роботі - відмовляє йому в працевлаштуванні, що є порушенням вимог статті 22 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України).
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
4. Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 23 травня 2018 року закрив провадження в цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
5. Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 17 липня 2018 року ухвалу суду першої інстанції залишив без змін.
6. Судові рішення мотивовано тим, що спір між сторонами виник із трудових відносин, за своєю правовою природою не пов'язаний зі здійсненням відповідачем владних управлінських функцій, тобто не є публічно-правовим і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а тому повинен вирішуватись за правилами цивільного судочинства відповідно до вимог Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України).
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
7. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 у касаційній скарзі зазначив, що суди неправильно та неповно дослідили докази й встановили обставини у справі, а також неправильно застосували і порушили норми матеріального та процесуального права.
8. На думку скаржника, на час виникнення спірних правовідносин працівники Національної академії були державними службовцями, а сама вона була органом державної влади, і, одночасно, юридичною особою публічного права - вищим державним навчальним закладом, тому через особливий статус Національної академії її діяльність комплексно та складно регулювалася специфічним законодавством України, що не було належним чином досліджено й враховано судами першої та другої інстанцій.
9. Скаржник також зазначив, що подав адміністративний позов, вимогою якого є реалізація його права на працю, наданого Конституцією України, а саме права повернення (прийняття) на державну службу, гарантованого позивачу державою, а не загалом працевлаштування, як вирішили суди попередніх інстанцій.
10. Крім того, суди не врахували ані прямі вимоги нормативних актів чинного законодавства України, якими регулюється питання прав позивача щодо повернення його на державну службу, ані практику Європейського суду з прав людини, на яку посилається позивач, ані вимоги КАС України.
11. На підставі викладеного скаржник просить скасувати оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги у справі задовольнити в повному обсязі.
Позиція інших учасників справи
12. У відзиві на касаційну скаргу Національна академія зазначила, що вважає рішення судів попередніх інстанцій законними та обґрунтованими, ухваленими з урахуванням норм матеріального та процесуального права, а тому такими, що не підлягають скасуванню.
13. На думку відповідача, посилання скаржника на той факт, що Національна академія входить до системи органів виконавчої влади, не дозволяє зробити висновок про те, що вона є органом виконавчої влади. Так, при заснуванні Національної академії Президент України очолював виконавчу владу, однак з прийняттям Конституції України відбувся перерозподіл повноважень.
14. Крім того, на вимогу Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII) з 01 травня 2016 року в Національній академії конкурс на зайняття вакантних посад не проводився, а особи, які приймалися на роботу, не мали статусу державного службовця. У свою чергу, позивач на день набрання чинності Законом № 889-VIII не працював у Національній академії та не був державним службовцем, трудові відносини припинені після звільнення його відповідно до наказу від 14 листопада 2013 року № 708-к.
15. Національна академія також зазначила, що згідно з роз'ясненням Національного агентства з питань державної служби від 26 травня 2016 року № 2910/13-16 на посади державних службовців Національної академії, які на день набрання чинності Законом № 889-VIII є вакантними, а також посади, які вивільнятимуться в подальшому, дія цього Закону не поширюється.
16. У зв'язку з викладеним Національна академія просить залишити касаційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
Рух касаційної скарги
17. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 19 вересня 2018 року відкрив касаційне провадження в цій справі, а ухвалою від 21 листопада 2018 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
18. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 03 грудня 2018 року справу передано судді Великої Палати Верховного Суду Саприкіній І. В.
19. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 13 грудня 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі пункту 3 частини першої статті 345 КАС України, а саме з огляду на те, що предметом перегляду в цій справі є ухвала суду першої інстанції, залишена без змін постановою суду апеляційної інстанції, а характер спірних правовідносин не вимагає участі сторін у судовому засіданні.
20. 31 травня 2019 року згідно з розпорядженням керівника апарату Верховного Суду № 10/0/30-19, виданого на підставі рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 12 «Про дострокове вибуття судді Саприкіної І. В. зі складу Великої Палати Верховного Суду», відповідно до підпункту 2.3.50 Положення про автоматизовану систему документообігу суду, затвердженого рішенням Ради суддів України від 26 листопада 2010 року № 30, та пункту 3.2 Тимчасових засад використання автоматизованої системи документообігу суду та визначення складу суду у Верховному Суді, затверджених постановою Пленуму Верховного Суду від 14 грудня 2017 року № 8, призначено повторний автоматизований розподіл цієї справи.
21. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 31 травня 2019 року справу передано судді Великої Палати Верховного Суду Золотнікову О. С.
Обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій
22. 03 вересня 2013 року між позивачем і Національною академією укладено договір-направлення на підготовку позивача в докторантуру Національної академії № 6 за спеціальністю 25.00.02 - механізми державного управління.
23. Відповідно до вказаного договору ОСОБА_1 зобов'язувався виконати індивідуальний план роботи над дисертацією, у встановлений термін захистити дисертацію або подати її спеціалізованій вченій раді Національної академії, яка, у свою чергу, мала забезпечити в установленому порядку працевлаштування випускника.
24. 14 листопада 2017 року відповідно до статті 46 Закону України від 01 липня 2014 року № 1556-VII «Про вищу освіту» (далі - Закон № 1556-VII), пункту 28 Положення про підготовку науково-педагогічних і наукових кадрів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 березня 1999 року № 309 (далі - Положення), у зв'язку із закінченням терміну перебування в докторантурі Національної академії позивача відраховано з докторантури Національної академії.
25. 01 грудня 2017 року позивач звернувся до відповідача з листом, у якому просив забезпечити його працевлаштуванням у встановленому порядку.
26. Національна академія листом-відповіддю від 18 грудня 2017 року № А-159/2-20 повідомила позивача про те, що відповідно до висновку про результати роботи докторанта ОСОБА_1 , підписаного науковим керівником та завідувачем кафедри суспільного розвитку і суспільно-владних відносин Національної академії, через недостатню кількість поданих/опублікованих статей та відсутність монографії індивідуальний план роботи докторанта ним виконано не було. Згідно з пунктом 3 договору-направлення у разі невиконання сторонами своїх зобов'язань (у встановленому порядку) договір припиняє свою дію. Таким чином, у зв'язку із недотриманням позивачем умов договору-направлення в частині виконання індивідуального плану роботи договір-направлення є таким, що припинив дію.
27. Крім того, у вказаному листі Національна академія зазначила про те, що не має зобов'язань перед позивачем щодо його працевлаштування.
28. Не погодившись із такими діями відповідача, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
29. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
30. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
31. На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
32. Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
33. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
34. Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
35. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
36. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
37. Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
38. Як убачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Національної академії про визнання протиправними дій відповідача щодо невиконання зобов'язань за договором-направленням на підготовку в докторантурі Національної академії від 03 вересня 2013 року № 6, зобов'язання відповідача виконати свої зобов'язання за вказаним договором-направленням, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
39. При цьому з матеріалів справи вбачається, що ОСОБА_1 звільнений з Національної академії відповідно до наказу від 14 листопада 2013 року № 708-к за власним бажанням у зв'язку із зарахуванням до докторантури Національної академії.
40. Таким чином, спірні правовідносини пов'язані з невиконанням умов цивільно-правового договору від 03 вересня 2013 року № 6 та захистом трудових прав позивача.
41. Відповідно до частини першої статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
42. Ураховуючи те, що спір у цій справі пов'язаний із невиконанням умов цивільно-правового договору та захистом трудових прав позивача, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не є публічно-правовим та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а має вирішуватися судом у порядку ЦПК України.
43. Велика Палата Верховного Суду відхиляє посилання ОСОБА_1 у касаційній скарзі на пов'язаність заявлених у справі позовних вимог із захистом його права на повернення (прийняття) на державну службу з таких міркувань.
44. Відповідно до частини другої статті 1 Закону № 889-VIII державним службовцем є громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов'язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.
45. Як правильно встановили суди попередніх інстанцій, Указом Президента України від 30 травня 1995 року № 398/95 було утворено Українську Академію державного управління при Президентові України.
46. Указом Президента України від 21 серпня 2003 року № 869/2003 Українській Академії державного управління при Президентові України було надано статус національної та перейменовано у Національну академію державного управління при Президентові України.
47. Відповідно до пункту 1 Положення про Національну академію державного управління при Президентові України, затвердженого Указом Президента України від 21 вересня 2001 року № 850/2001 (далі - Положення), Національна академія є головним державним вищим навчальним закладом у загальнонаціональній системі підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців, посадових осіб органів місцевого самоврядування, підзвітним Президентові України.
48. Згідно з пунктом 3 Положення керівні працівники і спеціалісти Національної академії, які виконують організаційно-розпорядчі та консультативно-дорадчі функції, є державними службовцями, їх посади в установленому порядку відносяться до відповідних категорій посад державних службовців.
49. Проте пунктом 6 розділу ХІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 889-VIII, який набрав чинності з 01 травня 2016 року,визначено, що на працівників Національної академії, які на день набрання чинності цим Законом є державними службовцями, поширюється дія цього Закону протягом двох років з дня набрання ним чинності.
50. Як установили суди попередніх інстанцій, ОСОБА_1 станом на 01 травня 2016 року, а саме на день набрання чинності Законом № 889-VIII, не працював в Національній академії та не був державним службовцем, трудові відносини позивача з Національною академією були припинені після його звільнення з посади головного спеціаліста відділу дисертаційних та експертно-консультаційних досліджень управління організації фундаментальних та прикладних досліджень відповідно до наказу від 14 листопада 2013 року № 708-к.
51. Отже, вимоги позивача щодо прийняття (поновлення) його на посаду не нижче тієї, яку він займав у Національній академії до вступу в докторантуру, не є вимогами про прийняття (поновлення) на публічній службі.
52. З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок судів першої та апеляційної інстанцій про неналежність цього спору до юрисдикції адміністративних судів.
53. При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі з обов'язком суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні частини першої статті 6 Конвенції.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
54. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
55. Згідно із частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
56. Оскільки оскаржувані судові рішення прийнято з додержанням норм процесуального права, а правових висновків судів попередніх інстанцій скаржник не спростував, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 травня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач О. С. Золотніков
Судді: Н. О. Антонюк В. С. Князєв
Т. О. Анцупова Л. М. Лобойко
С. В. Бакуліна Н. П. Лященко
В. В. Британчук О. Б. Прокопенко
Ю. Л. Власов Л. І. Рогач
В. І. Данішевська О. М. Ситнік
Ж. М. Єленіна В. Ю. Уркевич
О. Р. Кібенко О. Г. Яновська