Іменем України
15 листопада 2019 року
Київ
справа №2-а-557/12-22
адміністративне провадження №К/9901/42578/18, К/9901/42575/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В. та Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Прокурора Чаплинського району Херсонської області до Чаплинської районної ради Херсонської області, треті особи ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про скасування рішення за касаційними скаргами ОСОБА_1 , ОСОБА_2 на постанову Чаплинського районного суду Херсонської області від 26 грудня 2012 року у складі судді Венглєвської Н.Б. та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2017 року у складі колегії суддів: Шевчук О.А., Зуєвої Л.Є., Федусика А.Г.,
Короткий зміст позовних вимог
У березні 2011 року Прокурор Чаплинського району Херсонської області (далі також - позивач, прокурор) звернувся до Чаплинської районної ради Херсонської області (далі також - відповідач, Чаплинська РДА), треті особи ОСОБА_1 (далі також - третя особа 1, ОСОБА_1 ), ОСОБА_2 (далі також - третя особа 2, ОСОБА_2 ), в якому просив:
- просив скасувати рішення ІІІ сесії XXIV скликання Чаплинської районної ради від 06 вересня 2002 року № 37 «Про передачу будинку дитячої творчості під службове приміщення».
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що прокуратурою Чаплинського району проведено перевірку додержання вимог чинного законодавства України про освіту Чаплинською районною радою, якою прийнято протиправне рішення про передачу будинку дитячої творчості під службове приміщення.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Чаплинського районного суду Херсонської області від 26 грудня 2012 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2017 року, адміністративний позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що рішення сесії Чаплинської районної ради від 06 вересня 2002 року є незаконним та таким, що підлягає скасуванню, оскільки нормами чинного законодавства встановлено заборону приватизацію, перепрофілювання та використання не за призначенням закладу освіти.
Короткий зміст вимог касаційних скарг
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 звернулися із касаційними скаргами до Вищого адміністративного суду України, в яких ОСОБА_1 , зокрема, просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та відправити справу на новий розгляд, а ОСОБА_2 просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.
Касаційні скарги ОСОБА_1 та ОСОБА_2 подані 23 березня 2017 року.
Ухвалами Вищого адміністративного суду України від 24 березня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 2-а-557/12-22, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційні скарги, однак, розгляд справи цим судом не був закінчений.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 серпня 2019 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, а саме: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Желєзного І.В. та Коваленко Н.В.
Ухвалою Верховного Суду від 08 серпня 2019 року прийнято до свого провадження справу № 2-а-557/12-22 та запропоновано сторонам надати відзив на касаційні скарги.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 20 березня 1992 року рішенням виконавчого комітету Херсонської обласної ради було затверджено перелік комунального майна області, що відноситься до комунальної власності згідно з додатком № 1. Даним рішенням передбачено, що функції управління та керівництва комунальною власністю області, надати відділам, управлінням та комітетам облвиконкому, іншим підрозділам, яким делеговано це право. Даним рішенням передбачено до 01 квітня 1992 року здійснити безоплатну передачу комунального майна, яке перебуває у віданні до комунальної власності відповідних адміністративно-територіальних одиниць, згідно з затвердженим цим рішенням переліком.
Відповідно до переліку комунального майна Чаплинському району під № 23-28 були у комунальну власність передані дитячі дошкільні установи, будинки піонерів і школярів, станції юних техніків та туристів, дитячо-юнацький клуб фізичної підготовки. 06 вересня 2002 року ІІІ сесія ХХІV скликання Чаплинської районної ради народних депутатів Херсонської області прийняла рішення № 37 за поданням відділу освіти райдержадміністрації про зняття з обліку об'єктів спільної власності територіальних громад району-будинку дитячої творчості, який розташований в АДРЕСА_3 та передачу його відділу освіти райдержадміністрації під службове житло. Згідно даного рішення у зв'язку з переведенням будинку дитячої творчості у приміщення Чаплинської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів за адресою смт. Чаплинка вул. Калініна, 7 було вирішено передати будинок дитячої творчості під службове житло, залишивши його на балансі відділу освіти райдержадміністрації та у переліку об'єктів спільної власності територіальних громад району. Також було вирішено щодо внесення змін до реєстру об'єктів спільної власності територіальних громад району. Рішенням V сесії VІ скликання Чаплинської районної ради від 11 березня 2011 року було внесено зміни до рішення ІІІ сесії Чаплинської районної ради ХХІУ скликання від 06 вересня 2002 року № 37 про виключення з рішення слово "службове". Також судом встановлено, що рішенням виконавчого комітету Чаплинської селищної ради від 25 грудня 2002 року № 216 за заявою Чаплинського відділу освіти було надано земельну ділянку площею 0,24 га по АДРЕСА_3 для обслуговування будинку дитячої творчості в постійне користування та видати державний акт. Рішенням виконавчого комітету Чаплинської селищної ради від 23 січня 2003 року № 5 за заявою відділу освіти Чаплинської райдержадміністрації було надано дозвіл районному відділу освіти райдержадміністрації на реконструкцію будинку дитячої творчості, переданого під службові квартири на два господаря за адресами АДРЕСА_3 .
Відповідно до Статуту Чаплинського районного Будинку творчості дітей та юнацтва здійснює навчання і виховання громадян у позаурочний та поза навчальний час, тобто є об'єктом освіти. Матеріально-технічна база Будинку творчості включає споруди, приміщення, обладнання, засоби зв'язку, земельні ділянки, рухоме і нерухоме майно, що перебуває в його користуванні.
Судом встановлено, що Чаплинський Будинок творчості дітей та юнацтва відноситься до закладів освіти, а тому відповідно до Закону України «Про освіту» забороняє приватизацію, перепрофілювання та використання не за призначенням закладу освіти. На підставі рішення Чаплинської районної ради від 06 вересня 2002 року Чаплинський районний Будинок творчості і юнацтва був перепрофільований у службове житло, що не заперечувалося представником відповідача, однак вказувалося, що це здійснено на законних підставах.
З матеріалів справи вбачається, що рішенням Чаплинської районної ради народних депутатів Херсонської області ІІІ сесії ХХІV скликання від 06 вересня 2002 року № 37 будинок дитячої творчості АДРЕСА_3 передано під службове житло, залишивши його на балансі відділу освіти райдержадміністрації.
Рішенням № 216 від 25 грудня 2002 року для обслуговування будинку дитячої творчості Чаплинському відділу освіти надано земельну ділянку площею 0,24 га по АДРЕСА_3 в постійне користування.
Рішенням виконавчого комітету Чаплинської селищної ради Чаплинського району Херсонської області районному відділу освіти райдержадміністрації надано дозвіл на реконструкцію будинку дитячої творчості АДРЕСА_3, переданого під службові квартири на два господаря.
Відповідно до розпорядження голови районної ради народних депутатів від 05 березня 2003 року № 11 оформлено право спільної власності територіальних громад району на будинок дитячої творчості за адресою: АДРЕСА_3 .
Відповідно до будівельного паспорту, що затверджений 25 січня 2003 року на реконструкцію будівлі під дві службові квартири замовником виступав районний відділ освіти райдержадміністрації.
Відповідно до договорів купівлі-продажу від 19 вересня 2003 року ОСОБА_1 та ОСОБА_2 на підставі рішення ІІІ сесії районної ради ХХІV скликання № 26 від 06 вересня 2002 року вищезазначений будинок дитячої творчості за адресою: АДРЕСА_3 було продано як житловий будинок садибного типу.
У касаційній скарзі ОСОБА_1 вказує, що суди першої та апеляційної інстанції не надали належної правової оцінки тому, що згідно з статтею 5 Закону України «Про приватизацію державного і комунального майна» (у редакції, яка була чинна на момент виникнення спірних правовідносин) приватизації не підлягають об'єкти, які мають загальнодержавне значення, а також казенні підприємства. Судами не було з'ясовано питання джерел фінансування спірного об'єкта нерухомості, та на яких правах орган місцевого самоврядування володіє даним майном, чи існують документи, що підтверджують право власності або право користування чи оренди на спірний об'єкт.
У касаційній скарзі ОСОБА_2 зазначено, що суди першої та апеляційної інстанції не застосували норми права, які регулюють виникнення та перехід права власності на нерухоме майно. Відтак, не дослідили законності прийняття рішення від 06 вересня 2002 року та, зокрема, належності спірного об'єкту Чаплинській районній раді саме в статусі закладу освіти.
26 квітня 2017 року та 03 вересня 2019 року від позивача надійшли заперечення та додаткові пояснення на касаційні скарги, в яких зазначено, що вимоги касаційних скарг не підтверджуються жодними доказами та є надуманими, оскільки судами попередніх інстанцій встановлено відповідні факти, що будинок дитячої творчості був та є закладом освіти і перебував у спільній власності територіальних громад в особі Чаплинської районної ради Херсонської області.
Від інших учасників справи заперечення або відзиву на касаційні скарги не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, в якій зазначено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Чаплинського районного суду Херсонської області від 26 грудня 2012 року та ухвала Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2017 року не відповідають, а вимоги касаційних скарг є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Розглядаючи дану справу та приймаючи рішення по суті позовних вимог суди першої та апеляційної інстанцій вважали, що між сторонами існує публічно-правовий спір, у зв'язку з чим розгляд даної справи слід здійснювати за правилами адміністративного судочинства.
З такими висновками судів колегія суддів не погоджується з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 4 КАС України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ за статтею 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (частина друга статті 2 КАС України).
У справі, що розглядається, спірні правовідносини виникли у зв'язку із прийняттям рішення ІІІ сесії XXIV скликання Чаплинської районної ради від 06 вересня 2002 року №37 «Про передачу будинку дитячої творчості під службове приміщення».
Разом з тим, з висловлених позивачем у ході розгляду справи доводів вбачається, що основним мотивом звернення до суду стало неправомірне та безпідставне перепрофілювання Чаплинського Будинку творчості дітей та юнацтва у службове житло та подальший його продаж.
Вирішуючи питання про віднесення спору до юрисдикції адміністративного суду, слід ураховувати не лише суб'єктний склад правовідносин, які склалися між сторонами, а й сутність (характер) таких правовідносин.
Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника.
Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин. Спір є приватноправовим також у тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
У справі, що розглядається, оскаржується рішення органу місцевого самоврядування, відповідно до якого будинок дитячої творчості передано під службове житло, яке згодом було передано у власність ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , тобто, шляхом вчинення оскаржуваних дій перепрофільовано комунальне майно, а потім вилучено його з комунальної власності.
У цьому випадку Чаплинська районна рада Херсонської області, як орган місцевого самоврядування, має право реалізувати своє право на прийняття до комунальної власності майна та подальшим розпорядженням комунальним майном від імені територіальної громади, а тому має рівні права з громадянами та юридичними особами, з якими вона вступає у відносини щодо володіння, користування і розпорядження майном, тобто є рівноправним суб'єктом господарських відносин.
Згідно з частинами п'ятою, восьмою статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об'єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об'єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду. Право комунальної власності територіальної громади захищається законом на рівних умовах з правами власності інших суб'єктів. Об'єкти права комунальної власності не можуть бути вилучені у територіальних громад і передані іншим суб'єктам права власності без згоди безпосередньо територіальної громади або відповідного рішення ради чи уповноваженого нею органу, за винятком випадків, передбачених законом.
Згідно з пунктом 19 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання як вирішення за дорученням відповідних рад питань про продаж, передачу в оренду, концесію або під заставу об'єктів комунальної власності, які забезпечують спільні потреби територіальних громад і перебувають в управлінні районних, обласних рад, а також придбання таких об'єктів в установленому законом порядку.
За таких обставин, суд касаційної інстанції приходить до висновку, що у справі, яка розглядається, Чаплинська районна рада Херсонської області виступає як суб'єкт господарських правовідносин і має такий самий правовий статус, що й інші учасники цих відносин. Таким чином, Верховний Суд, незважаючи на участь у спорі суб'єкта владних повноважень, дійшов висновку про те, що цей спір не є публічно-правовим та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Відтак, спірні правовідносини у справі пов'язані з перепрофілюванням та вилученням з комунальної власності територіальної громади міста нерухомого майна, тобто права цивільного, тому позов у справі не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, колегія суддів дійшла висновку, що спір про скасування рішення ІІІ сесії XXIV скликання Чаплинської районної ради від 06 вересня 2002 року № 37 «Про передачу будинку дитячої творчості під службове приміщення» не відповідає всім ознакам публічно-правового спору, а тому не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів.
Крім того, Судом встановлено, що постановою Великої Палати Верховного Суду 27 березня 2019 року у справі № 665/41/13-а залишено без змін ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2017 року, якою закрито провадження щодо оскарження рішення IV сесії Чаплинської районної ради Херсонської області XXIV скликання від 30 грудня 2002 року № 50 «Про продаж службового приміщення на дві сім'ї» ( ОСОБА_1 та ОСОБА_2 ) у зв'язку з тим, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
За таких обставин, спір у цій справі не може вирішуватися за правилами адміністративного судочинства.
За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
З огляду на наведене, колегія суддів зазначає, що цей спір має вирішуватися в порядку цивільного судочинства.
Важливо, що на момент прийняття рішень судами першої та апеляційної інстанції у цій справі, Верховним Судом України, зокрема, у постанові від 02 грудня 2008 року у справі № 21-1170во08, вже була висловлена правова позиція стосовно непоширення юрисдикції адміністративних судів на спори, що виникають з подібних правовідносин, а саме спорів пов'язаних правом органу місцевого самоврядування розпоряджатися комунальним майном, зокрема здійснювати перепрофілювання та передавати його у власність фізичним особам.
Аналогічна правова позиція щодо визначення судової юрисдикції у справах з аналогічним предметом позову міститься, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13 березня 2018 року у справі № 461/14599/13-а та від 05 червня 2018 року у справі № 466/6696/16-а та у постанові Верховного Суду від 18 вересня 2019 року у справі 461/1452/16а (2а/461/214/16).
Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від цієї правової позиції.
Таким чином, сформована відповідно до статей 37, 45 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та статті 346 КАС України практика Великої Палати Верховного Суду (постійно діючий колегіальний орган Верховного Суду, що забезпечує, зокрема, здійснення перегляду судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права) стосовно обов'язку касаційного суду, встановивши порушення судами правил юрисдикції адміністративних судів, закривати провадження у справі незалежно від доводів касаційної скарги, має вже сталий характер.
Метою розгляду однакової категорії справ у межах судів однієї юрисдикції є, серед іншого, забезпечення єдності судової практики.
Зокрема, Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія) у виходить з того, що принцип правової визначеності (legal certainty) має важливе значення для довіри до судової системи і верховенства права; правова визначеність також сприяє розвитку та економічного прогресу; необхідно, щоб суди, особливо вищі суди, створювали механізми для запобігання конфліктам та забезпечення узгодженості їхньої судової практики (Доповідь Венеціанської комісії № 512/2009 "Про верховенство права" (Venice Commission: the Rule of Law), що була прийнята на 86-му пленарному засіданні 25-26 березня 2011 року на основі зауважень її членів ОСОБА_5 (Нідерланди), ОСОБА_9 ( Швейцарія ), ОСОБА_6 ( ОСОБА_7 ), ОСОБА_8 (Фінляндія); п. 44-50).
Колегія суддів також враховує, що у рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України встановив, що положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.
Таким чином, конституційне право особи на звернення до суду кореспондується з її обов'язком дотримуватися встановлених процесуальним законом механізмів (процедур).
Згідно з висновками Конституційного Суду України, що сформовані у рішенні від 09 вересня 2010 року № 19-рп/2010, забезпечення прав і свобод потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод (абзац четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 24 грудня 2004 року № 22-рп/2004). До таких механізмів належить структурована система судів і види судового провадження, встановлені державою. Судовий захист вважається найбільш дієвою гарантією відновлення порушених прав і свобод людини і громадянина.
В Україні систему судів утворено згідно з положеннями статей 6, 124, 125 Конституції України із застосуванням принципу спеціалізації з метою забезпечення найбільш ефективних механізмів захисту прав і свобод людини у відповідних правовідносинах.
Законом України "Про судоустрій і статус суддів" передбачено, що судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у рамках відповідних судових процедур (частина перша статті 5); суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення (частини перша статті 18). Головними критеріями судової спеціалізації визнається предмет спірних правовідносин і властива для його розгляду процедура. Процесуальними кодексами України встановлено неоднакову процедуру судового провадження щодо різних правовідносин.
На підставі положень Конституції України про судову спеціалізацію (частина перша статті 125) і про гарантування кожному права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55) в Україні утворено окрему систему судів адміністративної юрисдикції. Захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень визначено як безпосереднє завдання адміністративного судочинства (частина перша статті 2 КАС України). Адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень.
Системний аналіз вказаних норм Конституції та законів України дає підстави стверджувати, що розмежування юрисдикційних повноважень у межах спеціалізації судів підпорядковано гарантіям права кожної людини на ефективний судовий захист.
Частиною першою статті 354 КАС України встановлено, що порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статей 1 та 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий розгляд його справи судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо прав та обов'язків цивільного характеру. У цьому пункті закріплене "право на суд" разом із правом на доступ до суду складають єдине ціле (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справі "Ґолдер проти Сполученого Королівства" ("Golder v. the United Kingdom"), заява № 4451/70, п. 36). Проте ці права не є абсолютними та можуть бути обмежені, але лише таким способом і до такої міри, що не порушує сутність вказаних прав (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини у справі "Станєв проти Болгарії" ("Stanev v. Bulgaria"), заява № 36760/06, п. 230).
Під доступом до правосуддя згідно зі стандартами ЄСПЛ розуміють здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.
Європейський суд з прав людини у пункті 44 Рішення у справі "Доббертен проти Франції" зазначив, що частина перша статті 6 Конвенції змушує держав-учасниць організувати їх судову систему в такий спосіб, щоб кожен з їх судів і трибуналів виконував функції, притаманні відповідній судовій установі ((Dobbertin v. France № 13089/87).
Суд також враховує позицію ЄСПЛ, висловлену в справі «Омельченко проти України» (заява № 45965/08) про визнання заяви, яка стосувалася розмежування юрисдикцій між адміністративним та цивільними судами, неприйнятною у зв'язку з відсутністю порушення права заявника на доступ до суду; Суд нагадав, що згідно з його прецедентною практикою, п. 1 ст. 6 Конвенції закріплює «право на суд», в якому право на доступ до суду (тобто право на звернення до національних судів) становить лише один з його аспектів; для того щоб право на доступ було ефективним, особа повинна мати чітку, практичну можливість оскаржити діяння, що становить втручання у її права (Bellet v. France, № 23805/94 п. 36, «Церква села Сосулівка проти України» № 37878/02 п. 50; Суд зазначає, що заявники мали можливість порушити провадження в національних судах, а суди ухвалити рішення, виходячи із суті їхніх позовів, незважаючи на початкову затримку, викликану питаннями щодо відповідної юрисдикції.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, правовий статус учасників справи, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому касаційні скарги ОСОБА_1 , ОСОБА_2 підлягають частковому задоволенню, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а провадження у справі - закриттю, оскільки правовідносини у цій справі можуть вирішуватися в порядку господарського судочинства.
Керуючись статтями 238, 239, 341, 344, 349, 354, 355, 356, 359, пунктом 4 Перехідних положень КАС України,
Касаційні скарги ОСОБА_1 , ОСОБА_2 задовольнити частково.
Постанову Чаплинського районного суду Херсонської області від 26 грудня 2012 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2017 року скасувати.
Провадження у справі за позовом Прокурора Чаплинського району Херсонської області до Чаплинської районної ради Херсонської області, треті особи ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про скасування рішення закрити.
Роз'яснити, що спір може бути розглянуто, зокрема, за правилами цивільного судочинства.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий Я.О. Берназюк
Судді: І.В. Желєзний
Н.В. Коваленко