23 жовтня 2019 року
м. Київ
Справа № 0640/3853/18
Провадження № 11-241апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 30 липня 2018 року (суддя Лавренчук О. В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2018 року (судді Курко О. П., Совгира Д. І., Полотнянко Ю. П.) у справі № 0640/3853/18 за позовом ОСОБА_1 до територіальної громади міста Житомира в особі Житомирської міської ради (далі - Міськрада), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Комунальне підприємство «Житомирводоканал» Житомирської міської ради (далі - КП «Житомирводоканал»), ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , про визнання протиправним і скасування рішення в частині та
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У липні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Міськради, у якому просив визнати протиправним і скасувати рішення відповідача від 20 березня 2015 року № 883 «Про передачу у власність та оренду земельних ділянок громадянам під існуючим нерухомим майном» у частині затвердження проекту землеустрою щодо відведення ОСОБА_3 земельної ділянки загальною площею 0,0018 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) та наданні цієї земельної ділянки ОСОБА_3 в оренду терміном на 10 років.
2. Позов мотивовано тим, що оскаржуваним рішенням Міськради порушуються права численних мешканців провулку на вільний і безперешкодний прохід та проїзд по належному громаді міста Житомира пров. 2-му Фурманова (наразі пров. Острозького ) до своїх осель, що в подальшому може призвести до неможливості проїзду рятувальних служб та поліцейських машин, а також КП «Житомирводоканал», яке обслуговує каналізаційну мережу, що проходить по пров. 2-му Фурманова та знаходиться на відстані менш ніж три метри від земельної ділянки ОСОБА_3 , на якій побудована огорожа.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Житомирський окружний адміністративний суд ухвалою від 30 липня 2018 року відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі, оскільки справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
4. Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 19 листопада 2018 року ухвалу суду першої інстанції залишив без змін.
5. Судові рішення мотивовано тим, що цей спір не пов'язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, що унеможливлює його розгляд за правилами адміністративного судочинства.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
6. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 в касаційній скарзі зазначив, що суди не в повному обсязі з'ясували обставини справи, які мають значення для правильного вирішення питання щодо відкриття провадження в адміністративний справі та встановлення обставин для визначення підвідомчості спору, і, крім того, неправильно застосували норми матеріального та процесуального права.
7. На думку скаржника, між позивачем і Міськрадою відсутні цивільні правовідносини, з яких міг би випливати спір про право, оскільки Міськрада наділена повноваженнями щодо володіння, користування та розпорядження землями територіальної громади на підставі чинного законодавства України та своїм рішенням незаконно розпорядилась земельною ділянкою, що належить територіальній громаді міста, чим порушила права та інтереси позивача, а тому спір між ОСОБА_1 та Міськрадою є публічно-правовим.
8. ОСОБА_1 також зазначив, що, прийнявши оскаржуване рішення в частині передачі в оренду земельної ділянки ОСОБА_3 , відповідач порушив права позивача та інших осіб на користування вказаною земельною ділянкою, яка призначена й слугувала для проїзду та проходу мешканців пров . 2-го Фурманова в місті Житомирі , а також для обслуговування каналізаційної мережі водоканалу.
9. На підставі викладеного скаржник просить скасувати оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Позиція інших учасників справи
10. Відповідач та треті особи відзивів на касаційну скаргу не надіслали.
Рух касаційної скарги
11. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 20 грудня 2018 року відкрив касаційне провадження в цій справі, а ухвалою від 07 березня 2019 року справу передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
12. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 27 березня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі пункту 3 частини першої статті 345 КАС України, а саме з огляду на те, що предметом перегляду в цій справі є ухвала суду першої інстанції, залишена без змін постановою суду апеляційної інстанції, а характер спірних правовідносин не вимагає участі сторін у судовому засіданні.
Обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій
13. Рішенням Міськради від 20 березня 2015 року № 883 «Про передачу у власність та оренду земельних ділянок громадянам під існуючим нерухомим майном» ОСОБА_3 передано у довгострокову оренду терміном на 10 років земельну ділянку.
14. 12 травня 2015 року між орендодавцем - Міськрадою в особі виконуючого обов'язки міського голови Цимбалюк Л. В . та орендарем ОСОБА_3 укладено договір оренди. Об'єктом оренди є земельна ділянка з кадастровим номером 1810136300:10:031:0026 за адресою: АДРЕСА_1.
15. Вважаючи рішення Міськради № 883 у вказаній частині протиправним, позивач звернувся до суду із цим позовом.
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
16. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
17. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
18. На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
19. Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
20. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
21. Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий.
22. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
23. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
24. Таким чином, спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб'єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.
25. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
26. Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.
27. Згідно із частиною першою статті 12 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; організація землеустрою; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
28. Конституційний Суд України в Рішенні від 01 квітня 2010 року № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України вирішив, що положення пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України в частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього Кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень.
29. Як установлено матеріалами справи, позивач звернувся до суду з позовом до Міськради, у якому просив визнати протиправним і скасувати рішення відповідача від 20 березня 2015 року № 883 «Про передачу у власність та оренду земельних ділянок громадянам під існуючим нерухомим майном» у частині затвердження проекту землеустрою щодо відведення ОСОБА_3 земельної ділянки загальною площею 0,0018 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) та наданні цієї земельної ділянки ОСОБА_3 в оренду терміном на 10 років.
30. Отже, виникнення спірних правовідносин зумовлено протиправними, на думку позивача, діями відповідача при вирішенні питання щодо передачі ОСОБА_3 у довгострокову оренду терміном на 10 років земельної ділянки територіальної громади,яке в силу законодавчих приписів належить до його виключної компетенції як органу місцевого самоврядування.
31. При цьому позивач послався на те, що оскаржуваним рішенням Міськради порушуються права численних мешканців провулку на вільний і безперешкодний прохід та проїзд по належному громаді міста Житомира пров. 2-му Фурманова (наразі пров . Острозького ) до своїх осель, що в подальшому може призвести до неможливості проїзду рятувальних служб та поліцейських машин, а також КП «Житомирводоканал», яке обслуговує каналізаційну мережу, що проходить по пров. 2-му Фурманова та знаходиться на відстані менш ніж три метри від земельної ділянки ОСОБА_3 , на якій побудована огорожа.
32. Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що в цій справі дослідженню підлягають виключно владні управлінські дії та рішення органу місцевого самоврядування, які впливають на права та законні інтереси невизначеного кола осіб, відтак цей спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
33. Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 травня 2018 року у справі № 127/16433/17 (провадження № 11-461апп18) та від 12 червня 2019 року у справі № 450/338/17 (провадження № 11-187апп19).
34. При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі з обов'язком суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
35. З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій про те, що цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
36. Крім того, помилковим є посилання Сьомого апеляційного адміністративного суду на правовий висновок, викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 03 та 18 квітня 2018 року у справах № 761/33504/14 та № 802/950/17-а відповідно, оскільки у вказаних справах позивачі зверталися до суду з позовами, направленими на поновлення порушеного відповідачами права користування земельними ділянками, що обумовлювало наявність між сторонами цивільно-правового спору, тоді як у цій справі позовні вимоги обґрунтовано порушенням відповідачем прав невизначеного кола осіб.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
37. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково для продовження розгляду.
38. Згідно із частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
39. Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій постановили рішення, яке перешкоджає подальшому провадженню у справі, з порушенням норм процесуального права, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень з направленням матеріалів позовної заяви до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
2. Ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 30 липня 2018 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2018 року скасувати, а справу передати до судупершої інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач О. С. Золотніков
Судді: Н. О. Антонюк В. С. Князєв
Т. О. Анцупова Л. М. Лобойко
С. В. Бакуліна Н. П. Лященко
В. В. Британчук О. Б. Прокопенко
Ю. Л. Власов Л. І. Рогач
В. І. Данішевська О. М. Ситнік
Ж. М. Єленіна В. Ю. Уркевич
О. Р. Кібенко О. Г. Яновська