Іменем України
14 листопада 2019 року
м. Київ
справа №675/2069/16-а
адміністративне провадження №К/9901/42494/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів Єзерова А. А., Чиркіна С. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Ізяславського районного суду Хмельницької області (суддя Янішевська О. С.) від 14 грудня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду (головуючий суддя Курко О. П., судді: Білоус О. В., Совгира Д. І.) від 14 лютого 2017 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України у Хмельницькій області про визнання дій неправомірними та зобов'язання вчинити певні дії,
У вересні 2016 року ОСОБА_1 звернулася до Ізяславського районного суду Хмельницької області з адміністративним позовом до Білогірського об'єднаного управління Пенсійного фонду України Хмельницької області (правонаступник - Головне управління Пенсійного фонду України у Хмельницькій області), у якому просила:
- визнати неправомірними дії Білогірського об'єднаного управління Пенсійного фонду України Хмельницької області (далі - Білогірське ОУПФУ Хмельницької області) щодо відмови у перерахунку пенсії ОСОБА_1 відповідно до ст. 37 Закону України від 16 грудня 1993 року № 3723-ХІІ «Про державну службу» (далі - Закон № 3723-ХІІ);
- зобов'язати відповідача перерахувати та виплачувати позивачці пенсію по інвалідності відповідно до Закону № 3723-ХІІ в розмірі 80 % від суми заробітної плати державного службовця, починаючи з 27 лютого 2014 року.
Постановою Ізяславського районного суду Хмельницької області від 14 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2017 року, у задоволені позову відмовлено.
Приймаючи такі судові рішення, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що на дату звернення ОСОБА_1 до Білогірського ОУПФУ Хмельницької області з заявою про перерахунок пенсії, ст. 371 Закону № 3723-XII, якою було врегульовано порядок та умови перерахунку пенсії державних службовців у зв'язку з підвищенням заробітної плати працюючих державних службовців, втратила чинність, а тому відповідач обґрунтовано прийняв рішення про відмову в перерахунку пенсії позивачки. При цьому суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що така відмова відповідача не призвела до зменшення розміру пенсії державного службовця, яку вона отримувала до цього, і не є звуженням обсягу вже набутих нею прав.
Не погодившись із вказаними вище судовими рішеннями, ОСОБА_1 подала до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову Ізяславського районного суду Хмельницької області від 14 грудня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2017 року і прийняти нове судове рішення про задоволення позову.
ОСОБА_1 у касаційній скарзі наголошує, що законодавством, чинним на час призначення пенсії позивачці, було передбачено право осіб, які отримують пенсію державного службовця, на перерахунок її розміру у зв'язку з підвищенням заробітної плати за відповідною посадою, і було визначено умови та порядок здійснення такого перерахунку. Також скаржник з посиланням на ст. 8, 22, 46, 58 Конституції України та відповідну практику Європейського суду з прав людини вказує, що запроваджені нові норми законодавства не можуть застосовуватися до правовідносин, які існували до набрання чинності нормативно-правового акта, і приписи нового нормативно-правового акта не можуть змінити обсяг прав, який було встановлено попередніми нормативно-правовими актами.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 06 березня 2017 року відкрив провадження у цій справі за вказаною касаційною скаргою.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
Відповідно до підп. 4 п. 1 розд.«Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 13 листопада 2019 року прийняв цю справу до провадження та призначив її до розгляду.
Відповідно до ст. 341 України (у редакції Закону № 2147-VIII) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, колегія суддів встановила таке.
Починаючи з 27 лютого 2014 року, ОСОБА_1 отримує пенсію по інвалідності згідно Закону № 3723-XII в розмірі 80 % від суми заробітної плати, на яку нараховуються страхові внески на загальнообов'язкове державне соціальне страхування.
13 вересня 2016 року позивачка звернулася до Білогірського ОУПФУ Хмельницької області із заявою про перерахунок розміру пенсії відповідно до ст. 37 Закону № 3723-XII, враховуючи розмір посадового окладу згідно довідки Державної фіскальної служби у Хмельницькій області від 13 вересня 2016 року № 127.
Листом Білогірського ОУПФУ Хмельницької області від 14 вересня 2016 року № 32/М-9 позивачці відмовлено у такому перерахунку пенсії, оскільки відповідно до п. 5 «Прикінцеві положення» Закону України від 02 березня 2015 року № 213-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення» (далі - Закон № 213-VIII) передбачено, що з 01 червня 2015 року скасовуються норми щодо пенсійного забезпечення осіб, яким пенсії/щомісячне довічне грошове утримання призначаються відповідно до Закону № 3723-XII, а тому з 01 червня 2015 року пенсії за вищевказаним законом не призначаються, раніше призначені пенсії не перераховуються. Крім того, Законом № 213-VIII були внесені зміни до Закону № 3723-XII, зокрема, ст. 371 викладено в новій редакції, згідно якої умови та порядок перерахунку призначених пенсій державним службовцям визначаються Кабінетом Міністрів України (далі - КМУ).
Вказані обставини стали підставою для звернення ОСОБА_1 до суду з даним адміністративним позовом за захистом порушених, на її думку, прав та інтересів.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи про оскарження судового рішення апеляційної інстанції, перевіривши матеріали справи й заслухавши суддю-доповідача про обставини справи, колегія суддів дійшла таких висновків.
За приписами ч. 1 ст. 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги.
Згідно з положеннями ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до ч. 1, 2 та 3 ст. 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, ст. 2 та ч. 4 ст. 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду знаходить, що постанова Ізяславського районного суду Хмельницької області від 14 грудня 2016 року та ухвала Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2017 року відповідають зазначеним вимогам процесуального закону, а доводи касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Умови пенсійного забезпечення державних службовців до 01 травня 2016 року визначалися Законом № 3723-ХІІ.
Частина 1 ст. 371 Закону № 3723-ХІІ (у редакції, чинній до 01 січня 2015 року), передбачала, що у разі підвищення розміру заробітної плати працюючим державним службовцям, а також у зв'язку із набуттям особою права на пенсійне забезпечення державного службовця за цим Законом, відповідно, здійснюється перерахунок раніше призначених пенсій.
Проте, 01 січня 2015 року набрав чинності Закон України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» (далі - Закон № 76-VIII), яким, зокрема, ст. 371 Закону № 3723-ХІІ викладено у новій редакції, згідно з якою умови та порядок перерахунку призначених пенсій державним службовцям визначаються КМУ.
Таким чином, законодавець повноваження на встановлення умов та порядку перерахунку призначених пенсій державним службовцям після 01 січня 2015 року делегував КМУ.
У п. 4, 5 Постанови КМУ від 31 травня 2000 року № 865 «Про деякі питання вдосконалення визначення розмірів заробітку для обчислення пенсії» (далі - Постанова КМУ № 865) визначено, що у разі підвищення розміру заробітної плати працюючим державним службовцям заробітна плата для перерахунку пенсії пенсіонерам, яким пенсія призначена з дня набрання чинності Законом № 3723-ХІІ, визначається в такому порядку:
1) пенсіонерам, які на момент перерахунку пенсії продовжують працювати на посаді, з якої призначено пенсію, на підставі поданої довідки про одержувану заробітну плату на момент перерахунку;
2) іншим пенсіонерам на підставі документів, поданих на час перерахунку, виходячи із сум заробітної плати, яку одержує працюючий державний службовець на відповідній посаді, з якої призначено (перераховано) пенсію, на момент виникнення права на перерахунок.
Перерахунок пенсій провадиться з місяця підвищення розміру заробітної плати працюючого державного службовця на підставі поданої заяви та довідок, виданих державними органами за останнім місцем роботи. Форма довідки про заробітну плату, що подається для призначення (перерахунку) пенсії державним службовцям, затверджується правлінням ПФУ за погодженням з Міністерства соціальної політики України (п. 5 Постанови КМУ № 865).
В подальшому, Постановою КМУ від 09 грудня 2015 року № 1013 «Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів», якою підвищено розміри заробітку працюючих державних службовців, та яка відповідно до її п. 6 застосовується з 01 грудня 2015 року, п. 4 Постанови КМУ № 865 виключено, а п. 5 викладено в такій редакції: «форма довідки про заробітну плату, що подається для призначення пенсії державним службовцям, затверджується правлінням ПФУ за погодженням з Міністерством соціальної політики».
Положень, які б закріплювали можливість перерахунку пенсії у зв'язку з підвищенням розміру заробітку працюючих державних службовців, Постанова КМУ № 1013 не містить.
Поряд з цим, у ході реформування системи державного управління 10 грудня 2015 року прийнято новий закон, який регулює відносини, що виникають у зв'язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, а саме Закон № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII), а положення Закону № 3723-XII втратили чинність, в тому числі норми, якими було врегульоване пенсійне забезпечення державних службовців (крім ст. 37, що застосовується до осіб, зазначених у п. 10 і 12 розд. XI Закону № 889-VIII).
Натомість, у ст. 90 Закону № 889-VIII закріплено правило, за яким пенсійне забезпечення державних службовців здійснюється відповідно до Закону України від 09 липня 2003 року № 1058-IV «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування», стаття 42 якого визначає підстави перерахунку призначених пенсій, підвищення розміру заробітку працюючих державних службовців до яких не віднесено.
Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з твердженнями судів попередніх інстанцій, що на дату звернення позивачки із заявою про перерахунок пенсії, ст. 371 Закону № 3723-XII, якою було врегульовано порядок та умови перерахунку пенсії державних службовців у зв'язку з підвищенням заробітної плати працюючих державних службовців, втратила чинність, а тому відповідач обґрунтовано прийняв рішення про відмову в перерахунку пенсії позивачки.
Така правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 29 серпня 2018 року у справі № 159/4430/16-а.
Що стосується посилання скаржниці на порушення ст. 22 Конституції України у зв'язку зі зміною правого регулювання спірних правовідносин, колегія судді вважає їх безпідставними, адже ані Закон № 76-VIII, яким, зокрема, ст. 371 Закону № 3723-ХІІ викладено у новій редакції, ані ст. 90 Закону № 889-VIII, не визнані неконституційними, до того ж Конституційний Суд України у Рішенні від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011 вказав, що одним із визначальних елементів у регулюванні суспільних відносин у соціальній сфері є додержання принципу пропорційності між соціальним захистом громадян та фінансовими можливостями держави, а також гарантування права кожного на достатній життєвий рівень.
З урахуванням такого елемента принципу верховенства права, як пропорційність (розмірність) Конституційний Суд України зазначив, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними, а оскільки держава зобов'язана регулювати економічні процеси, встановлювати й застосовувати справедливі та ефективні форми перерозподілу суспільного доходу з метою забезпечення добробуту всіх громадян, то механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження справедливого балансу між інтересами окремих осіб і інтересами всього суспільства. При цьому зміна механізму нарахування певних видів соціальних виплат та допомоги є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів сама сутність змісту права на соціальний захист.
Крім того, у рішенні Європейського суду з прав людини від 03 червня 2014 року у справі «Великода проти України» Суд, розглянувши скаргу, зокрема, за ст. 1 Першого протоколу до Конвенції на припинення виплати заявниці державними органами пенсії у розмірах, встановлених рішенням національного суду від 19 січня 2010 року, після внесення у 2011 році змін до законодавчих актів, вказав на відсутність втручання у право заявниці на мирне володіння майном внаслідок внесення змін до законодавства щодо зменшення розміру соціальних виплат. Такого висновку Суд дійшов за відсутності доказів того, що ці зміни внесені не у відповідності до законної процедури та за відсутності будь-яких доказів того, що вони не були доступними та передбачуваними.
У цьому рішенні Суд також вказав на відсутність підстав для висновку, що, передавши КМУ право на встановлення розміру соціальних пільг, Парламент України діяв на порушення якихось положень Конвенції, та зазначив, що зменшення пенсії заявниці очевидно було обумовлено міркуваннями економічної політики та фінансових труднощів, з якими зіткнулася держава. За відсутності будь-яких доказів щодо протилежного та визнаючи, що держава-відповідач має широке поле свободи розсуду щодо досягнення балансу між правами, що є предметом спору, та економічною політикою, не вважав, що таке зменшення було непропорційним переслідуваній легітимній меті або що воно поклало надмірний тягар на заявницю.
На підставі викладеного, колегія суддів звертає увагу, що з 01 грудня 2015 року - початку застосування Постанови КМУ № 1013, якою п. 4 Постанови КМУ № 865 виключено, а її п. 5 викладено в іншій редакції, та у зв'язку з набранням у подальшому чинності Законом № 889-VIII, яким по-іншому врегульовані правовідносини, пов'язані із пенсійним забезпеченням державних службовців, пенсії, призначені за ст. 37 Закону № 3723-XII, не підлягають перерахунку у зв'язку з підвищенням розміру заробітку працюючих державних службовців.
Аналогічний правовий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 08 серпня 2019 року у справі № 669/634/16-а та від 24 жовтня 2019 року у справі № 739/2149/16-а.
Оскаржувані судові рішення першої та апеляційної інстанцій цілком відповідають зазначеним постановам Верховного Суду.
З огляду на викладене, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду знаходить, що постанова Ізяславського районного суду Хмельницької області від 14 грудня 2016 року та ухвала Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2017 року є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суд першої та апеляційної інстанцій, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Суд касаційної інстанції при прийнятті даного рішення також застосовує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в п. 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії», заява № 303-A, п. 29).
Відповідно до ст.350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, постанову Ізяславського районного суду Хмельницької області від 14 грудня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач: І. В. Саприкіна
Судді: А. А. Єзеров
С. М. Чиркін