Іменем України
14 листопада 2019 року
Київ
справа №826/27260/15
адміністративне провадження №К/9901/13240/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
Головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.
розглянувши в порядку письмового касаційну скаргу Київської міської ради на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2016 року у складі колегії суддів: Ісаєнко Ю.А., Губської Л.В., Федотова І.В. у справі за позовом ОСОБА_1 до Київської міської ради, третя особа: Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), про зобов'язання вчинити дії щодо розгляду проекту землеустрою, -
ОСОБА_1 (надалі по тексту - позивач) звернувся до суду з позовом, в якому просив зобов'язати Київську міську раду (надалі по тексту - відповідача) у відповідності до вимог чинного законодавства України розглянути проект землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 у приватну власність земельну ділянку для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівельних споруд.
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 червня 2016 року в задоволенні позову відмовлено повністю.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2016 року скасовано постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 21 червня 2016 року та ухвалено нове рішення, яким позов задоволено.
Зобов'язано Київську міську раду розглянути на пленарному засіданні проект землеустрою (справа №А-12686) щодо відведення громадянину ОСОБА_1 у приватну власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд за адресою: АДРЕСА_1 , в порядку, встановленому статтею 118 Земельного кодексу України.
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2016 року та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що порядок діяльності Київради, її органів та посадових осіб встановлено Регламентом Київської міської ради, який визначає порядок реєстрації проектів рішень Київради та їх розгляд постійними комісіями Київради. Вказує, що проект рішення "Про передачу громадянину ОСОБА_1 у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на вул . АДРЕСА_1 " процедуру, визначену Регламентом не пройшов, тому відсутні підстави для задоволення позовних вимог.
Відзиву на касаційну скаргу позивачем до суду не подано.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга задоволенню не підлягає з наступних підстав.
У ході розгляду справи судами встановлено, що позивач в 2006 році звернувся до Київської міської ради з клопотанням про передачу у власність земельної ділянки, що знаходиться по АДРЕСА_1 для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд.
В подальшому, за дорученням Київської міської ради, розробником документації із землеустрою розроблено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянину ОСОБА_1 для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1 .
Згідно матеріалів справи, даний проект землеустрою був оформлений згідно діючих на той час норм законодавства; позивач отримав позитивні висновки Головного управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища, ДП "Інститут генерального плану міста Києва", Київської міської санепідстанції, Державного управління охорони навколишнього природного середовища в м. Києві, Головного управління охорони культурної спадщини, Департаменту земельних ресурсів, Головного управління Держкомзему у м. Києві і був переданий Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу Київради на розгляд постійної комісії Київради з питань містобудування та землекористування.
11 грудня 2015 року Департаментом земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради було підготовлено проект рішення до кадастрової справи А-12686 про передачу громадянину ОСОБА_1 у приватну власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_1 .
Згідно пункту 12.3.18 витягу з протоколу засідання постійної комісії Київської міської ради з питань містобудування, архітектури та землекористування від 09.02.2016 №3, комісією вирішено відхилити проект вищенаведеного рішення, у зв'язку із відсутністю детального плану та плану зонування території, затвердженого відповідно до чинного законодавства України. Також вирішено повернути кадастрову справу А-12686 до Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради для підготовки проекту рішення про відмову у передачі земельної ділянки, оскільки відповідно до пункту 3 статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється.
Не погоджуючись з бездіяльністю відповідача позивач звернувся до суду з даним позовом.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що позовна вимога про зобов'язання Київської міської ради у відповідності до вимог чинного законодавства України розглянути проект землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 у приватну власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівельних спору, є передчасною, адже передумовою розгляду Київською міською радою питання передачі позивачу земельної ділянки є підтримка проекту рішення Постійною комісією, чого в даному випадку зроблено не було, а проект рішення був відхилений. При цьому вказано, що позивачем не заявлено позовних вимог щодо правомірності відхилення Постійною комісією проекту рішення, що позбавляє суд процесуальної можливості надавати правову оцінку даному питанню.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про задоволення позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що надання земельної ділянки або відмова у її наданні здійснюється виключно органами, визначеними у статті 118 Земельного кодексу України, рішення, дію або бездіяльність яких може бути оскаржено до суду. Проте, згідно матеріалів справи, відповідачем не розглянуто на пленарному засіданні заяву позивача про надання земельної ділянки у власність, що свідчить про протиправну бездіяльність з боку відповідача, яка виявилася у неприйнятті рішення за результатами розгляду заяви позивача протягом строку, встановленого статтею 118 Земельного кодексу України, та у спосіб, передбачений Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів виходить з наступного.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2016 року відповідає, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до положень статей 3 та 4 Земельного кодексу України, земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами. Земельне законодавство включає цей Кодекс, інші нормативно-правові акти у галузі земельних відносин. Завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Згідно частини першої та другої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Пунктом "в" частини третьої зазначеної статті Кодексу передбачено, що безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Положеннями статті 118 ЗК України передбачений порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.
Так, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, зокрема, для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею (частина шоста).
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін (частина сьома).
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, згідно частини восьмої статті 118 ЗК України погоджується в порядку, встановленому статтею 1861 цього Кодексу.
Положеннями частин 9, 10, 11 ЗК України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку.
Згідно частини першої статті 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання як вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
Колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що надання земельної ділянки або відмова у її наданні здійснюється виключно органами, визначеними у статті 118 Земельного кодексу України, рішення, дію або бездіяльність яких може бути оскаржено до суду. Разом з тим, судом апеляційної інстанції вірно вказано, що відповідачем не розглянуто на пленарному засіданні заяву позивача про надання земельної ділянки у власність, що свідчить про протиправну бездіяльність з боку відповідача, яка виявилася у неприйнятті рішення за результатами розгляду заяви позивача протягом строку, встановленого статтею 118 Земельного кодексу України, та у спосіб, передбачений Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про наявність підстав для зобов'язання Київської міської ради розглянути на пленарному засіданні проект землеустрою (справа №А-12686) щодо відведення громадянину ОСОБА_1 у приватну власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд за адресою: АДРЕСА_1 , в порядку, встановленому статтею 118 Земельного кодексу України.
Не дають підстав для скасування рішення суду апеляційної інстанції також інші, зазначені у касаційній скарзі, аргументи відповідача, позаяк вони не применшують і не змінюють основних правових висновків та мотивів суду апеляційної інстанції.
Суд також, звертає увагу на те, що здійснюючи судочинство Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 липня 2006 р. у справі "Проніна проти України" зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов'язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довод. Межі цього обов'язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine (Application no. 63566/00)).
Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Враховуючи наведене, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.
Керуючись ст.ст. 344, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
Касаційну скаргу Київської міської ради залишити без задоволення.
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2016 року залишити без змін.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий А.Ю. Бучик
Судді Л.Л. Мороз
А.І. Рибачук