Іменем України
13 листопада 2019 року
Київ
справа №813/1185/16
адміністративне провадження №К/9901/21395/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шевцової Н.В.,
суддів: Радишевської О.Р., Уханенка С.А.,
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 813/1185/16
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Сігма» до Дрогобицької районної державної адміністрації, за участю третьої особи на стороні відповідача, що не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, - Малого приватного підприємства «Транспортник» - про визнання протиправним і скасування рішення, зобов'язання вчинити дії
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Сігма»
на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2016 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Богаченка С. І., суддів Рибачука А. І., Старунського Д. М.
I. Суть спору
1. 07 квітня 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Сігма» (далі - позивач, ТОВ «Сігма») звернулося до суду з позовом до Дрогобицької районної державної адміністрації Львівської області (далі - відповідач, Дрогобицька РДА), в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просило:
1.1. Визнати протиправним і скасувати рішення районного конкурсного комітету з розгляду поданих конкурсних пропозицій та прийняття рішення про визнання переможця конкурсу на автобусному маршруті загального користування Дрогобицької РДА (далі - конкурсний комітет), оформленого протоколом від 09 жовтня 2015 року № 1, у частині допуску Малого приватного підприємства «Транспортник» (далі - МПП «Транспортник») до участі в конкурсі з визначення автомобільних перевізників на приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі Дрогобицького району, та визнання переможцем конкурсу на об'єкті № 3;
1.2. Зобов'язати відповідача визначити переможця конкурсу на право перевезення пасажирів на автобусних маршрутах на об'єкті № 3 на підставі бальної системи оцінки пропозицій, що була чинною станом на 09 жовтня 2015 року, та документів, поданих перевізниками-претендентами до 09 жовтня 2015 року.
2. 11 травня 2016 року ухвалою Львівського окружного адміністративного суду залучено як третю особу на стороні відповідача, що не заявляє самостійних вимог щодо предмет спору, МПП «Транспортник».
3. На обґрунтування позовних вимог ТОВ «Сігма» зазначило, що МПП «Транспортник» не мав бути допущений до участі у конкурсі. Зокрема, транспортні засоби, заявлені на конкурс цим підприємством, не відповідають умовам конкурсу за вимогами щодо їх пасажиромісткості. Відповідно до умов конкурсу, визначених організатором конкурсу, пасажиромісткість транспортних засобів, заявлених учасником конкурсу повинна складати 39 пасажиромісць, при кількості автобусів 15 на об'єкті № 3. На конкурс МПП «Транспортник» подало пакет документів на об'єкт № 3, якими підтверджується, що тільки 14 автомобілів мають пасажиромісткість 39 пасажиромісць, а один - 38. Крім того, до участі в конкурсі були заявлені транспортні засоби - автобуси, які не є власністю МПП «Транспортник», а належать фізичним особам, строк дії ліцензійних карток яких закінчується у 2017 році, що свідчить про невідповідність умовам конкурсу, і, відповідно, є підставою для недопуску такого претендента до участі в конкурсі. За таких обставин МПП «Транспортник» не повинен був бути допущений до участі в конкурсі, отже, це підприємство не могло бути оголошено переможцем конкурсу на об'єкті № 3 згідно з рішенням конкурсного комітету від 09 жовтня 2015 року.
ІІ. Рішення судів попередніх інстанцій у цій справі та мотиви їхнього ухвалення
4. Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2016 року адміністративний позов задоволено частково:
4.1. Визнано протиправним і скасовано рішення конкурсного комітету, оформлене протоколом від 09 жовтня 2015 року № 1, у частині допущення МПП «Транспортник» до участі в конкурсі з визначення автомобільних перевізників на приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі Дрогобицького району, та визнання МПП «Транспорник» переможцем конкурсу на об'єкті № 3, до якого відносяться маршрути: № 106 «Дрогобич АС - Дережичі», № 119 «Дрогобич АС - Лішня», № 146 «Дрогобич АС - Уріж», № 152 «Дрогобич АС - Перепростиня», № 165 «Борислав АС - Дрогобич АС» з виконанням окремих рейсів до СШ № 5 м. Борислав, № 168 «Борислав (вул. Коваліва) - Східниця», № 176 «Трускавець АС - Східниця».
4.2. У решті позовних вимог відмовлено.
5. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що МПП «Транспортник» подав конкурсну пропозицію, що не відповідає обов'язковим умовам конкурсу, ним не запропоновано достатньої кількості транспортних засобів для належного обслуговування пасажирів на автобусних маршрутах, визначених на об'єкті № 3. Отже, такий перевізник-претендент не міг бути допущений до участі у конкурсі, при цьому відповідачем не вжито всіх заходів щодо перевірки достовірності інформації, заявленої МПП «Транспортник», у документах для участі в конкурсі.
6. Відмовляючи в частині задоволення позовних вимог щодо зобов'язання відповідача визначити переможця конкурсу на право перевезення пасажирів на автобусних маршрутах на об'єкті № 3 на підставі бальної системи оцінки пропозицій, що була чинна станом на 09 жовтня 2015 року, та документів, поданих перевізниками-претендентами до 09 жовтня 2015 року, суд першої інстанції виходив з того, що в разі скасування судом рішення конкурсного комітету про визначення переможця конкурсу на автобусному маршруті, за умови використання конкурсним комітетом бальної системи оцінки пропозицій, законодавство не передбачає необхідності повторної оцінки таких пропозицій, а дає можливість конкурсному комітету прийняти рішення про визначення іншого переможця з урахуванням уже визначених балів.
7. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2016 року скасовано постанову суду першої інстанції, прийнято нову постанову, якою відмовлено в задоволенні позову ТОВ «Сігма» до Дрогобицької районної державної адміністрації Львівської області про визнання протиправним і скасування рішення та зобов'язання вчинити дії, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмет спору, на стороні відповідача - Малого приватного підприємства «Транспортник».
8. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що суд першої інстанції помилково розглянув справу за участю відповідача Дрогобицької РДА, яка не може відповідати за цим позовом. При цьому суд апеляційної інстанції зазначив, що на стадії апеляційного розгляду справи він позбавлений можливості здійснювати заміну неналежного відповідача чи залучати його як другого відповідача та дійшов висновку, що в задоволенні адміністративного позову, пред'явленого до Дрогобицької РДА, необхідно відмовити у зв'язку з пред'явленням позову до неналежного відповідача.
ІII. Касаційне оскарження
9. 10 січня 2017 року у Вищому адміністративному суді України зареєстровано касаційну скаргу позивача.
10. У касаційній скарзі позивач посилається на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, зокрема, на те, що суд апеляційної інстанції безпідставно скасував рішення суду першої інстанції з тих міркувань, що позов заявлено не до тієї особи. На думку позивача, такі висновки суду апеляційної інстанції не відповідають вимогам статей 3, 47, 48, 50 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року).
11. У зв'язку із зазначеним позивач просить скасувати оскаржуване судове рішення та залишити в силі постанову Львівського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2016 року.
12. У запереченнях на касаційну скаргу, поданих третьою особою, спростовуються її доводи. Третя особа зазначає, що конкурсний комітет та Дрогобицька РДА є окремими суб'єктами владних повноважень і кожен з них наділений властивими лише йому владними управлінськими функціями і повноваженнями. У зв'язку з цим третя особа погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що Дрогобицька РДА не може бути відповідачем у цій справі та просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
13. 27 лютого 2017 року ухвалою Вищого адміністративного суду України в складі судді Кобилянського М. Г. відкрито касаційне провадження та витребувано з Львівського окружного адміністративного суду справу № 813/1185/16.
14. 21 березня 2017 року справа № 813/1185/16 надійшла до Вищого адміністративного суду України.
15. 13 лютого 2018 року на виконання вимог підпункту 4 пункту 1 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - КАС України, у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), касаційну скаргу передано до Верховного Суду.
16. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад суду: головуючого суддю Стрелець Т. Г., суддів Білоуса О. В., Желтобрюх І. Л.
17. 06 червня 2019 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 05 червня 2019 року № 627/0/78-19 проведено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями.
18. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад суду: головуючого суддю Шевцову Н. В., суддів Радишевську О. Р., Уханенка С. А.
ІV. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
19. За правилами частини третьої статті 3 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
20. Приписами частини першої статті 341 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
21. Згідно з частинами першою та третьою статті 50 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Відповідачем в адміністративній справі є суб'єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
22. На підставі статті 52 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) суд першої інстанції, установивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.
22.1. Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні адміністративного позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави.
22.2. Після заміни сторони, вступу третьої особи, що заявляє самостійні вимоги на предмет спору, залучення другого відповідача розгляд адміністративної справи починається спочатку.
23. Частиною першої статті 196 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) апеляційний розгляд здійснюється колегією суддів у складі трьох суддів за правилами розгляду справи судом першої інстанції з урахуванням особливостей, встановлених цією главою.
24. Статтею 48 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) установлено, що якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача.
24.1. Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави.
24.2. Під час вирішення питання про залучення співвідповідача чи заміну належного відповідача суд враховує, зокрема, чи знав або чи міг знати позивач до подання позову у справі про підставу для залучення такого співвідповідача чи заміну неналежного відповідача.
24.3. Після заміни сторони, залучення другого відповідача розгляд адміністративної справи починається спочатку.
24.4. Заміна відповідача допускається до ухвалення рішення судом першої інстанції.
V. Позиція Верховного Суду
25. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
26. Судом апеляційної інстанції в цій справі установлено, що належним відповідачем є конкурсний комітет як суб'єкт владних повноважень, який прийняв спірне рішення.
27. Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що, ураховуючи предмет позову, належним відповідачем у цій справі є конкурсний комітет як суб'єкт владних повноважень, який прийняв спірне рішення.
28. Водночас за змістом статті 52 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) суду першої інстанції надано повноваження щодо заміни відповідача за згодою позивача або щодо залучення відповідної особи як другого відповідача за відсутності такої згоди.
29. На підставі частини першої статті 196 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) суд апеляційної інстанції здійснює апеляційний розгляд за правилами розгляду справи судом першої інстанції з урахуванням особливостей, встановлених цією главою. Жодних обмежень щодо заміни неналежного відповідача або особливостей такої заміни судом апеляційної інстанції під час апеляційного розгляду Розділ IV КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) не містив.
30. Отже, установивши, що позовні вимоги заявлені не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, суд апеляційної інстанції повинен був за правилами розгляду справи судом першої інстанції здійснити заміну неналежного відповідача у порядку, визначеному статтею 52 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), та розглянути справу.
31. Таким чином, судом апеляційної інстанції було допущено порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, і фактично не дослідив зібрані у справі докази, що в силу вимог пункту першого частини другої статті 353 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) є підставою для скасування судових рішень з направленням справи для продовження розгляду або на новий розгляд.
32. Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
33. У цій справі порушення норм процесуального права вперше допущено судом першої інстанції. Суд апеляційної інстанції за наслідком судового розгляду вказані порушення не виправив. Водночас приписи частини сьомої статті 48 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) допускають заміну відповідача тільки до ухвалення рішення судом першої інстанції, отже, направлення цієї справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції не є ефективним способом усунення порушень вимог процесуального права.
34. Ураховуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку про необхідність скасування постанови суду апеляційної інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю «Сігма» до Дрогобицької районної державної адміністрації, за участю третьої особи на стороні відповідача, що не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, - Малого приватного підприємства «Транспортник» - про визнання протиправним і скасування рішення, зобов'язання вчинити дії та наявність підстав для направлення справи на новий розгляд до Львівського окружного адміністративного суду.
VІ. Судові витрати
29. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Сігма» задовольнити частково.
2. Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2016 року в справі № 813/1185/16 в частині відмови у задоволенні позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю «Сігма» до Дрогобицької районної державної адміністрації, за участю третьої особи на стороні відповідача, що не заявляє самостійних вимог щодо предмет спору, - Малого приватного підприємства «Транспортник» - про визнання протиправним і скасування рішення, зобов'язання вчинити дії скасувати.
3. В іншій частині постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2016 року в справі № 813/1185/16 залишити без змін.
4. Адміністративну справу № 813/1185/16 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Сігма» до Дрогобицької районної державної адміністрації, за участю третьої особи на стороні відповідача, що не заявляє самостійних вимог щодо предмет спору, - Малого приватного підприємства «Транспортник» - про визнання протиправним і скасування рішення, зобов'язання вчинити дії направити на новий розгляд до Львівського окружного адміністративного суду.
5. Судові витрати розподілу не підлягають.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач: Н. В. Шевцова
Судді: О. Р. Радишевська
С. А. Уханенко