Іменем України
14 листопада 2019 року
Київ
справа №814/1019/16
адміністративне провадження №К/9901/20498/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
судді-доповідача - Бевзенка В.М.,
суддів: Данилевич Н.А., Шевцової Н.В.
розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу № 814/1019/16
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, Атестаційної комісії №5 Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, третя особа: Національна поліція України
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Головного управління Національної поліції в Миколаївській області
на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 20.01.2017 (суддя - Марич Є.В.)
та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 17.05.2017 (головуючий суддя - Осіпов Ю.В., судді: Золотніков О.С., Скрипченко В.О.)
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Миколаївській області (далі - відповідач 1, ГУ НП в Миколаївській області), Атестаційної комісії №5 Головного управління Національної поліції в Миколаївській області (далі - відповідач 2, Атестаційна комісія № 5) третя особа: Національна поліція України, Національна поліція України про визнання протиправним та скасування рішення відповідача 2 , оформлене протоколом №15.00004515.0022553 від 11.03.2016, визнання протиправним та скасування наказу ГУ НП в Миколаївській області від 18.04.2016 №86 о/с в частині звільнення позивача зі служби в поліції, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що прийнятий на роботу в поліцію на рівнозначну посаду, яку займав у міліції, конкурсу при цьому не проводилось. Законом України "Про Національну поліцію" (далі - Закон № 580) не передбачено проведення атестування поліцейських у будь-який момент на розсуд керівника, а лише за наявності відповідних підстав згідно з частиною 2 статті 57 Закону № 580. Позивач вважає, що підстав для проведення його атестування не було, тому звільнення є незаконним. Службові обов'язки позивач виконував успішно, що підтверджується атестаційним листом, отже, були відсутні підстави вважати його невідповідним посаді.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 20.01.2017 позов задоволено частково:
- визнано протиправним та скасовано рішення Атестаційної комісії № 5, оформлене протоколом №15.00004515.0022553 від 11.03.2016;
- визнано протиправним та скасовано наказ № 86-о/с від 18.04.2016 ГУ НП в Миколаївській області про звільнення ОСОБА_1 зі служби в поліції через службову невідповідність;
- поновлено ОСОБА_1 на службі в поліції на посаді старшого інспектора Центрального ВП ГУ НП в Миколаївській області;
- стягнуто з ГУ НП в Миколаївській області на користь ОСОБА_1 заробітну плату за час вимушеного прогулу в сумі 40173,92 гривень;
- стягнуто з ГУ НП в Миколаївській області на користь ОСОБА_1 заробітну плату за один місяць в сумі 4993,55 гривень;
- в задоволені решти позовних вимог відмовлено.
Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 17.05.2017 апеляційну скаргу ГУ НП в Миколаївській області задоволено частково:
- скасовано постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 20.01.2017 в частині позовних вимог ОСОБА_1 щодо визнання протиправним та скасування рішення Атестаційної комісії № 5 оформлене протоколом №15.00004515.0022553 від 11.03.2016 року та в цій частині залишено позов без розгляду;
- в іншій частині постанову Миколаївського окружного адміністративного суду 20.01.2017 - змінено, викладено 5 абзац її резолютивної частини в наступній редакції:
«Стягнути з Головного управління Національної поліції в Миколаївській області на користь ОСОБА_1 заробітну плату за час вимушеного прогулу в сумі 26631,95 грн.»;
- в іншій частині постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 20.01.2017 залишено без змін.
Вказані рішення судів першої та апеляційної інстанцій мотивовані протиправністю звільнення позивача, яке відбулося за результатами атестування, оскільки підстав для проведення атестації, передбачених Законом №580-VIII не було. Крім того зазначили, що атестація працівника одразу ж після прийняття його на роботу (на службу до поліції), безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення поліцейського на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження не відповідає меті та завданню атестування та суперечить вимогам Закону № 580-VІІІ
Скасовуючи рішення суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог щодо визнання протиправним та скасування рішення Атестаційної комісії № 5 оформлене протоколом №15.00004515.0022553 від 11.03.2016 та залишаючи в цій частині позов без розгляду апеляційний суд виходив з того, що з оскаржуваним висновком Атестаційної комісії № 5 позивач був ознайомлений 14.03.2016 проте з даною позовною вимогою звернувся до суду лише 17.05.2016, тобто із пропуском місячного строку, встановленого частиною 3 статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017).
Змінюючи постанову суду першої інстанції в частині обчислення суми грошового забезпечення за час вимушеного прогулу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що Миколаївський окружний адміністративний суд в порушення статті 5 постанови Кабінету Міністрів України № 100 від 08.02.1995 розрахував грошове забезпечення за час вимушеного прогулу з врахуванням середньомісячного грошового забезпечення, а не середньоденного.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
12.07.2017 року відповідач 1 звернувся з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, яка 12 лютого 2018 року була передана на розгляд до Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду.
У касаційній скарзі відповідач 2 не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанції, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права просить скасувати зазначені судові рішення та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог.
II. АРГУМЕНТИ СТОРІН
Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу.
Касаційна скарга вмотивована тим, що суди, зокрема, при прийнятті рішення неправильно застосували у цій справі частину 2 статті 57 Закону № 580. Також, в своїй касаційній скарзі відповідач посилається на те, що рішення про включення позивача до списку поліцейських, які підлягають атестуванню, а також дії відповідача щодо проведення атестації є правомірними у зв'язку з наявністю у нього передбачених законом підстав, так і повноважень для призначення і проведення атестації відносно позивача.
Позивачем заперечення на касаційну скаргу не надані, що не перешкоджає її розгляду по суті.
IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
07.11.2015 наказом ГУ НП в Миколаївській області №3-о/с «По особовому складу», відповідно до п.9 та 12 Розділу ХІ Закону №580, позивача, як прибулого з Міністерства внутрішніх справ, призначено з присвоєнням спеціального звання капітан поліції в порядку переатестування на посаду старшого інспектора Центрального відділу поліції.
01.02.2016наказом ГУ НП в Миколаївській області №52, з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого та всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення зі служби через службову невідповідність, керуючись ст.57 Закону №580 та вимогами Інструкції №1465, наказано: провести атестування поліцейських ГУ НП в Миколаївській області та підпорядкованих підрозділів атестаційною комісією починаючи з 22.02.2016р.; створити атестаційні комісії № 1, № 2, № 3, № 4, № 5, № 6, № 7, № 8.
19.02.2016 наказом №113 затверджено персональний склад атестаційних комісії.
Позивача включено до списку поліцейських, які підлягають атестуванню.
12.02.2016р. в.о. начальника Центрального ВП ГУ НП в Миколаївській області Ковалюком Ю.В . складено атестаційний лист на позивача, в якому зазначено, що позивач за час проходження служби зарекомендував себе з позитивного боку, грамотним та підготовленим співробітником. Також, в атестаційному листі міститься висновок прямого керівника про відповідність позивача займаній посаді.
11.03.2016 Атестаційною комісією №5 проведено співбесіду з позивачем та прийнято рішення оформлене протоколом № 15.00004515.0022553, що позивач займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.
Не погоджуючись із висновком атестаційної комісії, позивач оскаржив його до апеляційної атестаційної комісії Південного регіону № 3.
18.03.2016Апеляційною атестаційною комісією Південного регіону №3 прийнято рішення, яке оформлено у формі протоколу №15.00004875.0022553, про залишення скарги без розгляду в зв'язку з тим, що скаржником не набрано 60 і більше балів за професійний тест і тест на загальні здібності.
18.04.2016 наказом т.в.о начальника ГУ НП в Миколаївській області №86-о/с старшого інспектора Центрального ВП капітана поліції Тимощука ЄС., звільнено зі служби в поліції відповідно до пункту 5 частини 1 статті 77 Закону № 580 (через службову невідповідність). Підставою для прийняття оскаржуваного наказу вказано протокол атестаційної комісії від 11.03.2016р. №15.00004515.0022553.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Закон України "Про Національну поліцію" № 580-VІІІ.
Пункт 1 розділу ХІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VІІІ. Цей закон набирає чинності через три місяці з дня, наступного за днем його опублікування, крім: 1) пунктів 1, 2, 3, 7-13, 15, 17-18 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" цього Закону, які набирають чинності з дня, наступного за днем його опублікування; 2) ч.7 ст.15 та ч.5 ст.21 цього Закону, які набирають чинності з 1 січня 2017 року. Закон опублікований 06.08.2015 року та набрав чинності 07.11.2015 року.
Пункти 9, 10 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VІІІ.
Працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.
Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції.
Працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів.
Вказані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.
Пункт 12 розділу ХІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VІІІ. Працівникам міліції, які у визначеному цим Законом порядку прийняті на службу до поліції, наказами про призначення на відповідні посади одночасно присвоюються відповідні спеціальні звання поліції відповідно до схеми співвідношення спеціальних звань.
Частина 1 статті 17 Закону №580-VІІІ. Поліцейським є громадянин України, який склав Присягу поліцейського, проходить службу на відповідних посадах у поліції і якому присвоєно спеціальне звання поліції.
Частина 1 статті 57 Закону №580-VІІІ. Атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.
Частина 2 статті 57 Закону №580-VІІІ. Атестування поліцейських проводиться:
1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;
2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;
3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
Частина 1 статті 58 Закону №580-VІІІ. Призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов'язків.
Частина 2 статті 58 Закону №580-VІІІ. Строкове призначення здійснюється в разі заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, та посад, призначенню на які передує укладення контракту. Прийняття на службу постійно або тимчасово встановлюється наказом згідно з яким приймається на службу особа.
Стаття 59 Закону №580-VІІІ. Служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень. Службові відносини особи, яка вступає на службу в поліції, розпочинаються з дня видання наказу про призначення на посаду поліцейського.
Інструкція про порядок проведення атестування поліцейських, яка була затверджена 17 листопада 2015 року наказом Міністерства внутрішніх справ України № 1465 (далі - Інструкція № 1465).
Пункт 3 розділу І. 3 Інструкції № 1465. Атестування поліцейських проводиться:
1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;
2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;
3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України).
Наказ відповідача від 07.11.2015 року №3 о/с "По особовому складу" про призначення позивача як прибулого з МВС України з присвоєнням спеціального звання поліції, в порядку переатестування на посаду на посаду старшого інспектора Центрального відділу поліції не дозволяє Суду будь-яке подвійне тлумачення підстав для його прийняття.
Прийнявши наказ, відповідач 1 визнав те, що позивач відповідає вимогам до поліцейських.
Відповідно до пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VІІІ видання наказу про призначення є самостійною і достатньою підставою для призначення колишніх працівників міліції на посади, створені в структурі Національної поліції України.
Зазначена норма не передбачає процедури переатестування колишніх працівників міліції на предмет відповідності посаді як під час прийняття, так і після такого прийняття на службу в поліції.
Та обставина, що при прийнятті позивача на службу в поліцію для нього не проводився конкурс на зайняття посади в поліції, не породжує для відповідача право проводити відповідний конкурс в подальшому, тобто, для вже призначеного на посаду працівника.
Позивач з 07 листопада 2015 року проходив службу в органах Національної поліції безстроково.
Частиною 2 статті 57 Закону №580-VІІІ встановлено, що атестування поліцейських проводиться: при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
Наведені у частині 2 статті 57 Закону №580-VІІІ підстави для проведення атестування є вичерпними.
Метою проведення атестування із будь-яких зазначених вище підстав є вирішення можливості в той чи інший спосіб залишення особи на службі і, як крайній захід, пропозиція щодо звільнення зі служби у зв'язку зі службовою невідповідністю, виходячи з професійних, моральних і особистих якостей.
Кожна із зазначених трьох підстав для проведення атестування має бути пов'язана з певними передумовами, зокрема, атестування яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність повинне бути зумовлене існуванням реальних підстав до звільнення, як то неналежне виконання службових обов'язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби тощо.
Аналогічні норми, в частині підстав для атестування, містить, також, Інструкція про порядок проведення атестування поліцейських.
Позиція відповідача зводиться до того, що атестування позивача проведено в порядку атестації усіх поліцейських Національної поліції України з метою оцінки їх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри, що відповідає частині 1 статті 57 Закону № 580.
Підстави наведені відповідачем для призначення атестування колегія суддів Верховного Суду відхиляє, оскільки мета атестування, закріплена у частині 1 статті 57 Закону №580-VІІІ, не утворює самостійну підставу для проведення атестування і перебуває у системному взаємозв'язку з вичерпними підставами, визначеними у частині 2 статті 57 Закону № 580.
Закон №580-VІІІ не передбачає проведення атестування без настання обставин, визначених частиною 2 статті 57 Закону №580-VІІІ.
Закріплену у частині 1 статті 57 Закону №580-VІІІ мету атестування відповідач необґрунтовано розцінив як самостійну і достатню підставу для проведення атестування поліцейських, серед яких був і позивач, з метою визначення можливості їх звільнення через службову невідповідність, хоча наявності конкретних передумов (порушення порядку і правил несення служби тощо) для призначення атестування у такому контексті відповідач не довів.
Таким чином, атестація працівника, одразу ж після прийняття його на роботу (у тому числі на службу до поліції) безумовно до вирішення питань кар'єри (призначення поліцейського на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження, не відповідає меті та завданню атестування і суперечить вимогам Закону № 580.
Отже, позивача протиправно включено до списку поліцейських, які підлягають атестуванню.
Суд погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що наказ відповідача про звільнення позивача прийнято протиправно, оскільки при проведенні атестування позивача не дотримано вимог Закону №580-VІІІ та Інструкції № 1465, у зв'язку з чим висновки атестаційної комісії, викладені в протоколі не можуть бути підставами для звільнення позивача зі служби в поліції через службову невідповідність за пунктом 5 частини 1 статті 77 Закону №580 .
Доводи касаційної скарги ґрунтуються на неправильному тлумаченні норм матеріального права та не спростовують доводів судів попередніх інстанцій.
За таких обставин, Суд вважає, що рішення судів попередніх інстанцій у цій справі постановлені з додержанням норм процесуального та матеріального права, а тому робить висновок про відсутність підстав для їх скасування.
За правилами частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
На підставі викладеного, керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -
Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Миколаївській області - залишити без задоволення.
Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 20.01.2017 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 17.05.2017 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.
Суддя - доповідач В.М. Бевзенко
Судді Н.А. Данилевич
Н.В. Шевцова