Іменем України
13 листопада 2019 року
м. Київ
справа № 806/1629/16
адміністративне провадження № К/9901/15003/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Стародуба О.П.,
суддів - Єзерова А.А., Кравчука В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 24.10.2016р. (суддя - Сичова О.П.) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2016р. (судді - Мацький Є.М., Євпак В.В., Шидловський В.Б.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Житомирської обласної державної адміністрації про визнання відмови протиправною та зобов'язання видати посвідчення особи, постраждалої внаслідок Чорнобильської катастрофи (з вкладкою) 1 категорії,
У серпні 2016 року позивач звернулась до суду з позовом, в якому просила:
визнати відмову Житомирської обласної державної адміністрації у видачі їй посвідчення особи, постраждалої внаслідок Чорнобильської катастрофи (з вкладкою) 1 категорії протиправною;
зобов'язати Житомирську обласну державну адміністрацію видати їй посвідчення особи, постраждалої внаслідок Чорнобильської катастрофи (з вкладкою) 1 категорії.
В обґрунтування позовних вимог посилається на те, що у зв'язку із встановленням їй у лютому 2015 року ІІ групи інвалідності, пов'язаної з впливом аварії на Чорнобильській АЕС, вона має право на отримання посвідчення потерпілого внаслідок Чорнобильської катастрофи 1-ї категорії. Вважає, що відповідачем безпідставно відмовлено у видачі їй такого посвідчення, а норми чинного законодавства облдержадміністрацією трактуються помилково.
Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 24.10.2016р., яка залишена без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2016р., в задоволенні позову відмовлено.
З ухваленими у справі рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій не погодилась позивач, подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просила скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове про задоволення позову.
В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що внесення змін Законом України «Про внесення змін та визначення такими, що втратили чинність деяких законодавчих актів України» від 28.12.2014р. №76-VIII до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» №796-ХІІ щодо відміни пільг для громадян, віднесених до 4 категорії не свідчить про те, що особа вже не є потерпілою від катастрофи на Чорнобильській АЕС, а свідчить лише про те, що ця особа більше не має відповідних пільг, встановлених для громадян, віднесених до 4 категорії. При цьому позивач вважає, що вимога про видачу посвідчення особи, постраждалої внаслідок ЧАЕС 1 категорії, не є пільгою в розумінні Закону №796-ХІІ, а лише підтверджує її статус потерпілої особи.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просив залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін.
Посилається на те, що з 01.01.2015р. набрав чинності Закон України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» №76-VIII), яким виключено статтю 2 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» №796-XII (визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій), внаслідок чого територія зони посиленого радіоекологічного контролю, на якій проживала позивач, вже не належить до зони посиленого радіоекологічного контролю, а тому як наслідок посвідчення потерпілої 4-ої категорії втратило чинність.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Так, в ході розгляду справи по суті судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач, ІНФОРМАЦІЯ_1 , є особою, потерпілою внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС.
10.05.2006р. Київською обласною державною адміністрацією їй видано посвідчення серії НОМЕР_1 потерпілої внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 4. (а.с. 10)
Згідно довідки від 15.08.2016р. №1439, виданої Немішаївською селищною радою Бородянського району Київської області, позивач проживає та зареєстрована за адресою - с. Новобратське Малинського району Житомирської області, а у період з 02.09.1983р. по 18.03.2014р. проживала та була зареєстрована на території смт. Немішаєве. (а.с. 12)
При цьому у довідці зазначено, що смт. Немішаєве віднесене до зони посиленого радіоекологічного контролю внаслідок Чорнобильської катастрофи (4 категорії), щільність забруднення грунту цезієм-137 від 1 до 5 кі/кв.км (згідно постанови Кабінету Міністрів України від 23.07.1991р. №106).
Згідно експертного висновку Центральної міжвідомчої експертної комісії МОЗ та МНС України від 29.12.2014р. №9919 позивачу встановлено захворювання та причинний зв'язок, пов'язаний з впливом аварії на ЧАЕС внаслідок іонізуючого випромінювання та шкідливих чинників. (а.с.13)
Відповідно до довідки Житомирської обласної медико-соціальної експертної комісії від 10.02.2015р. серії 12ААА №089183 позивачу встановлено ІІ групу інвалідності з 03.02.2015р. безстроково; захворювання пов'язане з впливом аварії на ЧАЕС. (а.с. 14)
Судами встановлено, що у зв'язку з відмовою Малинської районної державної адміністрації Житомирської області направити подання до Житомирської обласної державної адміністрації про видачу позивачу посвідчення особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 1, позивач звернулась до суду із позовом.
Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 07.07.2016р. у справі №806/1006/16 позов задоволено частково, визнано протиправну бездіяльність Малинської районної державної адміністрації Житомирської області щодо відмови в оформленні подання до Житомирської обласної державної адміністрації для вирішення питання про видачу позивачу посвідчення особи постраждалої внаслідок Чорнобильської катастрофи та зобов'язано Малинську районну державну адміністрацію оформити та направити зазначене подання відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України від 20.01.1997р. №51. (а.с. 15 - 16)
Крім того, судами встановлено, що Малинська районна державна адміністрація Житомирської області виконала зазначену постанову шляхом направлення до Житомирської обласної державної адміністрації подання про видачу позивачу посвідчення категорії 1 у зв'язку із захворюванням, пов'язаним з впливом аварії на ЧАЕС.
За результатами розгляду подання, відповідачем відмовлено у видачі позивачу посвідчення потерпілої внаслідок катастрофи на Чорнобильській АЕС категорії 1, про що її повідомлено листом Житомирської обласної державної адміністрації від 09.08.2016р. №3968/39/2-16. (а.с. 19 - 21)
Підставою для відмови слугувало те, що оскільки Законом України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28.12.2014р. №76-VIII виключено абзац п'ятий частини 2 статті 2 (визначення зони посиленого радіоекологічного контролю)із Закону України «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи», та виключено статті 2 (визначення категорії зон радіоактивних забруднених територій) та 23 (компенсації та пільги громадянам, віднесеним до категорії 4) із Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».
Позивача повідомлено про те, у зв'язку із законодавчими змінами її посвідчення потерпілої категорії 4 втратило чинність, на момент огляду 10.02.2015р. в Житомирській обласній МСЕК позивач не мала статусу потерпілої внаслідок Чорнобильської катастрофи, і на неї не поширюється Закон України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».
Також позивача повідомлено про те, що тільки наявність висновку МСЕК, а не експертного висновку, дає підстави для оформлення посвідчення потерпілого категорії 1, а огляд у Житомирській обласній МСЕК 10.02.2015р. позивач проходила після набуття чинності Закону №76-VIII, а тому на момент огляду в МСЕК скаржниця вже не мала статусу потерпілої внаслідок Чорнобильської катастрофи.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що Законом України від 28.12.2014р. №76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України», яким внесено зміни до Закону України «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 27.02.1991р. №791а-XII та, зокрема, зону посиленого радіоекологічного контролю виключено з числа зон, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи. Відтак, з 2015 позивач втратила право на отримання статусу потерпілого 1 категорії.
З такими висновками судів першої та апеляційної інстанцій колегія суддів не погоджується з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Так, відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України.
Згідно пункту 4 частини 1 статті 11 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», тут і далі в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, до потерпілих від Чорнобильської катастрофи належать особи, які постійно проживають або постійно працюють чи постійно навчаються на території зони посиленого радіоекологічного контролю, за умови, що вони за станом на 1 січня 1993 року прожили або відпрацювали чи постійно навчалися у цій зоні не менше чотирьох років.
Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 14 цього Закону для встановлення пільг і компенсацій визначаються категорії осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, зокрема інваліди з числа учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та потерпілих від Чорнобильської катастрофи (статті 10, 11 і частина третя статті 12), щодо яких встановлено причинний зв'язок інвалідності, хворі внаслідок Чорнобильської катастрофи на променеву хворобу, - категорія 1.
Отже, для отримання постраждалими статусу категорії 1 необхідні три умови: 1) інвалідність; 2) статус потерпілого від Чорнобильської катастрофи; 3) причинний зв'язок інвалідності з Чорнобильською катастрофою.
Відповідно до статті 65 цього Закону учасникам ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та потерпілим від Чорнобильської катастрофи видаються посвідчення, виготовлені за зразками, затвердженими Кабінетом Міністрів України. При зміні категорії, а також у випадках, передбачених статтею 17 цього Закону, посвідчення підлягає заміні. Посвідчення «Учасник ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС» та «Потерпілий від Чорнобильської катастрофи» є документами, що підтверджують статус громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та надають право користування пільгами, встановленими цим Законом.
На виконання зазначеного Закону постановою Кабінету Міністрів України від 20.01.1997р. №51 затверджено Порядок видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, що регулює правила видачі посвідчень учасника ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС і потерпілого внаслідок Чорнобильської катастрофи.
Відповідно до пункту 10 Порядку № 51 інвалідам з числа учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС і потерпілим від Чорнобильської катастрофи, віднесеним до категорії 1, щодо яких встановлено причинний зв'язок інвалідності з Чорнобильською катастрофою, посвідчення видаються на підставі довідки медико-соціальної експертної комісії про встановлення інвалідності відповідної групи, пов'язаної з наслідками Чорнобильської катастрофи.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач звернувся до Управління соціального захисту населення із заявою про видачу посвідчення особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 1. Відмова обґрунтована лише відсутністю з 01.01.2015р. у переліку зон радіоактивного забруднення зони посиленого радіоекологічного контролю та скасування ст. 23 Закону, якою передбачалося надання відповідних пільг і компенсацій особам, віднесеним до 4 категорії потерпілих від Чорнобильської катастрофи.
Так, 01.01.2015р. набув чинності Закон України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року №76-VIII, яким статтю 2 Закону №796-XII виключено (підпункт 1 пункту 4), а також виключено абз. 5 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи», який визначав зону посиленого радіоекологічного контролю як одну із зон радіоактивно забруднених територій.
Цим законом не передбачено, що раніше видані посвідчення особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи 4 категорії, є недійсними.
Позивач набула статусу потерпілої від Чорнобильської катастрофи категорії 4 у 2006 році, тобто до 01.01.2015. Цей статус є безстроковий.
Виключення з 01.01.2015р. зони посиленого радіоекологічного контролю не позбавляє позивача статусу потерпілої від Чорнобильської катастрофи категорії 4, оскільки такий статус було набуто правомірно, а законні підстави для його припинення відсутні.
Крім того, Закон №796-ХІІ в редакції, чинній після 01.01.2015р., передбачає надання особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 4, певних пільг та компенсацій. Зокрема, ст.ст. 51, 56 вказаного Закону передбачають надання особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 4, додаткової пенсії та пільг щодо обчислення стажу роботи (служби).
Колегія суддів також звертає увагу, що Рішенням від 17.07.2018р. №6-р/2018 Конституцій Суд України визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), зокрема, підпункт 2, абзаци перший, другий підпункту 3, підпункт 4, абзаци перший, другий підпункту 5, абзаци перший - четвертий підпункту 6, підпункт 7 пункту 4 розділу I Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28.12.2014р. №76-VIII.
Конституційний Суд України звернув увагу на засадничий характер обов'язку держави щодо подолання наслідків Чорнобильської катастрофи та на необхідність виокремлення категорії громадян України, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи і потребують додаткових гарантій соціального захисту у зв'язку з надзвичайними масштабами вказаної катастрофи та її наслідків.
Встановлення у законах України пільг, компенсацій та гарантій громадянам України, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, обумовлено виконанням державою свого конституційного обов'язку, передбаченого статтею 16 Основного Закону України, щодо подолання наслідків Чорнобильської катастрофи та збереження генофонду Українського народу. Такі пільги, компенсації та гарантії є особливою формою відшкодування завданої шкоди вказаній категорії громадян, а тому скасування чи обмеження цих пільг, компенсацій і гарантій без рівноцінної їх заміни свідчитиме про відступ держави від її конституційного обов'язку
Скасування пільг, компенсацій та гарантій не відповідає конституційному обов'язку держави, передбаченому у статті 16 Основного Закону України, щодо осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, тому пільги, компенсації та гарантії є такими, що захищені Конституцією України від негативних наслідків для цієї категорії осіб при внесенні змін до законодавства України (п. 4 мотивувальної частини).
Рішенням від 17.07.2018р. №6-р/2018 Конституцій Суд України також визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), зокрема і підпункт 4 Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28.12.2014р. №76-VIII, яким у Законі України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» виключено статтю 23, якою було передбачено компенсації та пільги громадянам, віднесеним до категорії 4. Отже, право на компенсації та пільги постраждалих, віднесених до категорії 4, було підтверджено.
Визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій до ухвалення Закону №76-VIII від 28.12.2014р. містилося у ст. 2 Закону №796-XII. Відповідно до цієї статті до зон радіоактивного забруднення було віднесено такі зони: (1) зона відчуження, (2) зона безумовного (обов'язкового) відселення, (3) зона гарантованого добровільного відселення та (4) зона посиленого радіоекологічного контролю.
Аналогічне визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій містилося у ст. 2 Закону України «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи».
Враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку про те, що виключення з 01.01.2015р. зони посиленого радіоекологічного контролю із переліку радіоактивно забруднених територій не позбавляє статусу потерпілого осіб, яким раніше, до 31.12.2014р., встановлено статус і видано посвідчення постраждалого внаслідок Чорнобильської катастрофи. Особа, якій видано безтермінове посвідчення громадянина, який постійно проживав на території зони посиленого радіологічного контролю (категорія 4), для цілей застосування пункту 1 частини 1 статті 14 Закону «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» №796-XII, вважається потерпілим від Чорнобильської катастрофи.
У справі, що розглядається, посвідчення позивача категорії 4 є чинним та зберігається за нею довічно, а тому на момент звернення із заявою про надання посвідчення потерпілої внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 1 позивач мала статус потерпілого внаслідок Чорнобильської катастрофи.
Враховуючи викладене та той факт, що позивачу встановлена ІІ група інвалідності (захворювання пов'язане з впливом аварії на ЧАЕС), остання має право на отримання статусу особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 1.
Питання застосування норм матеріального права у подібних правовідносинах уже вирішувалось Верховним Судом у постанові Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду в постанові від 20.03.2019р. у справі №697/121/17, від 03.10.2019р. у справі №379/298/17, від 19.09.2019р. у справі №556/1172/17, від 23.10.2019р. у справі №802/1243/17-а та постанові від 17.04.2019р. у справі №823/1978/18 і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від висловлених у ній висновків.
Відповідно до частини 1 статті 351 КАС України, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Відповідно до частини 3 цієї статті неправильним застосуванням норм матеріального права вважається неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Таким чином, оскільки судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права, оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню з ухваленням у справі нового рішення про задоволення позовних вимог.
Керуючись статтями 345, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 24.10.2016р. та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2016р. скасувати.
Позов ОСОБА_1 задовольнити.
Визнати протиправною відмову Житомирської обласної державної адміністрації у видачі ОСОБА_1 посвідчення особи, постраждалої внаслідок Чорнобильської катастрофи (з вкладкою) 1 категорії.
Зобов'язати Житомирську обласну державну адміністрацію видати ОСОБА_1 посвідчення особи, постраждалої внаслідок Чорнобильської катастрофи (з вкладкою) 1 категорії.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Судді:
О.П. Стародуб
А.А. Єзеров
В.М. Кравчук