Іменем України
14 листопада 2019 року
м.Київ
справа №553/3520/15-а
провадження №К/9901/34894/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Бучик А.Ю., Желєзного І.В.
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Ленінського районного суду міста Полтави від 17.07.2017 (суддя Парахіна Є.В.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 02.10.2017 (головуючий суддя Любчич Л.В., судді Сіренко О.І., Спаскін О.А.)
у справі №553/3520/15-а
за позовом ОСОБА_1
до Подільської районної у місті Полтаві ради,
за участю третьої особи - ОСОБА_2
про скасування рішення, встановив:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. У вересні 2015 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до Ленінського районного суду міста Полтави з позовною заявою до Ленінської районної у місті Полтаві ради за участі третьої особи ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 ), в якій просив суд визнати протиправною та скасувати рішення Ленінської районної у м. Полтаві ради шостого скликання сорок восьмої сесії «Про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельних ділянок» від 09.04.2015 в частині надання ОСОБА_2 дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 338 кв.м. для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд по АДРЕСА_6 , згідно з кадастровим планом, виготовленим Фізичною особою-підприємцем ОСОБА_3 , із складу земель житлової та громадської забудови міста.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що надання дозволу на розробку проєкту землеустрою ОСОБА_2 призводить до зменшення площі земельної ділянки позивача.
3. Постановою Ленінського районного суду міста Полтави від 23.09.2015 у справі №553/3520/15-а у задоволенні позову відмовлено.
4. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 11.11.2015 у справі №553/3520/15-а постанову Ленінського районного суду міста Полтави від 23.09.2015 у справі №553/3520/15-а скасовано, прийнято нову постанову, якою позов задоволено.
5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 25.05.2017 постанову Ленінського районного суду міста Полтави від 23.09.2015 і постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 11.11.2015 у справі №553/3520/15-а скасовано, а справу направлено на новий розгляд.
6. Постановою Ленінського районного суду міста Полтави від 17.07.2017 у справі №553/3520/15-а у задоволенні позову відмовлено.
7. Ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 02.10.2017 у справі №553/3520/15-а постанову Ленінського районного суду міста Полтави від 17.07.2017 у справі №553/3520/15-а залишено без змін.
8. ОСОБА_1 з вищевказаними судовими рішеннями не погодився, тому звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просив скасувати постанову Ленінського районного суду міста Полтави від 17.07.2017 та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 02.10.2017 у справі № 553/3520/15-а та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
9. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 09.11.2017 відкрито касаційне провадження у справі.
У зв'язку з початком роботи Верховного Суду, на виконання п.п. 1, 7 п. 1 Розділу VII «Перехідні положення» КАС України матеріали справи передано до Верховного Суду та розподілено на колегію суддів у складі: головуючого судді Гімона М.М., суддів Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.
У зв'язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати головуючого судді Гімона М.М., на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду було проведено повторний автоматизований розподіл справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Єзерова А.А., суддів Бучик А.Ю., Желєзного І.В.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що будинок АДРЕСА_1 належав на праві спільної часткової власності ОСОБА_1 та ОСОБА_2
11. Позивач набув право власності на 12/25 частину домоволодіння АДРЕСА_1 на підставі Свідоцтва про право на спадщину за заповітом від 02.04.1998, ОСОБА_2 - на 13/25 частину домоволодіння згідно Договору купівлі-продажу від 13.10.1982.
12. Домоволодіння АДРЕСА_1 розташоване на земельній ділянці, яка відповідно до довідки ПП ПБТІ "Інвентаризатор" від 07.03.2013 №4973 виділена на підставі рішення виконавчого комітету Ленінської районної ради депутатів трудящих м. Полтави від 20.12.1955 № 387 ОСОБА_8 площею 590 кв. м. Згідно з актом від 09.12.1999 за вказаною адресою проведено в натурі відвід земельної ділянки площею 550 кв. м. Дані обставини сторонами не заперечувалися.
13. Порядок користування земельною ділянкою по АДРЕСА_1 площею 550 кв.м визначено рішенням Ленінського районного суду м. Полтави від 04.03.1988 у цивільній справі за позовом ОСОБА_4 до ОСОБА_2 ОСОБА_4 виділено в користування земельну ділянку площею 270 кв.м., а ОСОБА_2 - земельну ділянку площею 280 кв.м.
Вказане судове рішення було виконане, визначений ним порядок користування земельною ділянкою встановлений на місцевості, й ці обставини визнали сторони в судах попередніх інстанцій.
14. Рішенням Апеляційного суду Полтавської області від 14.05.2013 здійснено поділ в натурі домоволодіння розташованого за адресою: АДРЕСА_1 , відповідно до фактичного користування між ОСОБА_2 та ОСОБА_1
Вказане рішення вступило в законну силу та фактично виконане, у зв'язку з чим виділеній ОСОБА_2 частині домоволодіння присвоєно окрему адресу -
АДРЕСА_6. 15 . ОСОБА_1 звертався до суду з позовом до ОСОБА_2 про усунення перешкод у користуванні земельною ділянкою та встановлення порядку користування земельною ділянкою. Рішенням Ленінського районного суду м. Полтави від 02.04.2014 у задоволенні позову було відмовлено.
16. На час розгляду цієї справи у судах попередніх інстанцій ОСОБА_1 виступав власником садиби по АДРЕСА_1 , а ОСОБА_2 - власником садиби по АДРЕСА_6 та у користуванні кожного з них перебуває відокремлена земельна ділянка, обмежена огорожею.
17. ОСОБА_1 право користування або право власності на земельну ділянку, якою фактично користується, у порядку, встановленому в ст. ст. 125, 126 ЗК України не оформив.
18. ОСОБА_2 у 2015 році звернувся до Ленінської районної у м. Полтаві (правонаступником якої є Подільська районна у м. Полтаві рада) з заявою про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_6 .
19 . Відповідно до кадастрового плану, виготовленого Фізичною особою-підприємцем ОСОБА_3 у 2014 році, у користуванні власника домоволодіння за адресою: АДРЕСА_6 , ОСОБА_2 перебуває земельна ділянка площею 338 кв.м.
20. Рішенням Ленінської районної у м. Полтаві ради шостого скликання сорок восьмої сесії "Про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельних ділянок" від 09.04.2015 на підставі ст.ст. 118, 121 ЗК України ОСОБА_2 надано дозвіл на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 338 кв.м для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд по АДРЕСА_6 , згідно з кадастрового плану, виготовленого Фізичною особою-підприємцем ОСОБА_3 зі складу земель житлової та громадської забудови.
21. ОСОБА_1 з вказаним рішенням не погодився, вважає, що воно порушує його права на його земельну ділянку, що і стало підставою для звернення до суду з відповідним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
22. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій керувались тим, що рішенням Ленінської районної у м. Полтаві ради від 09.04.2015 порушено або обмежено будь-які права чи інтереси позивача, в тому числі право користування земельною ділянкою, яка фактично перебуває у його користуванні і право на яку в установленому законом порядку ним не оформлене.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
23. У касаційній скарзі позивач посилається на те, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки рішенню Апеляційного суду Полтавської області, в якому зазначено, що питання щодо виділення земельної ділянки кожному з сусідів залишено без задоволення, тому, на думку скаржника, земельна ділянка під домоволодінням залишається у спільному користуванні ОСОБА_1 і ОСОБА_2 .
У зв'язку з цим позивач вважає помилковим висновок судів попередніх інстанцій про те, що у ОСОБА_1 відсутнє порушене право у цій справі.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
24. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Cловосполучення «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття «суд, встановлений законом» у ч. 1 ст. 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів». З огляду на це не вважається «судом, встановленим законом» орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, не передбаченої законом.
25. Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час подання позовної заяви) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно із ч. 2 ст. 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 ч. 2 ст. 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
26. Наведені норми узгоджуються з положеннями ст.ст.2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15.12.2017), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
27. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
28. Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
29. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
30. Велика Палата Верховного Суду, приймаючи у подібних правовідносинах постанову від 21.08.2019 у справі № 305/216/18 зазначила:
"… до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Як установлено матеріалами справи, ОСОБА_5 оскаржив до суду рішення Міськради про надання ОСОБА_6 дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, щодо якої він також звертався до Міськради із заявою про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою, вважаючи, що саме він має право отримати у власність земельну ділянку, якою користується.
Крім того, як убачається зі справи, спірна земельна ділянка межує із землями ОСОБА_5 та була передана у спадок ОСОБА_7 ОСОБА_6 .
Як убачається із витягу з рішення Міськради від 25 червня 2018 року № 493, Міськрадою передано у власність ОСОБА_6 земельну ділянку, площею 1,0024 га (кадастровий номер 2123610100:53:002:0008) у м. Рахові на вул. Вільшанській .
Частиною першою статті 19 ЦПК передбачено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Ураховуючи наведені вище нормативні положення, не можна вважати публічно-правовим спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування (суб'єктом владних повноважень) як суб'єктом публічного права та суб'єктом приватного права - фізичною особою чи юридичною особою, у якому управлінські дії суб'єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, хоч у спорі бере участь суб'єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.
Визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі з обов'язком суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного (господарського) судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі № 826/240/16".
31. Зважаючи на те, що саме Велика Палата Верховного Суду є судом, уповноваженим вирішувати юрисдикційні спори, колегія суддів не має підстав не погодитися із визначеним підходом.
32. Верховний Суд зазначає, що виникнення спірних правовідносин у справі, що розглядається, зумовлено незгодою позивача з наданням дозволу на розробку проєкту землеустрою ОСОБА_2 , який є сусідом позивача. При цьому для визначення того, чи порушує право позивача на земельну ділянку, що знаходиться у його користуванні, надання третій особі дозволу на розробку проєкту землеустрою необхідно встановити визначення конкретних площ земельних ділянок, якими користується кожен з сусідів та з'ясувати питання про те, чи відповідачем надано дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо земельної ділянки, належної тільки ОСОБА_2
Тобто, позовні вимоги у цій справі прямо залежать від вирішення земельного спору між ОСОБА_1 і ОСОБА_2 і тому Суд доходить висновку, що позовні вимоги у справі заявлено на поновлення порушеного цивільного (майнового) права позивача.
33. З урахуванням висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених при розгляді аналогічних правовідносин, Верховний Суд дійшов висновку, що спір у цій справі не може бути вирішено у межах розгляду адміністративної справи.
34. У зв'язку з викладеним, розгляд адміністративної справи окремо щодо лише щодо надання третій особі дозволу на розробку проєкту землеустрою без вирішення земельного спору між позивачем і третьою особою, може призвести до ситуації, коли виникне конфлікт між судовими рішеннями, що може призвести до правової невизначеності та ускладнення захисту порушених прав.
35. Суди попередніх інстанцій помилково розглянули позовні вимоги по суті спору та не врахували суті спірних правовідносин.
Таким чином, судові рішення судів першої та апеляційної інстанції підлягають скасуванню у повному обсязі із закриттям провадження у даній справі, а касаційна скарга підлягає частковому задоволенню.
36. За правилами п. 1 ч. 1 ст. 15 Цивільного процесуального кодексу України у редакції, чинній на час постановлення судом першої інстанції оскаржуваного рішення, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Відповідно до ст. 15 Цивільного кодексу України (у редакції, чинній на час постановлення судом першої інстанції оскаржуваного рішення; далі - ЦК України) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Згідно зі ст. 16 Цивільного кодексу України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси (ч. 1 ст. 21 Цивільного кодексу України).
Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає в наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язані з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
Ураховуючи суб'єктний склад цієї справи й те, що спірні правовідносини пов'язані з виконанням умов кредитного та іпотечного договорів, а також договору купівлі-продажу прав вимоги за кредитними договорами, Верховний Суд дійшов висновку, що цей спір не є публічно-правовим, а випливає з договірних відносин, а тому має вирішуватися судами за правилами Цивільного процесуального кодексу України.
37. Згідно з ч. 1 ст. 239 Кодексу, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої п. 1 ч. 1 ст. 238 цього Кодексу, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.
Керуючись статтями 345, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Ленінського районного суду міста Полтави від 17.07.2017 та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 02.10.2017 у справі №553/3520/15-а - скасувати.
Провадження у справі №553/3520/15-а закрити.
Роз'яснити позивачеві, що справу належить розглядати в порядку цивільного судочинства.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.А. Єзеров
Суддя А.Ю. Бучик
Суддя І.В. Желєзний