Іменем України
13 листопада 2019 року
м. Київ
справа №565/1072/16-а
адміністративне провадження №К/9901/16558/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Коваленко Н.В.
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу ОСОБА_1
на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2017 року (колегія у складі суддів Майор Г.І., Бучик А.Ю., Шевчук С.М.)
у справі № 565/1072/16-а
за позовом ОСОБА_1
до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно - будівельної інспекції у Рівненській області Цимбалюка Олега Володимировича
про скасування постанови по справі про адміністративне правопорушення.
І. РУХ СПРАВИ
1. 29.07.2016 до Кузнецовського міського суду Рівненської області надійшла позовна заява ОСОБА_1 до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно будівельної інспекції у Рівненській області Цимбалюка О.В.
2. Позивач просила суд скасувати постанову по справі про адміністративне правопорушення №75-ф від 22.03.2016 про накладення штрафу та закрити провадження у справі.
3. Постановою Кузнецовського міського суду Рівненської області від 16.12.2016 позовні вимоги задоволено.
4. Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 01.03.2017 скасовано постанову Кузнецовського міського суду Рівненської області 16.12.2016 та прийнято нову про відмову в задоволенні позові.
5. 31.03.2017 ОСОБА_1 подала до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу. Просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
6. Ухвалою від 03.04.2017 Вищий адміністративний суд України відкрив касаційне провадження та відмовив в зупинені виконання судового рішення.
7. У зв'язку з ліквідацією Вищого адміністративного суду України справу передано до Верховного Суду.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. 29.01.2016 до Управління ДАБІ у Рівненській області надійшло звернення ГУ Нацполіції в Рівненській області щодо порушення містобудівного законодавства ОСОБА_1 під час будівництва кафе «Диканька».
9. 11.02.2016 на адресу місця реєстрації замовника будівництва ОСОБА_1 було направлено лист про необхідність прибуття 18.02.2016 об 11:00 год. на об'єкт будівництва, де буде проводитись перевірка.
10. На підставі направлення на проведення позапланової перевірки від 18.02.2016 №102, головний інспектор Цимбалюк О.В. в присутності замовника ОСОБА_1 та головного спеціаліста землевпорядника Кузнецовської міської ради Мосейко І.В. було проведено позапланову перевірку щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
11. 18.02.2016 складено акт про недопущення посадових осіб до перевірки. ОСОБА_1 відмовилась від його підпису.
12. 18.02.2016 відносно ОСОБА_1 було складено протокол про адміністративне правопорушення за ч. 2 ст. 188-42 КУпАП. Підписувати протокол ОСОБА_1 відмовилась.
13. 18.02.2016 складено припис № 46, який ОСОБА_1 в присутності Мосейко І.В. відмовилась отримувати та підписувати.
14. 19.02.2016 рекомендованим поштовим відправленням № 10-555-16 за адресою зареєстрованого місця проживання ОСОБА_1 було направлено акт, протокол та припис. Поштове відправлення повернулось до Управління ДАБІ у Рівненській області з відділення поштового зв'язку за закінченням терміну зберігання.
15. 26.02.2016 повторно рекомендованим листом № НОМЕР_1 відправлено протокол та припис.
16. 22.03.2016 розглянуто справу про адміністративне правопорушення відносно ОСОБА_1 та складено постанову про адміністративне правопорушення №75-ф від 22.03.2016 про притягнення до адміністративної відповідальності за ч.2 ст.188-42 КУпАП і накладено адміністративне стягнення у виді штрафу в розмірі 5100 грн. (недопущення посадових осіб органів державного архітектурно будівельного контролю на об'єкт будівництва кафе "Диканька" по АДРЕСА_1 під час здійснення позапланової перевірки).
17. У зв'язку з несплатою ОСОБА_1 штрафу у п'ятнадцятиденний строк з дня вручення копії постанови його розмір подвоївся з 5100 грн. до 10200 грн.
18. У постанові в графі "копію постанови отримав" відмітка про її вручення відсутня, проте вказано, що копію постанови надіслано поштою (лист від 22.03.2016 №1017-944-10, УДППЗ -Рівне-28, повторно від 19.04.2016 № 1017-1266-16).
19. Постанова №75-ф від 22.03.2016 звернута до примусового виконання та відкрито виконавче провадження про стягнення з ОСОБА_1 штрафу в сумі 10200 грн.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
20. Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що постанова про накладення штрафу підлягає скасуванню, оскільки перевірка проведена незаконно. Зокрема, протягом 2016 року діє мораторій на проведення перевірок суб'єктів господарювання, встановлений Законом України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» №71-VІІІ від 28.12.2014. Відповідач не надав доказу про направлення ОСОБА_1 копії постанови про накладення адміністративного стягнення. Під час накладення грошового стягнення, було порушено вимоги ст.ст.268,280 КУпАП, а саме: не дотримано права особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, не встановлено чи мало місце адміністративне правопорушення, чи винна ОСОБА_1 у вчиненні правопорушення, чи підлягала позивачка адміністративній відповідальності.
21. Відповідач проти позову заперечував. Стверджував, що як про проведення перевірки, так і про винесення постанови про накладення штрафу позивач знала, оскільки поштою рекомендованими листами їй направлялись акт, протокол, припис, постанова. Обмеження, визначені Законом України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» №71-VІІІ від 28.12.2014 не стосувались органів державного архітектурно-будівельного контролю. Крім того, обмеження стосувалися заборони проведення перевірок юридичних осіб, а не фізичних осіб.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
22. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що у постанові про накладення штафу в графі «копію постанови отримав» відмітка про її вручення відсутня, вказано, що копію постанови надіслано поштою, однак підтверджень отримання ОСОБА_1 копії постанови не подано.
Державна архітектурно-будівельна інспекція України є контролюючим органом і на її перевірки розповсюджуються обмеження, передбачені п.3 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» №71-VІІІ від 28.12.2014.
23. Суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку. Відмовляючи в позові, виходив з того, що позивач відмовилась підписувати та отримувати акт перевірки, протокол, тому документи надсилались їй поштою за належною адресою, однак повертались за закінченням терміну зберігання. Тому позивач мала можливість реалізувати свої процесуальні права, передбачені КУпАП, однак не скористалась ними. Крім того, постанова про накладення штрафу також направлялась їй рекомендованим листом.
24. Законом України № 71-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» передбачено, що перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України. Таким чином, законодавчі обмеження щодо проведення перевірок на фізичних осіб не розповсюджуються.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
25. Позивач у касаційній скарзі зазначає, що рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню, оскільки жодні документи за результатами перевірки їй не надсилались. Відповідач безпідставно стверджував, що надсилав їх рекомендованим листом, оскільки немає опису про вкладення. Стверджує, що по суті встановлене порушення про недопущення до перевірки не відповідає дійсності, оскільки вона жодного будівництва не веде, а лише здійснює підприємницьку діяльність як фізична особа-підприємець. Додає додаткові докази (акт № 38 від 23.01.2017) у якому зазначено, що роботи на об'єкті не проводяться, порушення будівельних норм немає.
26. Заперечень на касаційну скаргу не надходило.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
27. Верховний Суд розглянув доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення.
28. Предметом спору у даній справі є постанова про накладення штрафу, що стала результатом позапланової перевірки відносно позивача та встановлення порушення у вигляді недопуску до перевірки. Оскільки для позивача вони мали негативні наслідки у виді накладення на нього штрафу, вона оскаржувала її також з підстав незаконності проведення перевірки. Заявник наполягав на тому, що позапланову перевірку було проведено у період дії мораторію на проведення перевірок, а матеріалів перевірки вона не отримувала взагалі.
29. Суди попередніх інстанцій надавали оцінку цим доводам та дійшли протилежних висновків.
30. Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції.
31. Перевірка та прийняті за її результатами акт, припис, протокол, постанова мали місце в 2016 року. Отже, застосуванню щодо порядку проведення перевірок органами державного архітектурно-будівельного контролю підлягає законодавство чинне на той час.
32. Пунктом 14 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 передбачено, що суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов'язаний: допускати посадових осіб інспекції до проведення перевірки за умови дотримання порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; виконувати вимоги інспекції щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; подавати документи, пояснення, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю. У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, у допуску посадових осіб інспекції до проведення перевірки складається відповідний акт.
33. Частиною 2 статті 188-42 КУпАП передбачено адміністративну відповідальність за недопущення посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкти будівництва під час здійснення ними державного архітектурно-будівельного контролю.
34. Відповідно до ч.1 ст. 268 КУпАП справа про адміністративне правопорушення розглядається в присутності особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Під час відсутності цієї особи справу може бути розглянуто лише у випадках, коли є дані про своєчасне її сповіщення про місце і час розгляду справи і якщо від неї не надійшло клопотання про відкладення розгляду справи.
35. Суди встановили, що в протоколі про адміністративне правопорушення від 18.02.2016 вказано, що він складався в присутності ОСОБА_1 та головного спеціаліста землевпорядника Кузнецовської міської ради Мосейко І.В. , в ньому зроблено запис про відмову ОСОБА_1 від його підпису та отримання.
36. Внаслідок цього, Управлінням ДАБІ у Рівненській області рекомендованим поштовим відправленням від 19.02.2016 на адресу місця реєстрації ОСОБА_1 направила акт від 18.02.2016, протокол від 18.02.2016 та припис №46 від 18.02.2016. Однак поштове відправлення повернулось з відділення поштового зв'язку за терміном зберігання, у зв'язку з чим 26.02.2016 документи повторно направлено, проте вони знову повернулись.
37. Повідомлення має на меті забезпечення участі особи у розгляді уповноваженим державним органом справи, яка її стосується. Такий обов'язок вважається виконаним, якщо особа, яка притягується до відповідальності, знає (поінформована) про час та місце розгляду справи до дати розгляду справи.
38. З'ясовуючи поінформованість особи про час та місце розгляду справи, суд також повинен зважати на поведінку особи, яка притягується до відповідальності. Ухилення від одержання повідомлення або інші недобросовісні дії, які свідчать про намагання уникнути участі в засіданні, не можуть бути підставою для скасування постанови.
39. Оцінюючи належність поінформованості позивача, Суд бере до уваги, що вона була присутня під час складення відносно неї протоколу про адміністративне правопорушення, в якому зазначено, що її повідомлено про те, що розгляд справи відбудеться о 11.00 год. 26.02.2016 у приміщенні Управління ДАБІ у Рівненській області.
40. Таким чином, колегія суддів погоджується, що позивач була належно повідомлена про розгляд адміністративної справи щодо неї, незважаючи на те, що поштою не отримала документи і то з причин незалежних від відповідача, який в даному разі обов'язки щодо належного повідомлення виконав.
41. Відтак, з цих підстав постанова про накладення штрафу від 22.03.2016 №75, яка також направлена ОСОБА_1 рекомендованим листом від 22.03.2016 №1017-944-16, скасуванню не підлягає.
42. Що стосується підстав проведення перевірки, Суд зазначає наступне.
43. 28.12.2014 Верховною Радою України прийнято Закон України "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи" № 71-VIII (далі - Закон України № 71-VIII). Відповідно до п. 3 Прикінцевих положень Закону України № 71-VIII у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України.
44. Закон України "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких інших законодавчих актів України щодо податкової реформи" направлений на врегулювання відносин, що виникають у сфері справляння податків і зборів та передбачає внесення змін до податкового законодавства та за своєю метою та змістом цей Закон покликаний врегулювати саме податкові, а не будь-які інші правовідносини, зокрема і ті, які виникають у сфері містобудівної діяльності.
45. Відповідно до ст. 1 Податкового кодексу України даний кодекс регулює відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, зокрема, визначає вичерпний перелік податків та зборів, що справляються в Україні, та порядок їх адміністрування, платників податків та зборів, їх права та обов'язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов'язки їх посадових осіб під час здійснення податкового контролю, а також відповідальність за порушення податкового законодавства.
46. Цим Кодексом визначаються функції та правові основи діяльності тих контролюючих органів, про які йдеться у пункті 41.1 статті 41 цього Кодексу. Зокрема контролюючими органами є органи доходів і зборів - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування єдиної державної податкової, державної митної політики в частині адміністрування податків і зборів, митних платежів та реалізує державну податкову, державну митну політику, забезпечує формування та реалізацію державної політики з адміністрування єдиного внеску, забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями при застосуванні податкового та митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску (далі - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику), його територіальні органи. У складі контролюючих органів діють підрозділи податкової міліції.
47. Таким чином, Державна архітектурно-будівельна інспекція України не є контролюючим органом доходів і зборів в розумінні вимог пункту 41.1 ст. 41 Податкового кодексу України, а отже посилання судів попередніх інстанцій на п. 3 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» від 28.12.2014р. №71-VIII є помилковим.
48. Правовідносини, пов'язані з встановленням обмеження на проведення позапланових перевірок Державною архітектурно-будівельною інспекцією України було врегульовано пунктом 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII від 28.12.2014, відповідно до якого мораторій на проведення перевірок запроваджено лише на період з січня по червень 2015 року.
49. Проте, обмеження, на проведення позапланових перевірок Державною архітектурно-будівельною інспекцією України, передбачені пунктом 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII від 28.12.2014, на правовідносини, з приводу яких виник спір у даній справі, не розповсюджуються, оскільки перевірка, до проведення якої позивачем не допущені посадові особи ДАБІ, призначена щодо фізичної особи, а не підприємця.
50. Аналогічний висновок щодо поширення мораторію на проведення перевірок викладено, зокрема, у постанові Верховного Суду від 04.09.2019 у справі № 285/1535/15-а.
51. Нові доводи скаржника про те, актом перевірки № 38 від 23.01.2017 встановлено, що роботи на об'єкті не проводяться, порушення будівельних норм не має, тому на її думку, це свідчить про те, що ніякого будівництва кафе нею не проводить, Суд відхиляє. Суд звертає увагу, що оскаржуваний штраф накладено за порушення у вигляді недопуску до перевірки, тому не має правого значення в якому стані перебуває цей об'єкт. Крім того, недопуск до перевірки мав місце в 2016 році, а даний акт складено в 2017 році.
52. У відповідності до частини першої статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
53. З урахуванням вищезазначеного, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди попередніх інстанцій прийняли рішення при дотриманні норм матеріального та процесуального права, а доводи касаційної скарги цього не спростовують, тому касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
54. Оскільки, суд залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, понесені сторонами судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись ст. ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, -
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя В.М. Кравчук
Суддя А.А. Єзеров
Суддя Н.В.Коваленко