Іменем України
14 листопада 2019 року
Київ
справа №815/1355/16
адміністративне провадження №К/9901/11532/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
судді-доповідача - Бевзенка В.М.,
суддів: Данилевич Н.А., Шевцової Н.В.
розглянувши в порядку письмового провадження
касаційну скаргу ОСОБА_1
на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 02.12.2016 (головуючий суддя - Шевчук О.А., судді: Зуєва Л.Є., Федусик А.Г.)
у справі № 815/1355/16
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Національної поліції в Одеській області, Атестаційної комісії № 13 Головного управління Національної поліції в Одеській області, Національної поліції України
про визнання протиправними дій, визнання незаконним та скасування рішення (висновку)
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Одеській області (далі - відповідач 1, ГУ НП в Одеській області), Атестаційної комісії № 13 Головного управління Національної поліції в Одеській області (далі - відповідач 2, Атестаційна комісія № 13), Національної поліції України (далі - відповідач 3, НП України) в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просила:
- визнати протиправними дії НП України та ГУ НП в Одеській області щодо внесення до списку поліцейських, які підлягають атестації, ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним та скасувати рішення (висновок) Атестаційної комісії № 13, що оформлене протоколом від 03.03.2016 та зазначене в розділі IV «Результати атестування (висновок атестаційної комісії)» атестаційного листа, а саме: « 4 - займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність», який прийнятий стосовно позивача.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що дії відповідача є протиправними, такими що були спрямовані на створення незаконних підстав для обов'язкового проведення атестування позивача, вчинені з грубим порушенням чинного законодавства щодо порядку і правил проходження служби в поліції, через порушення порядку проведення його атестування, а прийняті внаслідок таких порушень законодавства рішення, відповідно до якого зазначено висновок стосовно ОСОБА_1 - " 4 - займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність" є протиправним, необґрунтованим, таким що не ґрунтується на перевірених та встановлених фактах, а отже є таким, що підлягає скасуванню.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 13.09.2016 позов задоволено частково:
- визнано протиправним та скасовано рішення (висновок) Атестаційної комісії № 13, що оформлене протоколом ОП№ 15.00004336.0026340 від 03.03.2016р. та зазначене в розділі IV «Результати атестування (висновок атестаційної комісії)» атестаційного листа, а саме: « 4 - займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність», який прийнятий стосовно ОСОБА_1 .
У задоволенні решти позовних вимог - відмовлено.
Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що атестування позивача проведене за відсутності для цього підстав, а також не відповідає меті та завданням атестування поліцейських і суперечить вимогам Закону №580-VIII. Окрім того зазначили, що висновок атестаційної комісії про те, що позивач не відповідає займаній посаді та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність не ґрунтується на матеріалах, передбачених Інструкцією про порядок проведення атестування поліцейських.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду 02.12.2016 апеляційну скаргу ГУ НП в Одеській області - задоволено, постанову Одеського окружного адміністративного суду від 13.09.2016 - скасовано та прийнято нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 - відмовлено.
Вказане рішення суду апеляційної інстанції мотивоване тим, що проведення атестування позивача передбачено статтею 57 Закону України "Про Національну поліцію", а також Інструкцією про порядок проведення атестування поліцейських, що затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ від 17.11.2015 №1465 (далі - Інструкція № 1465).
Короткий зміст вимог касаційної скарги
25.12.2016 року позивач звернувся з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, яка 30 січня 2018 року була передана на розгляд до Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду.
У касаційній скарзі позивач просить: скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
II. АРГУМЕНТИ СТОРІН
Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу:
У своїй касаційній скарзі позивач зазначає, що суд апеляційної інстанції при прийнятті рішення неправильно застосував у цій справі норми матеріального права. Вказує, про відсутність у відповідача передбачених Законом України "Про Національну поліцію" № 580-VIII (далі - Закон № 580-VIII) підстав для проведення атестації. Окрім того, зазначив, що оскільки він був прийнятий на службу в поліцію безстроково, подальше проведення його атестування є незаконним. У зв'язку із зазначеним вважає, що рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню внаслідок надання невірної правової оцінки обставинам справи, а рішення суду першої інстанції просить залишити в силі, як таке, що ухвалене відповідно до закону і помилково скасовано апеляційним судом.
Відповідачами заперечення на касаційну скаргу не надані, що не перешкоджає її розгляду по суті.
IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Позивач з 07.11.2015 перебувала на посаді інспектора Фрунзівського відділення поліції Роздільнянського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Одеській області.
Наказом Голови Національної поліції України №133 від 29.01.2016 з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів на підставі глибокого і всебічного вивчення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри, можливого вирішення питання щодо призначення на вищу посаду, переміщення на нижчу посаду або звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, керуючись статтею 57 № 580-VIII, Інструкцією № 1465 призначено проведення атестування поліцейських ГУ НП в Одеській області та підпорядкованих йому підрозділів, починаючи з 19.02.2016.
Наказом ГУ НП в Одеській області №285 від 18.02.2016 затверджено, зокрема, персональний склад Атестаційної комісії № 13.
03.03.2016р. Атестаційною комісією № 13 ГУ НП в Одеській області проведено атестацію позивача за результатами якої прийнято рішення, яке міститься в протоколі ОП№ 1500004336.0026340 від 03.03.2016 Атестаційної комісії №13 та в розділі VI "Результати атестування (висновок атестаційної комісії)" атестаційного листа, а саме: "4 - займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність", яке прийняте стосовно ОСОБА_1 .
10.03.2016 позивач ознайомився зі змістом атестаційного листа та висновком атестаційної комісії Головного управління Національної поліції в Одеській області від 03.03.2016р., відображеним в Атестаційному листі (глава IV).
14.03.2016 позивач подала скаргу на ім'я Голови апеляційної атестаційної комісії Південного регіону № 1, в якій просила: витребувати матеріали атестування з управління кадрового забезпечення ГУНП в Одеській області; повно, всебічно та об'єктивно розглянути матеріали, які були зібрані стосовно неї; скасувати прийнятий щодо неї висновок атестаційної комісії про невідповідність займаній посаді та звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність від 03.03.2016р. та скласти новий.
18.03.2016р. членами апеляційної атестаційної комісії Південного регіону № 1 вивчено скаргу і матеріали поліцейського та встановлено, що скаржником не набрано 60 і більше балів за професійний тест та тест на загальні здібності та навички, в зв'язку з чим апеляційну скаргу залишено без розгляду, що підтверджується копією протоколу № 15.000054859.0026340 від 18.03.2016.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Закон України "Про Національну поліцію".
Пункт 1 розділу ХІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VІІІ. Цей закон набирає чинності через три місяці з дня, наступного за днем його опублікування, крім: 1) пунктів 1, 2, 3, 7-13, 15, 17-18 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" цього Закону, які набирають чинності з дня, наступного за днем його опублікування; 2) ч.7 ст.15 та ч.5 ст.21 цього Закону, які набирають чинності з 1 січня 2017 року. Закон опублікований 06.08.2015 року та набрав чинності 07.11.2015 року.
Пункти 9, 10 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VІІІ.
Працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.
Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції.
Працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів.
Вказані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.
Пункт 12 розділу ХІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VІІІ. Працівникам міліції, які у визначеному цим Законом порядку прийняті на службу до поліції, наказами про призначення на відповідні посади одночасно присвоюються відповідні спеціальні звання поліції відповідно до схеми співвідношення спеціальних звань.
Частина 1 статті 17 Закону №580-VІІІ. Поліцейським є громадянин України, який склав Присягу поліцейського, проходить службу на відповідних посадах у поліції і якому присвоєно спеціальне звання поліції.
Частина 1 статті 57 Закону №580-VІІІ. Атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.
Частина 2 статті57 Закону №580-VІІІ. Атестування поліцейських проводиться:
1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;
2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;
3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
Частина 1 статті 58 Закону №580-VІІІ. Призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов'язків.
Частина 2 статті 58 Закону №580-VІІІ. Строкове призначення здійснюється в разі заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, та посад, призначенню на які передує укладення контракту. Прийняття на службу постійно або тимчасово встановлюється наказом згідно з яким приймається на службу особа.
Стаття 59 Закону №580-VІІІ. Служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень. Службові відносини особи, яка вступає на службу в поліції, розпочинаються з дня видання наказу про призначення на посаду поліцейського.
Інструкція про порядок проведення атестування поліцейських, яка була затверджена 17 листопада 2015 року наказом Міністерства внутрішніх справ України № 1465.
Пункт 3 розділу І. 3 Інструкції № 1465. Атестування поліцейських проводиться:
1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;
2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;
3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
Відповідно до пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VІІІ видання наказу про призначення є самостійною і достатньою підставою для призначення колишніх працівників міліції на посади, створені в структурі Національної поліції України.
Зазначена норма не передбачає процедури переатестування колишніх працівників міліції на предмет відповідності посаді як під час прийняття, так і після такого прийняття на службу в поліції.
Наявність тимчасового штату органу не виключає прийняття на службу безстроково, як і наявність затвердженого постійного штату органу не виключає прийняття на службу тимчасово.
Позивач з 07 листопада 2015 року проходив службу в органах Національної поліції безстроково.
Частиною 2 статті 57 Закону №580-VІІІ встановлено, що атестування поліцейських проводиться: при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
Наведені у частині 2 статті 57 Закону №580-VІІІ підстави для проведення атестування є вичерпними.
Метою проведення атестування із будь-яких зазначених вище підстав є вирішення можливості в той чи інший спосіб залишення особи на службі і, як крайній захід, пропозиція щодо звільнення зі служби у зв'язку зі службовою невідповідністю, виходячи з професійних, моральних і особистих якостей.
Кожна з зазначених трьох підстав для проведення атестування має бути пов'язана з певними передумовами, зокрема, атестування яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність повинне бути зумовлене існуванням реальних підстав до звільнення, як то неналежне виконання службових обов'язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби тощо.
Аналогічні норми, в частині підстав для атестування, містить, також, Інструкція про порядок проведення атестування поліцейських.
Позиція відповідача 1 зводиться до того, що атестування позивача проведено в порядку атестації усіх поліцейських Національної поліції України з метою оцінки їх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри, що відповідає частині 1 статті 57 Закону України "Про Національну поліцію".
Підстави наведені відповідачем для призначення атестування колегія суддів Верховного Суду відхиляє, оскільки, мета атестування, закріплена у 1 статті 57 Закону №580-VІІІ, не утворює самостійну підставу для проведення атестування і перебуває у системному взаємозв'язку з вичерпними підставами, визначеними у частині другій статті 57 Закону України "Про Національну поліцію".
Закон №580-VІІІ не передбачає проведення атестування без настання обставин, визначених частиною 2 статті 57 Закону №580-VІІІ.
Закріплену у частині 1 статті 57 Закону №580-VІІІ мету атестування відповідач - Національна Поліція України, необґрунтовано розцінив як самостійну і достатню підставу для проведення атестування поліцейських, серед яких був і позивач, з ціллю визначення можливості їх звільнення через службову невідповідність, хоча наявності конкретних передумов (порушення порядку і правил несення служби тощо) для призначення атестування у такому контексті відповідач не довів.
Таким чином, атестація працівника одразу ж після прийняття його на роботу (на службу до поліції) безумовно до вирішення питань кар'єри (призначення поліцейського на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження, не відповідає меті та завданню атестування і суперечить вимогам Закону України "Про професійний розвиток працівників" та Закону України "Про Національну поліцію".
Отже, позивача протиправно включено до списку поліцейських, які підлягають атестуванню.
Суд апеляційної інстанції, приймаючи постанову, про відмову у задоволенні позовних вимог, зокрема, з підстави того що, атестування позивача як поліцейського після призначення його на посаду в поліції, не суперечить положенням статті 57 Закону України № 580-VIII - неправильно застосував норми матеріального права.
Відповідно до статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
Враховуючи те, що в ході касаційного розгляду справи Судом встановлено неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, яке призвело до скасування законного рішення суду першої інстанції, Суд приходить до висновку про необхідність скасувати рішення суду апеляційної інстанції, із залишенням в силі рішення суду першої інстанції як такого, що скасовано помилково.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -
Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.
Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 02.12.2016 - скасувати.
Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 13.09.2016 - залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.
Суддя - доповідач В.М. Бевзенко
Судді Н.А. Данилевич
Н.В. Шевцова