Справа № 240/2400/19
Головуючий у І інстанції: Черноліхов Сергій Вікторович
Суддя-доповідач: Сторчак В. Ю.
07 листопада 2019 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Сторчака В. Ю.
суддів: Граб Л.С. Іваненко Т.В.
за участю:
секретаря судового засідання: Колісниченко Ю.В.,
представника позивача - Рудніцької І.В.
представника відповідача - Кутакова П.В.
представника третьої особи - Рибінцева С.С.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Державної служби геології та надр України, третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача - Товариства з обмеженою відповідальністю "ТД Комета" на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 21 травня 2019 року (суддя Черноліхов С.В.) у справі за адміністративним позовом Заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Державної служби геології та надр України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю "ТД Комета" про визнання протиправним та скасування спеціального дозволу на користування надрами,
Заступник прокурора Житомирської області звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом в інтересах держави до Державної служби геології та надр України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю "ТД Комета" про визнання протиправним та скасування спеціального дозволу на користування надрами.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що прокуратурою Житомирської області виявлено факти порушення вимог природоохоронного законодавства під час надання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобутку граніту на території Житомирського регіону. Зокрема, Державною службою геології та надр України, на думку позивача, протиправно видано спеціальний дозвіл на користування надрами №6300 з метою видобування граніту родовища Маславське - 1, яке розташовано в 0,5 км. на південний захід від с. Крук Хорошівського району Житомирської області Товариству з обмеженою відповідальністю «ТД Комета». Вказаний дозвіл, отриманий, зокрема на підставі протоколу засідання колегії ДКЗ України № 4184, яким, серед іншого встановлені параметри постійних кондицій для підрахування балансових запасів гранітів Маславського 1 родовища, а також апробовані підраховані станом 01.10.2017 балансові запаси незмінених вивітрюванням гранітів вказаного родовища, придатних для видобування блоків. При цьому, наголошує, що постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24.01.2019, яка набрала законної сили, такий протокол скасовано з підстав його протиправності. Вважає, що без апробації запасів, шляхом складання протоколу ДКЗ, отримання спеціального дозволу в поза аукціонному порядку неможливе, а тому у зв'язку із виявленими порушеннями, просить позов задовольнити у повному обсязі.
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 21 травня 2019 року адміністративний позов заступника прокурора Житомирської області задоволено. Визнано протиправним і скасовано спеціальний дозвіл на користування надрами №6300, виданий Державною службою геології та надр України 03.12.2018 Товариству з обмеженою відповідальністю "ТД Комета".
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Державна служба геології та надр України та третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю "ТД Комета", подали апеляційні скарги.
Державна служба геології та надр України в апеляційній скарзі посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, оскільки вважає, що відповідачем було дотримано всіх вимог законодавства у сфері надрокористування щодо надання спеціальних дозволів на користування надрами, в тому рахунку Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05ю2011 року №615, та не було підстав для відмови в наданні спеціального дозволу на користування надрами №6300 ТОВ "ТД Комета".
Третя особа без самостійних вимог на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю "ТД Комета" в апеляційній скарзі вказує на те, що заступник прокурора Житомирської області не мав передбачених ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", ст. 53, ч. 7 ст. 160, п.7, ч.4 ст. 169 КАС України підстав для особистого звернення до суду з даним позовом в інтересах держави.
У відзиві на апеляційні скарги позивач просить залишити їх без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення прокурора, представника відповідача та третьої особи, обговоривши доводи апеляційних скарг, виходячи з меж апеляційного перегляду, визначених статтею 308 Кодексу адміністративного судочинства України, дослідивши матеріали справи, колегія суддів вважає за необхідне зазначити таке.
У відповідності до частини першої статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
За змістом статті 14 Кодексу України про надра, такі надаються у користування, зокрема, для видобування корисних копалин.
Частиною другою статті 16, частиною першою статті 19 зазначеного Кодексу передбачено, що спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.
Надра у користування для видобування підземних вод (крім мінеральних) і розробки родовищ торфу надаються без надання гірничого відводу на підставі спеціальних дозволів, крім випадків, передбачених статтею 23 цього Кодексу, що видаються після попереднього погодження з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення (стаття 21 Кодексу Країни про надра).
В силу приписів ст.45 кодексу України про надра запаси корисних копалин розвіданих родовищ, а також запаси корисних копалин, додатково розвіданих у процесі розробки родовищ, підлягають експертизі та оцінюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або іншими уповноваженими підприємствами, установами чи організаціями у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що що за результатами розгляду матеріалів геолого-економічної оцінки запасів Центрально-Круківської ділянки Маславського 1 родовища гранітів, поданих на розгляд Товариству з обмеженою відповідальністю «ТД Комета», оформлено протокол № 4184 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин від 05.12.2017.
В свою чергу ТОВ «ТД Комета» звернулось до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра) із заявою (повторно) № 134 від 08.09.2018 на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону на підставі абз.1 п.п.1 п.8 Постанови Кабінету Міністрів України № 615 від 30.05.2011. До заяви, в тому числі, додало протокол № 4184 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин від 05.12.2017.
14.06.2018 за вих.№ 10637/03/12-18 Держгеонадра направило документи, подані ТОВ «ТД Комета» до Житомирської обласної ради для погодження надання товариству спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування гранітів Центрально-Круківської ділянки Маславського 1 родовища площею 8,22 га, яка знаходиться у Хорошівському районі Житомирської області.
Разом з тим, Держгеонадра листом №13743/03/12-19 від 18.07.2018, направило вказаний пакет документів до Міністерства екології та природних ресурсів України для внесення пропозиції щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «ТД Комета».
У відповідь, Міністерство екології та природних ресурсів України, у відповідності до п.25 Порядку про надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року за № 615 (надалі - Порядок №615) внесло пропозицію щодо надання такого дозволу, про що викладено у листі №5/4-11/8153-18 від 10.08.2018.
Рішенням сімнадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання від 26.07.2018 №1171 погоджено надання такого спеціального дозволу на користування надрами.
Внаслідок вказаного, Держгеонадра прийнято наказ №300 від 31.08.2018, яким надано спеціальні дозволи на користування надрами, в тому числі ТОВ «ТД Комета» для видобування гранітів в Маславському 1 родовищі Центрально-Круківської ділянки.
В подальшому відповідачем, 03.12.2018 ТОВ «ТД Комета» видано спеціальний дозвіл на користування надрами №6300 з метою видобування на користування надрами з метою видобування граніту родовища Маславське - 1, яке розташовано в 0,5 км. на південний захід від с. Крук Хорошівського району Житомирської області.
Як додаток до спеціального дозволу на користування надрами, 03.12.2018 сторонами було укладено Угоду про умови користування надрами. Невід'ємною частиною до вказаної Угоди є Характеристика ділянки надр (додаток 1а.с.69) та Програма робіт з видобування корисних копалин, яка визначає види, обсяги робіт, джерело фінансування та строки проведення робіт з метою видобування корисних копалин Маславського 1 родовища граніту у термін дії дозволу та висновок ДНВП «Геоінформ України» за геологічними матеріалами, наданими ТОВ «ТД Комета».
Позивач, вважаючи наданий спеціальний дозвіл на користування надрами протиправними та таким, що підлягає скасуванню, звернувся до суду із цим позовом.
Задовольняючи позовні вимоги прокурора, суд першої інстанції дійшов висновку, що при виданні ТОВ «ТД Комета» оскаржуваного дозволу без проведення аукціону, було не дотримано вимоги природоохоронного законодавства відповідачем, що в першу чергу порушує фінансовий (економічний) інтерес держави та інтереси суб'єктів, які могли б набути право на видобування надр на конкурентних засадах. При цьому, прокурором обґрунтовано наявність "інтересів держави" порушенням, порядку надання спеціального дозволу на користування надрами, посилаючись на відповідні норми законодавства.
Проаналізувавши правові норми, які регулюють спірні правовідносини, обговоривши доводи апеляційних скарг та дотримання судом першої інстанції норм матеріального права та приписи процесуального закону, суд апеляційної інстанції дійшов такого висновку.
Відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Відповідно до частини першої статті 43 Кодексу адміністративного судочинства України здатність мати процесуальні права та обов'язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами).
Частинами третьою, четвертою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення прокурора до суду, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
Так, відповідно до частини 1 ст.53 КАС України прокурору надано право на звернення до суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, поруч з органами та особами, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб та брати участь у справі в інтересах цих осіб (ч. 2, 3 ст.42 КАС). Системний аналіз наведених вище правових норм дозволяє зробити висновок, що їх реалізація на перший погляд ускладнює досягнення завдань, які покладаються на прокуратуру при здійснення представництва інтересів держави в суді, оскільки інститут прокурорського представництва відрізняється від інших процесуальних інститутів, перш за все завданнями, які перед ним ставляться, обсягом повноважень представників та формами їх участі у справі, юридичною силою джерел, де вони закріпляються, тощо. Тому в подальшому законодавець у цих нормах проводить диференціацію правового становища прокурора й інших учасників судового процесу, що є цілком логічним, адже статус прокурора в суді (поза межами кримінальної юстиції) визначений конституційно, і прокурор повинен здійснювати представництво вказаних інтересів відокремлено від інших органів та осіб.
Зокрема, в частині 3 статті 53 КАС України передбачено, що прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Отже, підставою представництва прокурором в суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що учиняються у відносинах між ними або з державою.
Відповідно до п.3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).
Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, п. 35) ЄСПЛ висловив таку думку (у неофіційному перекладі):
"Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".
Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 №1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.
З наведеного слідує, що з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурором інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.
Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).
Приписи п.3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України відсилають до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII.
Відповідно до ч.3 ст.23 вказаного Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Таким чином, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин.
В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).
Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Відтак, колегія суддів приходить до переконання, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Водночас, надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
У справі, що розглядається, прокурор обґрунтував наявність "інтересів держави" видачею Держгеонадрами України спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «ТД Комета» без правових на то підстав. Враховуючи те, що, оскаржуваний спеціальний дозвіл Держгеонадрами виданий без проведення аукціону, до бюджету надійшли лише кошти початкової ціни продажу такого дозволу, сплачені ТОВ «ТД Комета» відповідно до платіжного доручення №2786 від 19.10.2018 у розмірі 2150751 грн., а тому, у разі продажу цього дозволу на конкурсних умовах (на аукціоні), при встановленні найбільш конкурентоздатних юридичних та фізичних осіб, що мають змогу видобувати корисні копалини, підлягала визначенню найбільш вигідна для держави ціна, що в свою чергу сприяло б надходженню коштів до бюджету у більшому розмірі, ніж початкова ціна. Крім того, Прокурор посилається також на відсутність в системі органів державної влади органу, до повноважень якого віднесено нагляд за додержанням законності під час розгляду Державною комісією України по запасах корисних копалинах матеріалів геолого-економічної оцінки запасів родовищ.
Колегія суддів вважає, що таке обґрунтування не є несумісним з розумінням "інтересів держави".
Суд апеляційної інстанції вважає, що у справі, яка розглядається, не було передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави, а у суду першої інстанції не було підстав вважати, що позов має на меті захист "інтересів держави", позаяк прокурором не доведено, що захист інтересів у сфері користування надрами не здійснює або не належним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. В контексті предмету цього позову інтереси держави представлені відповідними органами.
Так, постановою Кабінету Міністрів України №32 від 21.01.2015 року затверджено Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, яким передбачено, що Міністерство екології та природних ресурсів України (Мінприроди) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Мінприроди є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки. Основними завданнями Мінприроди серед іншого, є реалізація державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, екологічної та в межах повноважень, передбачених законом, біологічної і генетичної безпеки, геологічного вивчення та раціонального використання надр. Підпунктом 61 пункту 4 вказаного Положення на Мінприроди покладено завдання щодо забезпечення обліку робіт і досліджень, пов'язаних з геологічним вивченням надр; обліку нафтових і газових свердловин та обліку обсягу погашених і видобутих корисних копалин, їх втрат, а також форм звітності щодо обліку запасів корисних копалин для ведення державного обліку родовищ, запасів і проявів корисних копалин; змісту, оформлення і порядку подання на розгляд в установленому порядку геолого-економічної оцінки родовищ металічних і неметалічних корисних копалин; порядку погодження надання надр у користування; проведення фундаментальних та прикладних наукових досліджень щодо стадій геологорозвідувальних робіт; порядку організації та здійснення розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення.
Колегія суддів звертає увагу на те, що відповідно до статті 10 Закону України ід 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
Так, згідно з частиною дев'ятою статті 59 Закону №280/97-ВР рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.
Частиною десятою цієї ж статті Закону №280/97-ВР визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Системний аналіз наведених положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органу місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов'язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб'єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування.
Аналогічне правозастосування наведено й у постанові Верховного Суду України від 25.05.2016 у справі №2а-3352/11/09/2018.
Колегія суддів також враховує, що постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 №275 затверджено Положення про Державну екологічну інспекцію України, відповідно до пункту 1 якого Держекоінспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
За змістом абзацу шостого підпункту б) підпункту 2) пункту 4 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства про охорону земель, надр, зокрема щодо додержання режиму використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, а також територій, що підлягають особливій охороні.
Більше того, виходячи з закріпленої у відповідних Положеннях про Мінприроди, Держгеонадра та Держекоінспекцію компетенції перелічених вище органів державної влади, такі уповноважені здійснювати функції держави у спірних правовідносинах й, зокрема, Держекоінспекція наділена правом на звернення до суду із позовом щодо: обмеження чи зупинення діяльності суб'єктів господарювання і об'єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів в атмосферне повітря забруднюючих речовин, впливу фізичних та біологічних факторів, лімітів скидів забруднюючих речовин; визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища. Пред'являє претензії про відшкодування шкоди, збитків і втрат, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства з питань, що належать до її компетенції, та розраховує їх розмір, звертається до суду з відповідними позовами (підпункти 5, 8 пункту 4 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 №275).
Також, відповідно до Положення про ДКЗ (пункт 1) така діє при Держгеонадрах і належить до сфери управління цього органу, який, в свою чергу, згідно з Положенням про Державну службу геології та надр України, здійснює організацію проведення державної експертизи та оцінки запасів і ресурсів корисних копалин, а також інших геологічних матеріалів, у межах якої має право, через утворену у його складі робочу групу, зокрема, розглядати, схвалювати, затверджувати, уводити в дію, направляти на доопрацювання або ж скасовувати протоколи ДКЗ, аналогічні спірному у цій справі.
У даному ж випадку, необхідність звернення до суду з цим позовом прокурор обґрунтував відсутністю суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, однак, з огляду на вказані вище приписи законодавства, такі твердження є помилковими, а отже й передбачені КАС України і Законом №1697-VII підстави для подання цього позову у заступника прокурора Житомирської області не виникли, оскільки прокурор, звернувшись з позовом в інтересах держави до відповідачів не навів серед іншого, відповідних обґрунтувань щодо не здійснення чи неналежного здійснення державним органом саме інтересів держави.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 23 жовтня 2018 року у справі №0640/4292/18.
Отже, суд першої інстанції, перевіряючи підстави представництва прокурором інтересів держави помилково дійшов висновку про наявність таких підстав, допустив прокурора до представництва, позовну заяву не повернув і розглянув справу по суті.
Оцінюючи правові наслідки необґрунтованого допуску прокурора до представництва, колегія суддів виходить з того, що підстави представництва прокурором інтересів держави з'ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора.
Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Отже, з урахуванням вищенаведеного, колегія суддів приходить до переконання, що зазначеним вимогам закону судове рішення не відповідає.
Відповідно до ст.319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
Судом встановлено, що позов подано особою, яка немає адміністративної процесуальної дієздатності, а тому рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню, а позовну заяву прокурора слід залишити без розгляду.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 319, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
Апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України, третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача - Товариства з обмеженою відповідальністю "ТД Комета" задовольнити частково.
Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 21 травня 2019 року скасувати.
Ухвалити нову постанову, якою позовну заяву Заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Державної служби геології та надр України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю "ТД Комета" про визнання протиправним та скасування спеціального дозволу на користування надрами залишити без розгляду.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.
Постанова суду складена в повному обсязі 12 листопада 2019 року.
Головуючий Сторчак В. Ю.
Судді Граб Л.С. Іваненко Т.В.