Справа № 580/2890/19 Суддя (судді) першої інстанції: А.М. Бабич
13 листопада 2019 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Ганечко О.М.,
суддів Василенка Я.М.,
Шурка О.І.,
розглянувши у письмовому провадженні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 19.09.2019 у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Смілянського міського голови Цибка Олексія Олександровича, третя особа - Смілянська міська рада, про визнання нечинними та скасування розпоряджень,
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Смілянського міського голови Цибка Олексія Олександровича, третя особа - Смілянська міська рада, про:
- визнання нечинними та скасування розпоряджень відповідача від 12.09.2019 № 200-к «Про скасування розпорядження від 07.12.2018 № 201к «Про виконання обов'язків» та від 12.09.2019 № 201-к «Про скасування розпорядження від 07.12.2018 № 202-к «Про звільнення секретаря Смілянської міської ради ОСОБА_2 »;
- поновлення його на посаді секретаря Смілянської міської ради;
- стягнення на його користь заробітної плати за час вимушеного прогулу.
Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 19.09.2019 відмовлено у відкритті провадження в частині позовної вимоги про визнання нечинними та скасування розпорядження від 12.09.2019 № 201-к «Про скасування розпорядження від 07.12.2018 № 202-к «Про звільнення секретаря Смілянської міської ради ОСОБА_2.».
Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 19.09.2019 в іншій частині позовних вимог відкрито загальне позовне провадження.
Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 09.10.2019 задоволено клопотання ОСОБА_1 про зупинення провадження у справі. Зупинено провадження у справі № 580/2890/19 до часу прийняття рішення Шостим апеляційним адміністративним судом за наслідками розгляду апеляційної скарги позивача на ухвалу від 19.09.2019 про відмову у відкритті провадження в частині позовних вимог у цій справі та повернення матеріалів справи Черкаському окружному адміністративному суду.
Не погоджуючись з даною ухвалою суду про відмову у відкритті провадження в частині позовних вимог, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, та порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 19.09.2019 та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
У судове засідання сторони не з'явились, будучи належним чином повідомленими про дату та час розгляду апеляційної скарги.
До суду від Смілянського міського голови Цибка Олексія Олександровича надійшло клопотання про відкладення розгляду апеляційної скарги, у зв'язку із неможливістю прибути у судове засідання, проте колегією суддів дане клопотання не було задоволено, оскільки останнє на підтвердження наведених обставин не містить жодних належних підтверджень.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.
Відповідно до ч. 2 ст. 313 Кодексу адміністративного судочинства України, неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.
З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.
Згідно з ч. 4 ст. 229 КАС України, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.
Згідно ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
У відповідності до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на наступне.
Згідно зі ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини у п. 53 рішення від 08.04.2010 у справі «Меньшакова проти України» зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута.
Згідно з приписами п. 1 ч. 1 ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Відповідно до положень ч. 1 ст. 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.
За змістом Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 № 18-рп/2004 щодо «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».
Отже, гарантоване ст. 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Нормами п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України, передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Відповідно до п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України, нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
У свою чергу, згідно з приписами п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України, індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Слід зазначити, що за владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов'язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається, як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб'єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
Натомість, індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто, є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов'язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб'єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб'єктам і створює права та/чи обов'язки лише для цих суб'єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв'язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
Відмовляючи у відкритті провадження в частині позовних вимог, судом першої інстанції було досліджено, що позивач ОСОБА_1 , оскаржуючи 2 розпорядження відповідача, не врахував, що одне з них (від 12.09.2019 № 201-к «Про скасування розпорядження від 07.12.2018 № 202-к «Про звільнення секретаря Смілянської міської ради ОСОБА_2 ») не стосується безпосередньо його прав та інтересів, воно регулює правовідносини, в яких позивач не бере безпосередньої участі, оскільки, стосується прав та інтересів лише визначеної в ньому особи - ОСОБА_2 та є актом індивідуальної дії, тобто, межі, якими охоплюються вказані правовідносини зводяться до особи, яка його прийняла та особи, щодо якої направлена його дія.
Так, оскаржуване розпорядження від 07.12.2018 № 202-к, є актом індивідуальної дії, оскільки, видане посадовою особою органу місцевого самоврядування; не містить загальнообов'язкових правил поведінки, а передбачає індивідуалізовані приписи щодо покладення обов'язків секретаря міської ради; не розрахований на багаторазове застосування й вичерпує дію після його реалізації.
Таким чином, оскільки позивач у даній справі, у зв'язку з призначенням ОСОБА_2 секретарем Смілянської міської ради не є учасниками (суб'єктами) правовідносин, передбачених у відповідному розпорядженні, як акті індивідуальної дії, висновок суду першої інстанції про те, що таке рішення не породжує безпосередньо для позивача жодних прав та обов'язків, а тому і не породжує права на захист, є цілком обгрунтованим та узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною, зокрема, у постанові від 09.04.2019 у справі № 9901/611/18.
Отже, «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства», треба тлумачити в більш широкому значенні, тобто, як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що спір за позовом ОСОБА_1 в частині визнання нечинним та скасування розпорядження від 12.09.2019 № 201-к «Про скасування розпорядження від 07.12.2018 № 202-к «Про звільнення секретаря Смілянської міської ради ОСОБА_2 не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства в даному суб'єктному складі та щодо цієї частини позовних вимог в суду були наявні підстави для відмови у відкритті провадження.
Доводи апелянта щодо можливого впливу оскаржуваного розпорядження на коло його прав та інтересів, зокрема, права на ефективний захист у суді в іншій частині позовних вимог по якій відкрито провадження у справі, не спростовують зазначеного висновку, оскільки особами, для яких у зазначених актах передбачені права та/чи обов'язки (розпорядження про звільнення секретаря Смілянської міської ради ОСОБА_2 .), завжди є конкретно визначені, персоніфіковані суб'єкти незалежно від того, чи призначення/звільнення певної особи потенційно може вплинути на невизначене коло суб'єктів (наприклад, на осіб, які оскаржують своє звільнення, бажають зайняти дану посаду тощо). У даному випадку, в разі задоволення позовних вимог, наявні ефективні механізми поновлення порушених прав та виконання судового рішення.
За таких обставин, апеляційна скарга є необґрунтованою, її доводи не знайшли свого підтвердження під час судового розгляду, не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому, у її задоволенні необхідно відмовити, а ухвала суду першої інстанції підлягає залишенню без змін.
Керуючись ст. ст. 243, 315, 316, 321, 322, 325, 328 - 331 КАС України, суд,
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 19.09.2019 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена, з урахуванням положень ст. 329 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя О.М. Ганечко
Судді Я.М. Василенко
О.І. Шурко