про повернення позовної заяви
06 листопада 2019 року справа № 240/11386/19
категорія 110000000
Суддя Житомирського окружного адміністративного суду Єфіменко О.В., розглянувши позовну заяву заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, Державної служби геології та надр України про визнання протиправними та скасування протоколу, рішення і спеціального дозволу,
встановив:
Заступник прокурора Житомирської області в інтересах держави звернулася до суду із адміністративним позовом в якому просить:
- визнати протиправним та скасувати протокол № 4785 від 16.05.2019 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин;
- визнати протиправним та скасувати рішення двадцять п'ятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання № 1530 від 01.08.2019 «Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 23.07.2019 №13347/14/12-19 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Земля Інвест"»;
- визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами № 6366, виданий 09.09.2019 Державною службою геології та надр України товариству з обмеженою відповідальністю «Земля Інвест».
В обгрунтування позовних вимог, вказує на виявлені факти порушення вимог природоохоронного законодавства під час розгляду матеріалів попередньої геолого-економічної оцінки запасів граніту ділянки надр «Дідковичи-1», надання погодження Житомирською обласною радою на отримання спеціального дозволу на користування надрами, а також видачі відповідного дозволу.
Суддя, відповідно до вимог ст.171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) ознайомившись з позовною заявою з'ясувала, що вона не відповідає вимогам статті 53 КАС України з огляду на наступне.
Так, п.8 ч.1 ст.4 КАС України визначено, що позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
При цьому, суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (ч.4 ст.5 КАС України).
Згідно з пунктом 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до ч.3 ст.53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (ч.4 ст.53 КАС України).
Закон України «Про прокуратуру» №1697-VII від 14 жовтня 2014 року (далі - Закон №1697-VII ) окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді.
В силу приписів частини третьої статті 23 Закону №1697-VІІ прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже вищевикладеними нормами передбачено, що прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, а у виняткових випадках, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Відтак, наявність підстав для представництва та звернення до суду з даним позовом, прокурор обґрунтовує відсутністю державного органу, до повноважень якого належить контроль за законністю рішень місцевих, зокрема обласних рад, у сфері надрокористування та який наділений повноваженнями щодо звернення до суду із відповідною категорією позовів. Наголошує на тому, що позов пред'являється з метою запобігання незаконному наданню надр у користування (що є суспільно значимим питанням) з порушенням встановленої державою процедури (неправильним застосуванням законодавства) та з порушенням норм природоохоронного законодавства шляхом незаконного складання протоколу ДКЗ України № 4785, і наданні виключного позааукціонного права юридичній особі на отримання у свою «власність» спеціального дозволу № 6366 та права на видобуток корисних копалин.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ч.2 ст. 19 Конституції України).
В силу ч.2 ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
Поряд із цим, частина 9 статті 59 Закону №280/97-ВР визначено, що рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку (ч.10 ст. 59 Закону №280/97-ВР).
Таким чином, орган місцевого самоврядування має право самостійно змінювати та скасовувати свої рішення.
Пунктом 1 Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 січня 2015 року № 32 (чинного на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Положення №32) визначено, що центральним органом виконавчої влади та головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, який забезпечує формування і реалізацію державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки є Міністерство екології та природних ресурсів України (далі - Мінприроди).
Серед основних завдань Мінприроди, є забезпечення формування державної політики у сфері охорони та використання природно-заповідного фонду, відтворення і охорони природних ресурсів (п.3 Положення).
Разом з тим, п.1 Положення про Державну екологічну інспекцію України затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року № 275 (чинного на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Положення №275) передбачено, що Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
В свою чергу, Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства про охорону земель, надр, зокрема щодо додержання режиму використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, а також територій, що підлягають особливій охороні (абз.6 п.п б п.п 2 п. 4 зазначеного Положення).
Крім того, за змістом п. 1 Положення про Державну службу геології та надр України затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174 (чинного на момент видання спеціального дозволу, далі Положення №1174) центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. Вказаний орган виконавчої влади, серед інших покладених на нього завдань здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним їх використанням.
Поряд з цим, відповідно до п.1 Положення про Державну комісію України по запасах корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 листопада 2000 року № 1689 (далі - Положення №1689), ДКЗ є установою, яка діє при Держгеонадрах і провадить науково-технічну діяльність, пов'язану з проведенням на замовлення користувачів надр або за дорученням відповідних центральних органів виконавчої влади державної експертизи геологічних матеріалів з вивчення і використання надр та оцінки запасів корисних копалин.
Аналіз викладених вище норм, дає підстави вважати, що Держекоінспекція, як орган, який здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законодавства про охорону земель, надр, зокрема щодо додержання режиму використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, а також територій, що підлягають особливій охороні наділена правом звернутися до суду в разі встановлення порушень.
З огляду на зазначене, твердження прокурора, щодо відсутності державного органу, до повноважень якого належить контроль за законністю рішень місцевих, зокрема обласних рад, у сфері надрокористування та який наділений повноваженнями щодо звернення до суду із відповідною категорією позовів є помилковим, а тому передбачені КАС України і Законом №1697-VII виняткові підстави для подання цього позову у заступника прокурора Житомирської області відсутні.
Таким чином, як випливає з встановлених судами обставин цієї справи та наведених вище приписів законодавства, функції захисту інтересів держави, про які іде мова у позовній заяві прокуратури, належать, в першу чергу, до компетенції, зокрема, Мінприроди, Держгеонадр, Держекоінспекції, й не обов'язково у судовому порядку, а тому право на звернення до суду відповідно до статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону №1697-VII та статті 53 КАС України, може бути реалізовано прокурором лише у разі, якщо він доведе, що вказані суб'єкти такий захист не здійснюють або здійснюють його неналежним чином.
При цьому, в такому випадку, прокурор не виступає самостійним ініціатором звернення до суду і, у разі відкриття провадження у справі, не набуває процесуального статусу позивача, яким, в свою чергу, наділяється орган (органи), в особі якого (яких) прокурором подається позовна заява.
Аналогічні висновки викладені Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 23 жовтня 2019 року (справа № №0640/4292/18).
Слід також врахувати, що відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).
Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).
Пункт 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить про те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
Згідно з частиною першою статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.
У наданому суду обґрунтуванні прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності виняткових підстав для представництва.
З урахуванням наведеного підстави для звернення прокурора з позовом до суду в інтересах держави відсутні, а тому позовна заява підлягає поверненню з підстав, передбачених пунктом 7 частини 4 статті 169 КАС України.
Керуючись статями 53, 169, 248, 251, 256 КАС України,
ухвалив:
Позовну заяву заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, Державної служби геології та надр України про визнання протиправними та скасування протоколу, рішення і спеціального дозволу, - повернути заступнику прокурора Житомирської області.
Копію ухвали про повернення позовної заяви надіслати особі, яка її подала, не пізніше наступного дня після її постановлення, разом із позовною заявою й усіма доданими до неї матеріалами.
Повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.
Ухвала суду набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 256 Кодексу адміністративного судочинства України, та може бути оскаржена до Сьомого апеляційного адміністративного суду, у строк та в порядку, встановленими статтями 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України, з урахуванням приписів підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя О.В. Єфіменко