ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
м. Київ
04 листопада 2019 року № 640/14144/19
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Вєкуа Н.Г., секретаря судового засідання Шуст Н.А, розглянувши матеріали адміністративної справи
за позовом громадянки Федеративної Республіки Сомалі ОСОБА_1
до Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної
служби України у м. Києві та Київській області
про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинити дії,
за участю представників сторін:
пр-к позивача: Красник Станіслав Михайлович ;
пр-к відповідача: не з'явився;
позивач - ОСОБА_1
перекладач - Тарновська Ольга Володимирівна
До Окружного адміністративного суду м. Києва звернулась громадянка Федеративної Республіки Сомалі ОСОБА_1 (поштова адреса: офіс БФ "Право на захист", 04071, м. Київ , вул. Щекавицка ,57, код ЄДРПОУ 38621206) з позовом до Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби у м. Києві та Київській області (02152, м. Київ, вул. Березняківська, 4-а, код ЄДРПОУ 42552598), в якому просить суд:
- визнати протиправною бездіяльність Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби у м. Києві та Київській області щодо невиконання вимог ч.12 ст.7 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", що полягає у відмові у прийнятті заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, громадянки Федеративної Республіки Сомалі ОСОБА_1 ;
- встановити відсутність компетенції співробітників Управління з питань шукачів захисту та соціальної інтеграції ЦМУ ДМС в м. Києві та Київській області вимагати у позивача та долучати до матеріалів особової справи протокол про адміністративне правопорушення та постанову про накладення адміністративного стягнення за ст. 203 Кодексу України про адміністративні правопорушення;
- зобов'язати Центральне міжрегіональне управління Державної міграційної служби у м. Києві та Київській області прийняти заяву про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту громадянки Федеративної Республіки Сомалі ОСОБА_1 .
Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначила, що вона здійснила спроби невідкладно звернутися до відповідача із заявою про визнання її біженцем або собою, яка потребує додаткового захисту, проте, через незаконні дії відповідача її право на звернення за захистом було порушено.
Відповідач не погодився із вказаними твердженнями, надіслав відзив на позовну заяву, в якому вказав на те, що в зв'язку із тим, що в діях позивача містились ознаки правопорушення, передбаченого ч.1 ст. 203 КУпАП, на законних підставах позивачу було накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу. На думку відповідача, управлінням з питань шукачів захисту та соціальної інтеграції ЦМУ ДМС у м. Києві та Київській області правомірно не було прийнято заяву позивача про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
Ухвалою суду від 08 серпня 2019 року відкрито провадження у справі.
В судовому засіданні 04.11.2019 року проголошено вступну та резолютивну частину рішення.
Розглянувши подані документи та матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи та вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив наступне.
Як вбачається із матеріалів справи, в квітні 2019 року позивач прибула до України з наміром бути визнаною біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
Для цього 21 травня 2019 року позивач звернулась до Управління з питань шукачів захисту та соціальної інтеграції ЦМУ ДМС у м. Києві та Київській області із заявою про визнання її біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Працівники управління повідомили, що не можуть прийняти її заяву за відсутності протоколу про адміністративне правопорушення за ст. 203 Кодексу України про адміністративні правопорушення. Позивача було повідомлено, що зазначений протокол можливо отримати за адресою: м. Київ, вул. Петропавлівська, 11 .
23 травня 2019 року позивач звернулась за вказаною адресою, проте працівника Управління міграційного контролю протидії нелегальній міграції та реадмісії відмовились складати протокол, посилаючись на те, що позивач повинна спочатку оплатити штраф у розмірі 5100 грн, лише після цього вона може отримати такий протокол.
30 травня 2019 року позивач знову звернулась до відповідача і повідомила про те, що їй не вдалось отримати зазначений протокол про адміністративне правопорушення, на що працівники відповідача повідомили, що даний протокол є обов'язковим документом, без якого заяву відповідача про визнання її біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, не приймуть.
Позивач вважає таку бездіяльність відповідача протиправною, в зв'язку із чим звернулась до Окружного адміністративного суду м. Києва із відповідним позовом.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить із наступного.
Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Нормативно-правовим актом, який визначає порядок регулювання суспільних відносин у сфері визнання особи біженцем, особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, втрати та позбавлення цього статусу, а також встановлення правового статусу біженців та осіб, які потребують додаткового захисту і яким надано тимчасовий захист в Україні, є Закон України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту".
У відповідності до пункту 1 частини першої статті 1 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", біженцем є особа, яка не є громадянином України і внаслідок обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань перебуває за межами країни своєї громадянської належності та не може користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися цим захистом внаслідок таких побоювань, або, не маючи громадянства (підданства) і перебуваючи за межами країни свого попереднього постійного проживання, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок зазначених побоювань.
При цьому, особа, яка потребує додаткового захисту - особа, яка не є біженцем відповідно до Конвенції про статус біженців 1951 року і Протоколу щодо статусу біженців 1967 року та цього Закону, але потребує захисту, оскільки така особа змушена була прибути в Україну або залишитися в Україні внаслідок загрози її життю, безпеці чи свободі в країні походження через побоювання застосування щодо неї смертної кари або виконання вироку про смертну кару чи тортур, нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання або загальнопоширеного насильства в ситуаціях міжнародного або внутрішнього збройного конфлікту чи систематичного порушення прав людини і не може чи не бажає повернутися до такої країни внаслідок зазначених побоювань (пункт 13 частини першої статті 1 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту").
Згідно з частинами першою та другою статті 5 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", особа, яка з наміром бути визнаною біженцем в Україні або особою, яка потребує додаткового захисту, перетнула державний кордон України в порядку, встановленому законодавством України, повинна протягом п'яти робочих днів звернутися до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, із заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
Особа, яка з наміром бути визнаною біженцем в Україні або особою, яка потребує додаткового захисту, під час в'їзду в Україну незаконно перетнула державний кордон України, повинна без зволікань звернутися до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, із заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
Відповідно до п. 2.1 Правил розгляду заяв та оформлення документів, необхідних для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, втрату і позбавлення статусу біженця та додаткового захисту і скасування рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, які затвердженні наказом МВС України №649 від 07.09.2011 року, уповноважена посадова особа органу міграційної служби, до якого особисто звернулась особа, яка має намір бути визнаною біженцем в Україні або особою, яка потребує додаткового захисту або її законний представник, у випадках, передбачених Законом:
а) встановлює особу заявника;
б) реєструє заявника в журналі реєстрації осіб, які бажають подати заяву про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту;
в) інформує заявника мовою, яку він/вона розуміє, про умови, за яких в Україні особа може бути визнана біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, про її права та обов'язки, а також про наслідки невиконання обов'язків;
г) забезпечує надання заявнику послуг перекладача;
ґ) перевіряє дотримання заявником передбаченого статтею 5 Закону ( 3671-17) порядку звернення із заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту;
д) з'ясовує місце тимчасового перебування (проживання) заявника (фактичну адресу проживання в Україні);
е) протягом одного робочого дня здійснює перевірку наявності підстав, за яких заявнику може бути відмовлено в прийнятті заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Перевірка здійснюється в тому числі з урахуванням оновленої інформації по країні походження заявника на момент подачі заяви;
є) заносить отримані відомості до централізованої інформаційної системи.
Вищевказаним Наказом затверджено зразок заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
Матеріалами справи встановлено, що позивач звернулась до відповідача із заявою про визнання її біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Посадові особи відповідача, в усному порядку відмовили їх у прийнятті такої заяви, посилаючись на відсутність протоколу про адміністративне правопорушення за ст. 203 КУпАП.
Суд вважає вказані дії відповідача незаконними та необґрунтованими, такими, що порушують права позивача на звернення за захистом, з огляду на наступне.
Відповідно до ч.1 ст. 7 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, проводиться на підставі заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Така заява особисто подається іноземцем чи особою без громадянства або її законним представником до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, за місцем тимчасового перебування заявника.
Відповідно до ч.7 ст. 2 вказаного Закону до заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, додаються документи, що посвідчують особу заявника, а також документи та матеріали, що можуть бути доказом наявності умов для визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. У разі якщо у заявника відсутні документи, що посвідчують його особу, або такі документи є фальшивими, він повинен повідомити про цю обставину в заяві про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, а також викласти причини виникнення зазначених обставин. У разі якщо у заявника відсутні документи, що посвідчують його особу, його прізвище, ім'я, по батькові та інші дані про нього попередньо, до встановлення особи, записуються за його вказівкою, про що зазначається в реєстраційному листку на особу та робиться відповідний запис на заяві про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
Частинною 9 вказаної статті встановлено, що до заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, додаються також по чотири фотокартки заявника та членів його сім'ї, які не досягли вісімнадцятирічного віку, відомості про яких внесено до заяви.
Аналіз вищевказаних нормативних актів свідчить про те, що перелік документів, необхідних для вирішення питання про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає.
На думку суду, вимога відповідача про надання разом із заявою про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, протоколу про адміністративне правопорушення є порушення приписів Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту», а також Конвенції «Про статус біженців».
Вказані дії свідчать також про порушення принципу верховенства права та положень Конституції України в частині презумпції невинуватості, відповідно до якої особа вважається невинуватою, допоки її вина не буде доведена в установленому законом порядку.
Вимогою надавати протокол про адміністративне правопорушення та постанову про накладення адміністративного стягнення за ст. 203 Кодексу України про адміністративні правопорушення при зверненні із заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, відповідач презюмує, що особа, яка звертається за захистом є завідомо винною у вчиненні адміністративного правопорушення.
Суд наголошує, що притягнення особи до адміністративної відповідальності ніяким чином не пов'язано із процедурою прийняття та розгляду заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
В зв'язку із наведеним, суд вважає дії щодо вимагання разом із заявою про визнання біженцем та особою, яка потребує додаткового захисту протоколу про адміністративне правопорушення протиправними.
Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, який прийняв до розгляду заяву іноземця чи особи без громадянства про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, видає заявникові довідку про звернення за захистом в Україні та реєструє заявника. Протягом п'ятнадцяти робочих днів з дня реєстрації заяви центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, проводить співбесіду із заявником, розглядає відомості, наведені в заяві, та інші документи, вимагає додаткові відомості та приймає рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, або про відмову в оформленні документів для вирішення зазначеного питання (частина перша статті 8 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту").
В порушення вказаних приписів законодавства, відповідачем не була прийнята заява позивача про визнання її біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
Проте, під час розгляду справи, в судове засідання 04.11.2019 року, представник позивача надав суду довідку про звернення за захистом в Україні № 011023, пояснивши, що вказану довідку позивач отримала 01.11.2019 року.
Зазначене свідчить про те, що фактично відповідач змінив раніше прийняте рішення про відмову у прийнятті заяви від позивача та прийняв заяву ОСОБА_1 про визнання її біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, тобто вчинив дії, передбачені ст. 8 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту».
Позиція відповідача у відзиву на позовну заяву ґрунтується лише на тому, що позивач повинна була без зволікань звернутися до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, із заявою про визнання її біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, а не через місяць після перетину кордону України.
До зазначених доводів суд відноситься критично, зважаючи на те, що позивач не володіє українською мовою та законодавством України у сфері захисту прав біженців та шукачів притулку. Відтак, вона не була ознайомлена із правами та обов'язками шукачів захисту в Україні. після звернення до БФ "Право на захист", позивач отримала інформацію про процедуру отримання притулку та одразу ж вперше звернулась до відповідача.
Суд вважає за потрібне зазначити, що визнання позивача винною у вчиненні правопорушення, передбаченого ст. 203 КУпАП та накладення на неї стягнення у вигляді штрафу не може бути підставою для неприйняття від особи, яка звернулась за захистом, заяви про визнання її біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Вказаний інститут та процедура визнання особи біженцем не кореспондуються між собою.
Відтак, до компетенції відповідача не входить право вимагати подання будь-яких інших документів, крім тих, що прямо зазначені у Законі.
Відповідно до статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованої Україною Законом № 475/97-ВР від 17.07.1997, кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
Отже, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати й на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
У пункті 145 рішення від 15 листопада 1996 року у справі Чахал проти Об'єднаного Королівства (Chahal v. the United Kingdom, (22414/93) [1996] ECHR 54) Європейський суд з прав людини зазначив, що згадана норма гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни.
Суть цієї статті зводиться до вимоги надати заявникові такі міри правового захисту на національному рівні, що дозволили б компетентному державному органові розглядати по суті скарги на порушення положень Конвенції й надавати відповідний судовий захист, хоча держави - учасники Конвенції мають деяку свободу розсуду щодо того, яким чином вони забезпечують при цьому виконання своїх зобов'язань. Крім того, Суд указав на те, що за деяких обставин вимоги статті 13 Конвенції можуть забезпечуватися всією сукупністю засобів, що передбачаються національним правом.
Засіб захисту, що вимагається згаданою статтею повинен бути ефективним як у законі, так і на практиці, зокрема, у тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави.
Отже, ефективний засіб правого захисту у розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату; винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації, не відповідає розглядуваній міжнародній нормі.
З огляду на викладене, суд дійшов висновку, що при прийняті оскаржуваних рішень відповідач вчинив протиправні дії, що полягають у відмові у прийнятті заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, тому визнання протиправними підлягають саме дії відповідача, а не його бездіяльність.
Стосовно заявленої вимоги про зобов'язання Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби у м. Києві та Київській області прийняти заяву про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, суд вважає за потрібне зазначити наступне.
Відповідно до частини другої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України, суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.
В той же час, зміст принципу офіційного з'ясування всіх обставин у справі, передбачений пункту 4 частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, зобов'язує адміністративний суд до активної ролі у судовому засіданні, в тому числі і до уточнення змісту позовних вимог, з наступним обранням відповідного способу захисту порушеного права.
Крім того, суд зазначає, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.
Відповідно до ч. 4 ст. 245 Кодексу адміністративного судочинства України у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Тобто законодавець передбачив обов'язок суду змусити суб'єкт владних повноважень до правомірної поведінки, а не вирішувати питання, які належать до функцій і виключної компетенції останнього (дискреційні повноваження), тому втручання в таку діяльність є формою втручання в дискреційні повноваження наведеного органу та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.
В зв'язку із тим, що на час розгляду справи у суді відповідачем була зареєстрована заява про визнання ОСОБА_1 біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту та надана довідка про звернення за захистом в Україні №011023, суд відмовляє позивачу у вимозі зобов'язати відповідача прийняти заяву про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту громадянки Федеративної Республіки Сомалі ОСОБА_1 .
Згідно з частиною 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Відповідно до статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Частиною 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
З урахуванням вимог, встановлених частиною 2 статті 19 Конституції України та частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, виходячи з меж заявлених позовних вимог та системного аналізу положень законодавства України, суд приходить до висновку про наявність правових підстав для часткового задоволення позову.
Керуючись ст.ст. 77, 139, 246, 257-263, 382 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
1. Адміністративний позов громадянки Федеративної Республіки Сомалі ОСОБА_1 задовольнити частково;
2. Визнати протиправними дії Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби у м. Києві та Київській області, що полягають у відмові у прийнятті заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, громадянки Федеративної Республіки Сомалі ОСОБА_1 ;
3. Встановити відсутність компетенції співробітників Управління з питань шукачів захисту та соціальної інтеграції ЦМУ ДМС в м. Києві та Київській області вимагати у позивача протокол про адміністративне правопорушення та постанову про накладення адміністративного стягнення за ст. 203 Кодексу України про адміністративні правопорушення;
4. В іншій частині позову відмовити.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення встановленого ст. 295 КАС України строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
Повний текст рішення складено та підписано 06 листопада 2019 року
Суддя Н.Г. Вєкуа