Іменем України
31 жовтня 2019 року
Київ
справа №823/1915/18
адміністративне провадження №К/9901/11506/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Саприкіної І.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 823/1915/18
за позовом ОСОБА_1
до Черкаської міської ради, Кабінету Міністрів України в особі Держгеокадастру як центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин, Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області,
третя особа: ОСОБА_2
про визнання протиправною та скасування державної реєстрації та скасування рішення,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року (постановлену у складі головуючого судді Паламар П.Г.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2019 року (постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді Собківа Я.М., суддів Степанюка А.Г., Файдюка В.В.),
Позивач ОСОБА_1 звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Черкаської міської ради, Кабінету Міністрів України в особі Держгеокадастру як центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин, Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, третя особа - ОСОБА_2 про визнання протиправною та скасування державної реєстрації та скасування рішення.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року позовну заяву ОСОБА_1 залишено без розгляду.
Постановляючи зазначену ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем пропущено шестимісячний строк звернення до суду та не подано заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду.
Не погодившись із ухвалою суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати зазначену ухвалу суду.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2019 року апеляційну скаргу позивача залишено без задоволення, а ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року - без змін.
Відмовляючи в задоволенні апеляційної скарги суд апеляційної інстанції виходив з наявності правових підстав вважати строк звернення до суду з адміністративним позовом пропущеним без поважних причин (що покладена в основу ухвали суду про повернення позовної заяви), зазначене підтверджується наявними матеріалами справи.
Короткий зміст вимог касаційних скарг
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, вважаючи їх прийнятими з порушенням норм процесуального права, позивач звернувся із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та передати справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Касаційна скарга надійшла до суду 27 травня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 03 вересня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 823/1915/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 30 жовтня 2019 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 31 жовтня 2019 року.
Одночасно з касаційною скаргою було заявлено клопотання про участь в судовому засіданні, в задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 30 жовтня 2019 року.
Касаційну скаргу позивач обґрунтовує тим, що про порушення свої прав землекористувача і співвласника житлового будинку за адресою АДРЕСА_1 , позивач, попри численні перешкоди з боку відповідачів впродовж трьох років позивача отримати технічну документацію із землеустрою з відомостями про координати, конфігурацію та розташування меж ділянок, що були передані рішенням міськради у власність та в оренду, частково дізнався лише у квітні 2018 року після отримання від місцевого органу самоврядування копії договору оренди однієї з наданих ділянок з додатком у вигляді її кадастрового плану та Акта погодження меж, після чого позивач негайно звернувся до суду з позовом про скасування вищевказаного рішення Черкаської міської ради.
Однак, після відкриття провадження у справі, судом першої інстанції було задоволено клопотання Черкаської міської ради від 28 листопада 2018 року та постановлено ухвалу про залишення позову без розгляду на тій підставі, що позивач пропустив строк звернення до суду і не звернувся із клопотанням про його поновлення.
Також, на думку позивача, судом апеляційної інстанції, не дивлячись на численні порушення судом першої інстанції норм процесуального права, поверхнево розглянуто апеляційну скаргу позивача та залишено її без задоволення, а оскаржуване судове рішення суду першої інстанції - без змін.
У зв'язку із чим, позивач вважає, що розгляд справи в суді апеляційної інстанції мав ознаки упередженості по відношення до позивача, а постанова від 20 березня 2019 року ухвалена з порушенням норм процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи. Зокрема, посилається на те, що судом апеляційної інстанції дана невірну оцінку доказам (рішенню Соснівського районного суду м. Черкаси від 27 квітня 2011 року у справі №2-60/11; рішенню Черкаської міської ради від 10 лютого 2015 року № 2-941), які, нібито, свідчать про обізнаність позивача про порушення його прав та, відповідно, є підставою вважати, що ним пропущено строк звернення до суду з адміністративним позовом.
20 вересня 2019 року до суду надійшов відзив Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, в якому зазначається про безпідставність доводів касаційної скарги та про законність, та обґрунтованість рішень судів першої та апеляційної інстанцій. Також зазначається, що про рішення Черкаської міської ради від 10 лютого 2015 року №2-941, вимоги щодо неправомірності якого заявлені в даному позові, ОСОБА_1 дізнався ще19 серпня 2015 року. Про це свідчить його особистий підпис на засвідчення факту отримання відповіді заступника міського голови Ільченко О.А. від 19 серпня 2015 року №4475-2 на інформаційний запит ОСОБА_1 від 04 серпня 2015 року №4475-2. Таким чином, позивач звернувся до суду з пропуском строку звернення, передбаченого статтею 122 КАС України.
25 вересня 2019 року до суду надійшов відзив Черкаської міської ради на касаційну скаргу позивача, в якому відповідач зазначає, що рішення судів попередніх інстанцій прийняті при дотриманні норм процесуального права, тому просить суд касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін. У відзиві відповідач також посилається на пропуск позивачем строку звернення до суду з адміністративним позовом, зокрема, на те, що про винесення оскаржуваного рішення позивачу було відомо 19 серпня 2015 року, про що свідчить його особистий підпис про отримання відповіді на інформаційний запит.
26 вересня 2019 року до суду надійшов відзив представника третьої особи на касаційну скаргу позивача, в якому зазначається, що рішення судів попередніх інстанцій прийняті при дотриманні норм процесуального права, тому просить суд касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін. Зокрема представник третьої особи зазначає, що позивачу було відомо заздалегідь про прийняте рішення, при цьому звертає увагу на те, що позивач був вільний під час обрання способу захисту, а тому власний розсуд і за власним бажанням звернувся до суду з позовною заявою про скасування рішення Черкаської міської ради від 10 лютого 2015 року №2-941. Так, ухвалою Соснівського районного суду Черкаської області від 31 січня 2017 року у справі №712/14622/16-ц було відкрито провадження, однак позивач двічі не з'явився в судове засідання, а саме 18 вересня 2017 року та 10 жовтня 2017 року, про причини неявки позивач суду не повідомив. Ухвалою Соснівського районного суду Черкаської області від 10 жовтня 2017 року на підставі статті 207 ЦПК України позов ОСОБА_1 було залишено без розгляду, зазначене додатково підтверджує про те, що позивач дізнався раніше, ніж у квітні 2018 року, про можливість порушення його прав.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Черкаського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2019 року відповідають, а викладені в касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятні з огляду на наступне.
Як вбачається із матеріалів справи, ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року позовну заяву ОСОБА_1 залишено без розгляду у зв'язку з пропуском позивачем шестимісячний строк звернення до суду та не подання заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду.
Переглядаючи оскаржувані судові рішення в касаційному порядку, колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.
Частиною першою статті 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду за захистом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Відповідно до частини другої статті 122 КАС України, для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Суд наголошує, що причина пропуску строку звернення до суду із адміністративним позовом може вважатися поважною, якщо вона відповідає одночасно усім таким умовам: 1) це обставина або кілька обставин, яка безпосередньо унеможливлює або ускладнює можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк; 2) це обставина, яка виникла об'єктивно, незалежно від волі особи, яка пропустила строк; 3) ця причина виникла протягом строку, який пропущено; 4) ця обставина підтверджується належними і допустимими засобами доказування.
Тобто, поважними причинами можуть визнаватися лише такі обставини, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належним чином.
Отже, поновленню підлягають лише порушені з поважних причин процесуальні строки, встановлені законом.
Суд звертає увагу на те, що дотримання строків звернення до адміністративного суду є однією з умов дисциплінування учасників публічно-правових відносин, якщо ці відносини стали спірними.
Необхідно зауважити на тому, що інститут строків у адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
Частиною першою статті 120 КАС України встановлено, що перебіг процесуального строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов'язано його початок.
Так, судами попередніх інстанцій були встановлені наступні обставини, які свідчать про пропуск позивачем встановленого статтею 122 КАС України строку звернення до суду з адміністративним позовом.
Так, згідно рішення Соснівського районного суду м. Черкаси від 27 квітня 2011 у справі №2-60/11, яке набрало законної сили 19 вересня 2011 року, за позовом ОСОБА_4 , встановлено порядок користування земельною ділянкою по АДРЕСА_1 . Зокрема, виділено в користування ОСОБА_2 по АДРЕСА_1 земельну ділянку загальною площею 656,6 м2, яка розташована в контурі між точками: Від т.1 до т. 11 - 13,39м; від т. 11 до т. 10 - 5,78 м; від т. 10 до т. 9 - 27,29 м; від т. 9 до т. 8* - 14,2м; від т. 8* до т. 7 - 0,98 м; від т. 7 до т. 6 - 14,92 м; від т. 6 до т. 21 - 5,5 м; від т. 21 до т. 22 - 3,8м; від т.22 до т.23 - 6,2м; від т.23 до т.17 - 11,0м; від т.17 до т.15 - 2,25м; від т. 15 до т. 16* - 5,2м, від т.16* до т.13 - 8,4м, від т. 13 до т.2 - від точки на стіні дворового фасаду будинку по лінії розподілу приміщень будинку, до точки на стіні головного фасаду будинку: т.13-т.49-т.50-т.30; від т.2 до т.1- 12,9м, що позначено на додатках 1/3 та 1/4 до висновку № 100/101-БТ судової будівельно-технічної експертизи від 08 лютого 2011 року зеленим кольором, проїзд та прохід з АДРЕСА_1 через ворота В-1 та хвіртку К-1, земельна ділянка ОСОБА_2 обтяжується сервітутом № 1 для проходу ОСОБА_4 та обслуговування стіни своєї частини будинку.
На підставі прийнятого судового рішення та розробленої технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок, Черкаською міською радою прийнято рішення від 10 лютого 2015 року № 2-941 «Про передачу земельних ділянок у власність та в оренду по АДРЕСА_1 ОСОБА_2 ».
Про рішення Черкаської міської ради від 10 лютого 2015 № 2-941, вимоги щодо неправомірності якого заявлено в даному позові, що розглядався Черкаським окружним адміністративним судом, ОСОБА_1 дізнався ще 19 серпня 2015 року, про що свідчить його особистий підпис на засвідчення факту отримання відповіді заступника міського голови Ільченко O.A. від 19 серпня 2015 року № 4475-2 на інформаційний запит ОСОБА_1 від 04 серпня 2015 року № 4475-2, при тому що повинен був дізнатися з лютого 2015 року з моменту його оприлюднення на офіційному порталі міської ради www .rada.cherkasy.ua , а щодо порядку користування земельною ділянкою по АДРЕСА_1 , позивач взагалі дізнався з рішення Соснівського районного суду м. Черкаси від 27 квітня 2011 року у справі №2-60/11.
Враховуючи встановлені обставини, колегія суддів Верховного Суду погоджується із судами попередніх інстанцій про те, що ОСОБА_1 , звертаючись 14 травня 2018 року до Черкаського окружного адміністративного суду з даним позовом, пропустив шестимісячний строк звернення до суду.
При цьому, як встановлено судами та вбачається з матеріалів справи, в тому числі із касаційної скарги, позивач не скористався своїм процесуальним правом на подання заяви про поновлення пропущеного процесуального строку на звернення до суду.
Суд звертає увагу на те, що за загальним правилом перебіг строку на звернення до адміністративного суду починається від дня виникнення права на адміністративний позов, тобто, коли особа дізналася або могла дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Пропуск відповідного строку на звернення до суду через байдужість до своїх прав або небажання скористатися цим правом не є поважною причиною пропуску строку та, відповідно, підставою для поновлення звернення до суду з адміністративним позовом.
Аналогічна позиція у подібних правовідносинах висловлена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 28 березня 2018 року у справі №809/1087/17, від 22 листопада 2018 року у справі № 815/91/18 та від 07 лютого 2019 року у справі №819/859/16.
Враховуючи викладене, суд дійшов висновку, що позивачем не наведено поважних підстав, які б унеможливили звернення його до суду в межах встановленого КАС України строку. Обставини, на які посилається позивач, не свідчать про існування будь-яких об'єктивних перешкод у реалізації ним своїх прав на судовий захист з метою відновлення прав, свобод чи законних інтересів.
За приписами частини другої статті 123 КАС України, якщо заяву не буде подано у зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.
Також, суд вважає за необхідне зазначити, що обмеження строку звернення до суду шляхом встановлення відповідних процесуальних строків, не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя (Рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2011 року № 17-рп/2011). Такі обмеження направленні на досягнення юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулюють учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків та поважати права та інтереси інших учасників правовідносин.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
У пункті 48 рішення Європейського суду з прав людини "Пономарьов проти України" (заява № 3236/03) зазначено, що вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є необмеженими. Від судів вимагається вказувати підстави.
Водночас навіть наявність об'єктивних та непереборних обставин, що обумовлюють поважність причин пропуску строку звернення до суду, не може розцінюватися як абсолютна підстава для поновлення пропущеного строку (справа «Олександр Шевченко проти України», заява № 8371/02, пункт 27), оскільки у випадку, якщо минув значний проміжок часу з моменту закінчення пропущеного строку, відновлення попереднього становища учасників справи, що може бути зумовлено скасуванням рішення або визнанням незаконної дії (бездіяльності) суб'єкта владних повноважень, буде значно ускладнено та може призвести до порушення прав та інтересів інших осіб.
Обґрунтовуючи висновки про обов'язок сторони належним чином використовувати процесуальні права, у пункті 35 рішення Європейського суду з прав людини "Юніон Аліментаріа Сандерс С.А. проти Іспанії" визначено, що заявник зобов'язаний демонструвати готовність брати участь на всіх етапах розгляду, що стосуються безпосередньо його, утримуватися від використання прийомів, пов'язаних зі зволіканням у розгляді справи, а також максимально використовувати всі засоби внутрішнього законодавства для прискорення процедури слухання ("Union Alimentaria Sanders S.A. v. Spain" № 11681/85).
Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (рішення у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», заяви № 17160/06 та № 35548/06; п. 33).
Суд, у цій справі, враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
Висновки за результатами розгляду касаційних скарг
У відповідності до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З урахуванням вищезазначеного колегія суддів приходить до висновку про те, що оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди попередніх інстанцій прийняли рішення при дотриманні норм процесуального права, а доводи касаційної скарги цього не спростовують, тому касаційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
Зважаючи на те, що особа, яка подає касаційну скаргу, звільнена від сплати судового збору, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді: І.В. Желєзний
І.В. Саприкіна