22 жовтня 2019 року
м. Київ
Справа № 924/1186/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Случ О. В. - головуючий, Волковицька Н. О., Могил С. К.,
за участю секретаря судового засідання - Мазуренко М. В.
за участю представників:
прокурора - Гришина Т. А.
позивача - не з'явилися
відповідача - не з'явилися
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Єврожитлобуд"
на постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 07.05.2019 (головуючий суддя Розізнана І. В., судді Грязнов В. В., Саврій В. А.)
у справі № 924/1186/18
за позовом Першого заступника керівника Хмельницької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Хмельницької міської ради
до Товариства з обмеженою відповідальністю "Єврожитлобуд"
про стягнення коштів
Короткий зміст позовних вимог
1. Перший заступник керівника Хмельницької міської прокуратури (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Хмельницької міської ради (далі - позивач, Рада) звернувся до Господарського суду Хмельницької області з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Єврожитлобуд" (далі - відповідач, ТОВ "Єврожитлобуд") про стягнення збитків, завданих невиконанням зобов'язання щодо сплати пайової участі у розмірі 2 239 932,00 грн.
2. Аргументуючи позовні вимоги, прокурор зазначає, що відповідач здійснив будівництво 92 зблокованих житлових будинків по вул. Трудовій, 5/1 Г у місті Хмельницький. Цей об'єкт прийнято в експлуатацію відповідно до декларації про готовність об'єкта до експлуатації, зареєстрованої управлінням ДАБІ у Хмельницькій області 18.03.2016 за №ХМ142160780373. Однак, всупереч вимог діючого законодавства відповідач з заявою про укладення договору щодо пайової участі, до позивача не звернувся, документів, необхідних для визначення розміру пайової участі не надіслав, коштів пайової участі не сплатив.
3. Аргументуючи своє звернення з позовом до суду, прокурор зазначив, що належна інженерно-транспортна і соціальна інфраструктура є необхідною умовою економічного і соціального розвитку як країни в цілому, так і відповідного регіону, що є одним із основних завдань держави.
4. Спірні правовідносини пов'язані зі сферою формування та виконання місцевого бюджету, до якого мають своєчасно і в повному обсязі надходити кошти пайової участі на створення і розвиток інженерно-транспортної і соціальної інфраструктури міста, що безпосередньо стосується прав та економічних інтересів територіальної громади міста Хмельницького.
5. Відповідач протягом тривалого часу ухиляється від виконання зобов'язань щодо сплати пайової участі, чим порушує норми містобудівного законодавства і права територіальної громади міста Хмельницького і у спірних правовідносинах інтереси держави і позивача, який представляє відповідну територіальну громаду і здійснює від її імені і в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування повністю збігаються.
6. У той же час, в умовах тривалого ухилення відповідача від сплати пайової участі Рада не вчинила дій щодо захисту інтересів держави і територіальної громади в суді, у зв'язку з чим позов на захист інтересів держави подав прокурор.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
7. Ухвалою Господарського суду Хмельницької області від 06.03.2019 позов залишено без розгляду.
8. Надаючи оцінку доводам прокурора щодо підстав представництва, суд першої інстанції зазначив, що сама по собі обставина не звернення позивача з позовом протягом певного періоду, без з'ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави.
9. Суд першої інстанції надав оцінку листу прокурора від 17.12.18 № 82-153-18 яким останній повідомив позивача про звернення до суду і дійшов висновку, що цей лист свідчить про те, що прокурор, не встановивши причин незвернення з аналогічним позовом Радою, прийняв на себе функції альтернативного суб'єкта звернення до суду який може замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави самостійно.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
10. Постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 07.05.2019 ухвалу суду першої інстанції скасовано, справу передано на розгляд до суду першої інстанції.
11. Скасовуючи ухвалу суду першої інстанції, апеляційний господарський суд виходив з такого:
- з метою спонукання до сплати коштів пайової участі, Рада 23.06.2018 надіслала відповідачу лист №01-16-490 про необхідність укладення договору та сплати коштів пайової участі. Цей лист залишений відповідачем без відповіді, договір про пайову участь у створенні і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури не укладено;
- 19.12.2018 прокурор звернувся до Господарського суду Хмельницької області з позовом до ТОВ «Єврожитлобуд» про стягнення 2 239 932,00 грн збитків (упущеної вигоди), завданих невиконанням зобов'язання щодо сплати пайової участі у створенні та розвитку інфраструктури м. Хмельницького, тобто за три місяці до закінчення для Ради строку позовної давності, а саме строку в межах якого орган місцевого самоврядування міг звернутися до суду з вимогою про захист свого цивільного права і на момент розгляду апеляційної скарги строк позовної давності сплив;
- строк, у межах якого Рада самостійно могла звернутися до суду з вимогою про захист свого цивільного права або інтересу сплив 19.03.2019;
- до моменту звернення прокурора з цим позовом до Господарського суду Хмельницької області, а також після подання прокурором позову, Рада не зверталася до суду з позовом про стягнення з ТОВ «Єврожитлобуд» завданих збитків у вигляді упущеної вигоди, в розмірі несплаченої пайової участі у створені і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури міста, в межах строку позовної давності;
- прокурор дотримався вимог частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" щодо попереднього повідомлення відповідного суб'єкта владних повноважень про звернення з цим позовом до суду. Зокрема прокурор повідомив про це позивача листом від 17.12.2018 № 82-153-18.
12. Таким чином суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що звернення прокурора з позовом до суду зумовлене об'єктивною причиною, а саме не здійснення захисту інтересів держави уповноваженим органом у спірних правовідносинах в межах строків позовної давності.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
13. Відповідач подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову апеляційного господарського суду і залишити в силі ухвалу суду першої інстанції.
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу (узагальнено)
14. Аргументуючи касаційну скаргу, відповідач зазначає, що прокурор не зазначив жодної причини неможливості здійснення Радою захисту своїх прав та охоронюваних законом інтересів у судовому порядку, а також не надав жодного доказу того, що позивач не може чи не бажає здійснювати захист інтересів територіальної громади та звертатися до суду з відповідним позовом.
15. Скаржник зазначає, що в даному випадку прокурор вважається альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінює належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави, що суперечить правовим висновкам Верховного Суду, викладеним у постановах від 06.02.2019 № 927/246/18, від 07.12.2018 № 924/1256/17, від 23.10.2018 № 926/03/18, від 23.09.2018 № 924/1237/17.
Позиція інших учасників справи, викладена у відзиві на касаційну скаргу
16. Прокурор і позивач не надали відзивів на касаційну скаргу, що відповідно до частини третьої статті 295 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) не перешкоджає перегляду оскаржуваного судового рішення.
Оцінка аргументів учасників справи і висновків попередніх судових інстанцій
17. Предметом судового розгляду у цій справі є позовні вимоги прокурора про стягнення збитків, завданих невиконанням відповідачем зобов'язання щодо сплати пайової участі у розмірі 2 239 932,00 грн.
18. Як встановлено судами, при зверненні з даним позовом в обґрунтування необхідності самостійного захисту інтересів держави прокурор вказав на тривалу бездіяльність позивача, яка полягала у невжитті останнім заходів із урегулювання спірних правовідносин у судовому порядку, що, на думку прокурора, свідчить про неналежний захист цим органом інтересів держави і територіальної громади.
19. Верховний Суд наголошує, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт третій частини другої статті 129 Конституції України).
20. Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" від 31.03.2005).
21. Пункт третій частини першої статті 131-1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках. Тому необхідно з'ясувати, що мається на увазі під "виключним випадком" і чи є таким випадком ситуація у конкретній справі.
22. Насамперед, випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави". "Інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необгрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
23. У рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.
24. Аналіз частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох "виключних" випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
25. Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
26. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
26.1. "Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
26.2. "Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
26.3. "Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
27. При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
28. Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
29. Саме лише посилання у позовній заяві прокурора на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами, не є підставою для прийняття судом рішення у такому спорі по суті, оскільки за змістом статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.
Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у постанові від 19.03.2019 у справі № 910/2491/18.
30. Скасовуючи ухвалу суду першої інстанції апеляційний господарський суд зазначив, що звернення прокурора з цим позовом мало місце за три місяці до закінчення для позивача строку позовної давності і на момент розгляду апеляційної скарги строк позовної давності сплив. Також апеляційний господарський суд зазначив, що до моменту звернення прокурора з цим позовом до суду, а також після подання позову, позивач не звертався до суду з позовом про стягнення з відповідача збитків у вигляді упущеної вигоди, в розмірі несплаченої пайової участі у створені і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури міста, в межах строку позовної давності.
31. Разом з тим, як вірно зазначив суд першої інстанції, сама по собі обставина не звернення позивача з позовом протягом певного періоду, без з'ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави.
32. У даній справі апеляційним судом не встановлено обставин, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання Радою, яка є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту майнових інтересів територіальної громади. Навпаки, обставини справи свідчать про вжиття позивачем заходів з метою спонукання до сплати коштів пайової участі, зокрема суд апеляційної інстанції встановив, що Рада 23.06.2018 надіслала відповідачу лист №01-16-490 про необхідність укладення договору та сплати коштів пайової участі.
33. Апеляційний господарський суд належним чином не спростував висновку суду першої інстанції про те, що надані прокурором докази не свідчать про з'ясування останнім фактичного стану правовідносин сторін до звернення з цим позовом до суду, що свідчило би про неналежне виконання Радою своїх функцій щодо захисту прав територіальної громади.
34. Одночасно Верховний Суд наголошує, що обставини дотримання прокурором встановленої частинами третьою, четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з'ясуванню судом не залежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до приписів статей 53, 174 ГПК України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган держави (за його наявності), виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутись до суду з метою захисту інтересів держави.
35. З урахуванням вищенаведеного Верховний Суд погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність у даному випадку законних підстав для представництва інтересів держави, що свідчить про заявлення позову особою, яка не має процесуальної дієздатності та є підставою для залишення позову без розгляду відповідно до пункту 1 частини першої статті 226 ГПК України.
36. З огляду на зазначене доводи касаційної скарги, викладені в пунктах 14, 15 Постанови знайшли своє підтвердження під час касаційного розгляду справи.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
37. За таких обставин, враховуючи встановленні статтею 300 ГПК України межі перегляду справи судом касаційної інстанції, постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню, а законна та обґрунтована ухвала суду першої інстанції - залишенню в силі. У зв'язку з чим касаційна скарга підлягає задоволенню.
Керуючись статтями 300, 301, 308, 312, 314, 315, 317 ГПК України, Суд
1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Єврожитлобуд" задовольнити.
2. Постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 07.05.2019 скасувати, ухвалу Господарського суду Хмельницької області від 06.03.2019 у справі № 924/1186/18 залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий О. В. Случ
Судді Н. О. Волковицька
С. К. Могил