23 жовтня 2019 року
м. Київ
Справа № 9901/819/18
Провадження № 11-915заі19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу № 9901/819/18 за позовом ОСОБА_1 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, третя особа - Прокуратура Львівської області про визнання протиправним та скасування рішення від 05 вересня 2018 року № 358дп-18
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 липня 2019 року (у складі колегії суддів Бучик А. Ю., Берназюка Я. О., Гімона М. М., Мороз Л. Л., Желєзного І. В.),
Рух справи
1. У жовтні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - КДКП, Комісія) від 05 вересня 2018 року № 358дп-18.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що рішення КДКП про притягнення його до дисциплінарної відповідальності та накладення дисциплінарного стягнення є незаконним та підлягає скасуванню.
Зокрема, позивач звертає увагу на безпідставність тверджень КДКП про те, що 13 січня 2016 року йому була вручена ухвала Личаківського районного суду міста Львова від 13 січня 2016 року про накладення арешту на нерухоме майно, оскільки вказане судове рішення йому не вручалося та на виконанні у нього не перебувало.
Позивач також зауважує, що не існує звернення ОСОБА_2 , в якому ініціювалося питання про внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань (далі - ЄРДР) за статтею 364 Кримінального кодексу України (далі - КК України) стосовно процесуального керівника у кримінальному провадженні ОСОБА_1 та слідчого поліції ОСОБА_10 При цьому, вимога про реєстрацію кримінального провадження стосовно ОСОБА_2 так само, як і вимога про вчинення ним злочину, у вказаному зверненні відсутні.
Разом з цим у позовній заяві ОСОБА_1 зазначає, що рішення від 05 вересня 2018 року № 358дп-18 було прийнято КДКП за його відсутності, у той час як він подавав заяву про відкладення засідання, призначеного на 05 вересня 2018 року, попередньо письмово пояснивши причини відсутності.
3. Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 липня 2019 року ОСОБА_1 відмовлено у задоволенні позову.
4. Не погодившись із таким рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу з тих підстав, що оскаржуване рішення є незаконним, необґрунтованим та прийняте Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права. В апеляційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 липня 2019 року та ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог.
5. Велика Палата Верховного Суду ухвалами від 04 та 17 вересня 2019 року відкрила провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 липня 2019 року і призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) на 23 жовтня 2019 року.
6. 23 вересня 2019 року до Великої Палати Верховного Суду від КДКП надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому відповідач просить залишити апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 липня 2019 року - без змін.
7. 25 вересня 2019 року до Великої Палати Верховного Суду від Прокуратури Львівської області надійшли письмові пояснення щодо апеляційної скарги ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 липня 2019 року.
Фактичні обставини справи, встановлені судом, та зміст спірних правовідносин
8. ОСОБА_1 з червня 1998 року працює в органах прокуратури. З 19 січня по 12 вересня 2017 року позивач перебував на посаді першого заступника керівника Львівської місцевої прокуратури № 1, а з 13 вересня 2017 року перебуває на посаді заступника начальника Личаківського відділу Львівської місцевої прокуратури № 1 Львівської області.
9. 23 травня 2018 року до КДКП надійшла дисциплінарна скарга керівника Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України ОСОБА_4 про вчинення дисциплінарного проступку заступником начальника Личаківського відділу Львівської місцевої прокуратури № 1 Львівської області ОСОБА_1 та заступником начальника першого відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих регіональної прокуратури Прокуратури Львівської області ОСОБА_6
10. Автоматизованою системою розподілу дисциплінарних скарг для вирішення питання про відкриття дисциплінарного провадження вказану дисциплінарну скаргу 23 травня 2018 року розподілено члену КДКП ОСОБА_5 , яким 29 травня 2018 року прийнято рішення про відкриття дисциплінарного провадження № 11/2/4-898дс-176дп-18 стосовно ОСОБА_6 та ОСОБА_1
11. Рішенням Комісії від 18 липня 2018 року № 302дп-18 строк проведення перевірки за дисциплінарною скаргою керівника Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України у дисциплінарному провадженні № 11/2/4-898дс-176дп-18 продовжено на один місяць.
12. Розглянувши матеріали дисциплінарного провадження № 11/2/4-898дс-176дп-18, КДКП установила, що у провадженні слідчого відділу Личаківського відділу поліції Головного управління Національної поліції у Львівській області перебуває кримінальне провадження № 1201540040000722 від 13 березня 2015 року за фактом заволодіння шляхом оформлення на підставі підроблених документів права власності на нерухоме майно по АДРЕСА_1 за частиною четвертою статті 190 КК України.
13. За результатами вивчення матеріалів цього провадження Управлінням нагляду за додержанням законів Національною поліцією України Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України встановлено, що досудове розслідування у вказаному кримінальному провадженні здійснюється неефективно всупереч вимогам статей 2, 9, 28 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України), усіх заходів до встановлення обставин кримінального правопорушення не вжито і, як наслідок, дотепер остаточне рішення не прийнято.
14. ОСОБА_1 здійснював процесуальне керівництво у вказаному кримінальному провадженні у період з 22 грудня 2015 року по 26 липня 2016 року. У подальшому ОСОБА_1 призначено виконувачем обов'язків керівника Львівської місцевої прокуратури № 1.
15. Зокрема, 06 січня 2016 року прокурор ОСОБА_1 звернувся до суду з клопотанням про накладення арешту на рухоме та нерухоме майно, що знаходиться за адресою:
АДРЕСА_1. 16 . Ухвалою Личаківського районного суду міста Львова від 13 січня 2016 року вказане клопотання задоволено частково та накладено арешт на нерухоме майно, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 . Проте відомості щодо її виконання відсутні.
17. Лише 29 травня 2017 року слідчим слідчого відділу Личаківського відділу поліції Головного управління Національної поліції у Львівській області ухвалу про накладення арешту від 13 січня 2016 року направлено для виконання керівнику Четвертої Львівської державної нотаріальної контори.
18. У зв'язку з тим, що ОСОБА_1 у період часу з 13 січня 2016 року по 26 липня 2016 року, а також ОСОБА_7 і ОСОБА_8 у період часу з 26 липня 2016 року по 01 липня 2017 року не виконали вказану ухвалу про арешт майна, відбулося відчуження нерухомого майна за адресою: АДРЕСА_1 , вартістю 12 811 656 гривень.
19. Також встановлено, що 20 липня 2017 року начальником відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих регіональної прокуратури слідчого управління Прокуратури Львівської області ОСОБА_6 направлено ОСОБА_1 , який на той час виконував обов'язки керівника Львівської місцевої прокуратури № 1, заяву ОСОБА_2 про вчинення самим ОСОБА_1 кримінального правопорушення.
У заяві ініціювалося питання про внесення відомостей до ЄРДР за статтею 364 КК України, у тому числі стосовно процесуального керівника ОСОБА_1 , а також слідчого поліції ОСОБА_10
20. За результатами розгляду вказаної заяви виконуючий обов'язки керівника Львівської місцевої прокуратури № 1 ОСОБА_1 25 липня 2017 року за власним підписом надав заявнику відповідь № (14-39)424-16 про те, що підстав для внесення відомостей до ЄРДР за фактами, наведеними у зверненні, не вбачається.
21. Рішенням КДКП від 05 вересня 2018 року № 358дп-18 ОСОБА_1 притягнутий до дисциплінарної відповідальності, та до нього застосовано дисциплінарне стягнення у виді заборони на один рік на переведення до органу прокуратури вищого рівня чи на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду.
22. Рішення Комісії мотивоване тим, що ОСОБА_1 у порушення вимог статті 28 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII «Про запобігання корупції» (далі - Закон № 1700-VII) не повідомив керівника вищого рівня про наявність у нього реального конфлікту інтересів, а також вчинив дії та прийняв рішення в умовах реального конфлікту інтересів.
23. На думку Комісії, зазначене свідчить про наявність у діях ОСОБА_1 дисциплінарного проступку, передбаченого пунктами 5 та 6 статті 43 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII), а саме: вчинення дій, що порочить звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об'єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури та одноразове грубе порушення правил прокурорської етики.
24. Вважаючи рішення КДКП від 05 вересня 2018 року № 358дп-18 протиправним, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.
Оцінка суду першої інстанції
25. Відмовляючи ОСОБА_1 у задоволенні позову, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив із того, що оскаржуване рішення Комісії відповідає критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України, зокрема прийняв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, обґрунтовано та пропорційно.
26. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду погодився з думкою відповідача, що у ОСОБА_1 при розгляді заяви ОСОБА_2 виник конфлікт інтересів, що виразився у небажанні настання негативних наслідків при внесенні відомостей до ЄРДР стосовно нього, як процесуального керівника у кримінальному провадженні № 12015140040000722, та його службовими повноваженнями, як керівника прокуратури, який вчинив дії, а саме розглянув по суті заяву ОСОБА_2 та прийняв рішення про відсутність підстав для внесення відомостей до ЄРДР, що у сукупності вплинуло на неупередженість прийнятого рішення.
27. Доводи позивача в обґрунтування правомірності власної поведінки з посиланням на закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення стосовно нього через закінчення строку накладення адміністративного стягнення, передбаченого статтею 38 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП), суд першої інстанції визнав безпідставними, оскільки постановою Галицького районного суду міста Львова від 28 листопада 2018 року в справі № 461/6191/18 встановлено факт наявності в діях ОСОБА_1 складу адміністративного правопорушення за частиною першою статті 172-7 КУпАП, що звільняє позивача від стягнення, яке передбачає адміністративну відповідальність, проте не звільняє його від настання спеціальних наслідків дисциплінарного характеру.
28. Надаючи оцінку доводам ОСОБА_1 стосовного проведення КДКП розгляду питання про наявність в його діях ознак дисциплінарного проступку без його участі, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду зазначив, що оскільки позивач був належним чином та завчасно повідомлений про засідання, і про причини своєї неявки на засідання він Комісію не повідомив, у відповідача були достатні підстави для розгляду висновку про наявність дисциплінарного проступку прокурора ОСОБА_1 без його участі.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
29. В апеляційній скарзі на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 липня 2019 року ОСОБА_1 . зазначає, що при ухваленні вказаного рішення суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального права та допустив порушення норм процесуального права.
30. На обґрунтування такого висновку скаржник зауважує, що відповідальність за діяння в умовах конфлікту інтересів (причому не будь-якого, а лише реального конфлікту інтересів) передбачена КУпАП і розглядаються такі справи виключно судом, а не КДКП. Однак, станом на 05 вересня 2018 року (дата прийняття оскаржуваного рішення КДКП) судом таке рішення не приймалося, у зв'язку з чим позивач вважає, що підстави для притягнення його дисциплінарної відповідальності відсутні.
31. Водночас скаржник звертає увагу на те, що, обґрунтовуючи законність рішення КДКП від 05 вересня 2018 року, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду посилається на постанову Галицького районного суду міста Львова від 28 листопада 2018 року про закриття провадження у справі про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за частиною першою статті 172-7 КУпАП у зв'язку із закінченням строків притягнення до адміністративної відповідальності, що є неприпустимим, оскільки зазначена постанова ухвалена після прийняття КДКП оскаржуваного рішення, і не набрала законної сили.
32. Також ОСОБА_1 . зауважує, що, постановляючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції безпідставно дійшов висновку про відсутність порушень вимог частини третьої статті 47 Закону № 1697-VII з боку КДКП, оскільки у Комісії не існувало жодної із перелічених у вказаній статті підстав для розгляду висновку про наявність чи відсутність в його діях дисциплінарного проступку.
Позиція інших учасників справи щодо апеляційної скарги
33. У відзиві на апеляційну скаргу КДКП зазначає, що вимоги позивача щодо скасування оскаржуваного рішення суду першої інстанції є безпідставними та такими, що не підлягають задоволенню через його законність та обґрунтованість.
34. Стосовно доводів позивача про порушення вимог частини третьої статті 47 Закону № 1697-VII з боку КДКП при прийнятті оскаржуваного рішення, відповідач зазначає, що оскільки ОСОБА_1 був належним чином та завчасно повідомлений про засідання, і про причини своєї неявки на засідання не повідомив, Комісією було прийнято рішення розглядати висновок про наявність дисциплінарного проступку прокурора ОСОБА_1 без його участі.
При цьому ОСОБА_1 під час проведення перевірки за дисциплінарною скаргою скористався своїм правом на надання пояснень, в яких він не погодився з висновком про наявність в його діях дисциплінарного проступку та просив відкласти розгляд дисциплінарного провадження, яким Комісією під час засідання та обговорення було надано відповідну оцінку.
35. Прокуратура Львівської області у письмових поясненнях на апеляційну скаргу ОСОБА_1 повідомила, що постановою Галицького районного суду міста Львова від 28 листопада 2018 року провадження у справі про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за частиною першою статті 172-7 КУпАП закрито у зв'язку із закінченням строків притягнення до адміністративної відповідальності. Вказана постанова Галицького районного суду міста Львова не набрала законної сили, оскільки оскаржена ОСОБА_1 в апеляційному порядку.
Релевантні джерела права
36. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
37. Згідно із пунктами 3, 4 частини четвертої статті 19 Закону № 1697-VII прокурор зобов'язаний: діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами; додержуватися правил прокурорської етики, зокрема не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури.
38. Відповідно до пунктів 5, 6 частини першої статті 43 Закону № 1697-VII прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з підстав: вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об'єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури; систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики.
39. Статтею 44 Закону № 1697-VII встановлено, що дисциплінарне провадження щодо прокурорів здійснюється КДКП.
40. Статус та повноваження КДКП закріплено у частині першій статті 73, частині першій статті 77 Закону № 1697-VII, згідно яких Комісія є колегіальним органом, який відповідно до повноважень, передбачених цим Законом, визначає рівень фахової підготовки осіб, які виявили намір зайняти посаду прокурора, та вирішує питання щодо дисциплінарної відповідальності, переведення та звільнення прокурорів з посади.
41. Згідно із частиною першою статті 45 Закону № 1697-VII дисциплінарне провадження - це процедура розгляду КДКП дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.
Рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу можуть бути оскаржені виключно в порядку, встановленому КПК України. Якщо за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу встановлено факти порушення прокурором прав осіб або вимог закону, таке рішення може бути підставою для дисциплінарного провадження.
42. Порядок відкриття дисциплінарного провадження та проведення перевірки дисциплінарної скарги регламентовано статтею 46 Закону № 1697-VII, згідно з частиною четвертою якої після відкриття дисциплінарного провадження член КДКП проводить перевірку в межах обставин, повідомлених у дисциплінарній скарзі. У разі виявлення під час перевірки інших обставин, що можуть бути підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, інформація про це включається у висновок члена Комісії за результатами перевірки.
43. Частина десята статті 46 Закону № 1697-VII передбачає, що член КДКП за результатами перевірки готує висновок, який повинен містити інформацію про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора та виклад обставин, якими це підтверджується. Якщо за результатами перевірки член Комісії встановив наявність дисциплінарного проступку, у висновку додатково зазначається характер проступку, його наслідки, відомості про особу прокурора, ступінь його вини, інші обставини, що мають значення для прийняття рішення про накладення дисциплінарного стягнення, а також пропозиція члена КДКП щодо конкретного виду дисциплінарного стягнення.
44. Відповідно до частини першої статті 47 Закону № 1697-VII розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засіданні КДКП. На засідання запрошуються особа, яка подала дисциплінарну скаргу, прокурор, стосовно якого відкрито дисциплінарне провадження, їхні представники, а у разі необхідності й інші особи. Повідомлення про час та місце проведення засідання КДКП має бути надіслано не пізніш як за десять днів до дня проведення засідання.
45. Частиною третьою статті 47 Закону № 1697-VII передбачено, що висновок про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора розглядається за його участю і може бути розглянутий без нього лише у випадках, коли належним чином повідомлений прокурор: 1) повідомив про згоду на розгляд висновку за його відсутності; 2) не з'явився на засідання, не повідомивши про причини неявки; 3) не з'явився на засідання повторно. Рішення про можливість розгляду висновку за відсутності відповідного прокурора приймає КДКП.
46. Розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засадах змагальності. На засіданні КДКП заслуховуються пояснення члена Комісії, який проводив перевірку, пояснення прокурора, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження, та/або його представника і в разі необхідності інших осіб (частина п'ята статті 47 Закону № 1697-VII).
47. Прокурор, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження, та/або його представник мають право давати пояснення, відмовитися від їх надання, ставити питання учасникам провадження, висловлювати заперечення, заявляти клопотання, а також за наявності сумнівів у неупередженості та об'єктивності члена КДКП подавати заяву про його відвід (частина шоста статті 47 Закону № 1697-VII).
48. Частиною першою статті 48 Закону № 1697-VII встановлено, що КДКП приймає рішення в дисциплінарному провадженні більшістю голосів від свого загального складу. Перед прийняттям рішення КДКП за відсутності прокурора, стосовно якого здійснюється провадження, і запрошених осіб обговорює результати розгляду висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора.
49. При прийнятті рішення у дисциплінарному провадженні враховуються характер проступку, його наслідки, особа прокурора, ступінь його вини, обставини, що впливають на обрання виду дисциплінарного стягнення (частина третя статті 48 Закону № 1697-VII).
50. Види дисциплінарних стягнень, які можуть бути накладені на прокурора за вчинення ним дисциплінарного проступку, закріплені у частині першій статті 49 Закону № 1697-VII. До таких стягнень належать:
1) догана;
2) заборона на строк до одного року на переведення до органу прокуратури вищого рівня чи на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду (крім Генерального прокурора);
3) звільнення з посади в органах прокуратури.
51. Відповідно до вимог частини першої статті 28 Закону № 1700-VII посадові та службові особи органів прокуратури зобов'язані: 1) вживати заходів щодо недопущення виникнення реального, потенційного конфлікту інтересів; 2) повідомляти не пізніше наступного робочого дня з моменту, коли особа дізналася чи повинна була дізнатися про наявність у неї реального чи потенційного конфлікту інтересів безпосереднього керівника, а у випадку перебування особи на посаді, яка не передбачає наявності у неї безпосереднього керівника, або в колегіальному органі - Національне агентство з питань запобігання корупції чи інший визначений законом орган або колегіальний орган, під час виконання повноважень у якому виник конфлікт інтересів, відповідно; 3) не вчиняти дій та не приймати рішень в умовах реального конфлікту інтересів; 4) вжити заходів щодо врегулювання реального чи потенційного конфлікту інтересів.
52. При цьому, згідно з статтею 1 Закону № 1700-VII потенційний конфлікт інтересів - наявність у особи приватного інтересу у сфері, в якій вона виконує свої службові чи представницькі повноваження, що може вплинути на об'єктивність чи неупередженість прийняття нею рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень.
Реальний конфлікт інтересів - суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об'єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень.
53. Відповідно до статті 14 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, затвердженого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року, прокурор повинен вживати всіх можливих заходів щодо недопущення виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів, повідомляти не пізніше наступного робочого дня з моменту, коли він дізнався чи повинен був дізнатися про наявність у нього реального чи потенційного конфлікту інтересів, безпосереднього керівника.
У разі виникнення конфлікту інтересів прокурор зобов'язаний діяти відповідно до вимог законодавства.
54. При виконанні службових обов'язків прокурор має дотримуватися загальноприйнятих етичних норм поведінки, бути взірцем доброчесності, вихованості і культури. Порушення службової дисципліни, непристойна поведінка є неприпустимими для прокурора і тягнуть за собою передбачену законом відповідальність. Прокурор повинен використовувати ввірене йому службове майно бережливо та лише за призначенням (стаття 16 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів)
55. За змістом статті 19 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів прокурор має суворо дотримуватись обмежень, передбачених антикорупційним законодавством, не допускати будь-яких проявів, які можуть створити враження корупційних.
56. Відповідно до Закону України «Про прокуратуру» прокурори зобов'язані неухильно дотримуватися вимог цього Кодексу. Їх порушення тягне за собою відповідальність, встановлену законом (стаття 33 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів).
57. Згідно Порядку організації роботи з питань внутрішньої безпеки в органах прокуратури України, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України від 13 квітня 2017 року № 111, до дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об'єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури, належать порушення прокурором вимог, заборон та обмежень, встановлених законами України «Про запобігання корупції», «Про прокуратуру».
Позиція Великої Палати Верховного Суду
58. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, наведені в апеляційній скарзі й у відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду виходить із таких міркувань.
Щодо додержання Комісією процедури у дисциплінарному провадженні
59. У позовній заяві та апеляційній скарзі ОСОБА_1 звертає увагу на порушення Комісією вимог частини третьої статті 47 Закону № 1697-VII при прийнятті оскаржуваного рішення, оскільки висновок про наявність чи відсутність в його діях дисциплінарного проступку був розглянутий 05 вересня 2018 року на засіданні КДКП за його відсутності, незважаючи на надіслане ним до Комісії повідомлення, в якому він просив відкласти розгляд вказаного висновку.
60. Надаючи оцінку вказаним доводам позивача, Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.
61. Під час розгляду цієї справи судом встановлено, що 27 липня 2018 року за результатами перевірки дисциплінарної скарги членом КДКП ОСОБА_5 складено висновок про наявність дисциплінарного проступку в діях заступника начальника Личаківського відділу Львівської місцевої прокуратури № 1 Львівської області ОСОБА_1
62. Листом КДКП від 06 серпня 2018 року № 11/2/1-8738вих-18 ОСОБА_1 повідомлено, що 05 вересня 2018 року об 11 годині відбудеться засідання Комісії, на якому розглядатиметься висновок про наявність в його діях як заступника начальника Личаківського відділу Львівської місцевої прокуратури № 1 Львівської області дисциплінарного проступку.
63. 05 вересня 2018 року ОСОБА_1 на засідання Комісії не з'явився та надіслав письмові пояснення, в яких зазначив, що отримав повідомлення про час та місце розгляду висновку про наявність в його діях дисциплінарного проступку та сам висновок 06 серпня 2018 року. З вказаним висновком він не погоджується, оскільки ніяких порушень не вчиняв. Просить надати йому можливість ознайомитися з матеріалами службового розслідування, проведеного Генеральною інспекцією Генеральної прокуратури України, а також з інформацією щодо результатів розгляду звернення ОСОБА_2 від 04 липня 2017 року та інших звернень заявника.
У вказаних поясненнях ОСОБА_1 також просив відкласти розгляд дисциплінарного провадження до моменту його ознайомлення з зазначеними вище матеріалами, отримання від нього на підставі цього додаткових пояснень та повного, неупередженого з'ясування Галицьким районним судом міста Львова всіх обставин адміністративного правопорушення чи встановлення його відсутності.
64. 05 вересня 2018 року КДКП за відсутності позивача прийняла оскаржуване рішення. Водночас, як свідчить зміст цього рішення, Комісія дійшла висновку про можливість розглядати висновок про наявність дисциплінарного проступку прокурора ОСОБА_1 без нього, оскільки останній не повідомив про причини своєї неявки на засідання КДКП.
65. Разом із цим, виключний перелік підстав, за наявності яких висновок про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора може бути розглянутий за його відсутності, визначений у частині третій статті 47 Закону № 1697-VII. Зокрема, висновок про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора може бути розглянутий без нього лише у випадках, коли належним чином повідомлений прокурор: 1) повідомив про згоду на розгляд висновку за його відсутності; 2) не з'явився на засідання, не повідомивши про причини неявки; 3) не з'явився на засідання повторно.
66. Як свідчить зміст письмових пояснень ОСОБА_1 , в яких він просив відкласти розгляд дисциплінарного провадження, позивачем будь-яких причини його неявки на засідання Комісії не зазначено.
67. При цьому твердження ОСОБА_1 про необхідність відкладення розгляду дисциплінарного провадження щодо нього до його ознайомлення з матеріалами службового розслідування, проведеного Генеральною інспекцією Генеральної прокуратури України, жодним чином не пояснює причину неявки позивача на засідання Комісії 05 вересня 2018 року.
68. Зважаючи на те, що позивач був належним чином та завчасно повідомлений про засідання КДКП 05 вересня 2018 року, і про причини своєї неявки на засідання він Комісію не повідомив, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов правильного висновку про наявність у відповідача підстав для розгляду висновку про наявність дисциплінарного проступку прокурора ОСОБА_1 без його участі.
69. Наведене свідчить, що КДКП при прийнятті рішення від 05 вересня 2018 року № 358дп-18 не було порушено право позивача на участь у процесі прийняття вказаного рішення.
70. Водночас звернення ОСОБА_1 із клопотанням про відкладення розгляду дисциплінарного провадження до його ознайомлення з матеріалами службового розслідування таких висновків не спростовує, оскільки в листі КДКП від 06 серпня 2018 року № 11/2/1-8738вих-18 ОСОБА_1 було повідомлено про порядок ознайомлення з матеріалами дисциплінарного провадження щодо нього.
Щодо оцінки висновку Комісії про наявність в діях позивача ознак дисциплінарного проступку
71. Як свідчить зміст рішення КДКП від 05 вересня 2018 року № 358дп-18, підставою для прийняття цього рішення стало те, що виконуючий обов'язки керівника Львівської місцевої прокуратури № 1 ОСОБА_1 за власним підписом надав відповідь ОСОБА_2 на його заяву про кримінальне правопорушення про те, що підстав для внесення відомостей до ЄРДР за фактами, наведеними у зверненні, не вбачається.
72. При цьому, як свідчить зміст вказаної заяви ОСОБА_2 , в ній ініціювалось питання про внесення в ЄРДР відомостей про вчинене кримінальне правопорушення за статтею 364 КК України. У цій заяві ОСОБА_2 , серед іншого, скаржився на незаконні дії ОСОБА_1 як процесуального керівника у кримінальному провадженні щодо невиконання ним ухвали Личаківського районного суду міста Львова від 13 січня 2016 року про накладення арешту на нерухоме майно, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1
73. Однак у порушення вимог статті 28 Закону № 1700-VII виконуючий обов'язки керівника Львівської місцевої прокуратури № 1 ОСОБА_1 не повідомив керівника вищого рівня про наявність у нього реального конфлікту інтересів, а також вчинив дії та прийняв рішення в умовах реального конфлікту інтересів.
74. Вирішуючи питання щодо наявності/відсутності в діях ОСОБА_1 ознак дисциплінарного проступку, який полягає у вчиненні дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об'єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури, а також одноразовому грубому порушенні правил прокурорської етики, при розгляді заяви ОСОБА_2 Велика Палата Верховного Суду виходить із таких міркувань.
75. У відповідності до норм Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, прокурор має суворо дотримуватись обмежень, передбачених антикорупційним законодавством, не допускати будь-яких проявів, які можуть створити враження корупційних. У разі виникнення конфлікту інтересів прокурор зобов'язаний діяти відповідно до вимог законодавства.
76. Зокрема, згідно з частиною першою статті 28 Закону № 1700-VII посадові та службові особи органів прокуратури зобов'язані повідомляти не пізніше наступного робочого дня з моменту, коли особа дізналася чи повинна була дізнатися про наявність у неї реального чи потенційного конфлікту інтересів безпосереднього керівника, і не приймати рішень в умовах реального конфлікту інтересів.
77. Велика Палата Верховного Суду вважає, що оскільки в заяві ОСОБА_2 про вчинення злочину останній, серед іншого, скаржився на незаконні дії прокурора ОСОБА_1 щодо невиконання ним ухвали Личаківського районного суду міста Львова від 13 січня 2016 року про накладення арешту на нерухоме майно, у позивача при розгляді цієї заяви виникла суперечність між приватним інтересом та його службовими повноваженнями, як керівника прокуратури. ОСОБА_1 у відповідності до вимог статті 28 Закону № 1700-VII мав повідомити про такі обставини вище керівництво та не приймати рішення в умовах реального конфлікту інтересів.
78. Отже, прийняття самостійно ОСОБА_1 рішення за результатами розгляду заяви ОСОБА_2 без повідомлення вищого керівництва свідчить про порушення ним вимог статті 28 Закону № 1700-VII.
79. За встановлених у цій справі обставин та правового регулювання спірних відносин, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов правильного висновку про те, що рішення КДКП від 05 вересня 2018 року № 358дп-18, яким ОСОБА_1 притягнуто до дисциплінарної відповідальності та накладено дисциплінарне стягнення у виді заборони на один рік на переведення до органу прокуратури вищого рівня чи на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, відповідає критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України, зокрема прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, обґрунтовано та пропорційно.
Під час прийняття спірного рішення Комісією враховано характер проступку та його наслідки, відомості, що характеризують особу прокурора, ступінь його вини.
80. Доводи ОСОБА_1 в апеляційній скарзі про незаконність посилання Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду при прийнятті рішення, що оскаржується, на постанову Галицького районного суду міста Львова від 28 листопада 2018 року є безпідставними, оскільки, як свідчать матеріали справи, на вказане судове рішення посилався саме ОСОБА_1 , обґрунтовуючи правомірність своєї поведінки, а не суд при прийнятті рішення.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
81. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
82. Згідно із частиною першою статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
83. Отже, оскільки суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
Висновки щодо розподілу судових витрат
84. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
85. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 241-243, 266, 308, 311, 315, 316, 319, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 липня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Т. О. Анцупова
Судді: Н. О. Антонюк В. С. Князєв
С. В. Бакуліна Л. М. Лобойко
В. В. Британчук Н. П. Лященко
Ю. Л. Власов О. Б. Прокопенко
В. І. Данішевська Л. І. Рогач
Ж. М. Єленіна О. М. Ситнік
О. С. Золотніков В. Ю. Уркевич
О. Р. Кібенко О. Г. Яновська