?
24 жовтня 2019 року
м. Київ
Справа № 925/1535/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Могил С.К. - головуючий (доповідач), Волковицька Н.О., Случ О.В.
за участю секретаря судового засідання Кравчук О.І.
та представників
позивачів: Свириденка В.М.,
відповідача: не з'явились,
третьої особи 1: Гризона Р.М.,
третьої особи 2: не з'явились,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Національного дендрологічного парку "Софіївка" Національної академії наук України
на постанову Північного апеляційного господарського суду від 07.05.2019
у справі № 925/1535/17
за позовом військового прокурора Черкаського гарнізону в інтересах держави в особі Міністерства оборони України, від імені якого діє Квартирно-експлуатаційний відділ м. Біла Церква
до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області в особі міськрайонного управління в Уманському районі та м. Умані Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області
за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача:
1) Національного дендрологічного парку "Софіївка" Національної академії наук України;
2) Уманського національного університету садівництва,
про зобов'язання вчинити дії та скасувати державну реєстрацію земельних ділянок,
У листопаді 2017 року військовий прокурор Черкаського гарнізону звернувся в інтересах держави в особі Міністерства оборони України, від імені якого діє квартирно-експлуатаційний відділ м. Біла Церква, з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області в особі міськрайонного управління в Уманському районі та м. Умані Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, в якому, згідно з подальшим уточненням, просив:
- визнати недійсним державний акт серії ЯЯ №848373 на право постійного користування земельною ділянкою площею 26,0000 га по вул . Київській, 33 , виданий Уманському державному аграрному університету 29.03.2007;
- скасувати реєстрацію за №030777900005 у Книзі записів про державну реєстрацію державних актів на право постійного користування земельної ділянки;
- визнати недійсним державний акт серії ЯЯ №848395 на право постійного користування земельною ділянкою площею 10,0000 га по вул. Київській, 31 , виданий Національному дендрологічному парку "Софіївка" 08.02.2007;
- скасувати реєстрацію за № 030777900001 у Книзі записів про державну реєстрацію державних актів на право постійного користування земельної ділянки.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що вказані земельні ділянки є частиною земельної ділянки площею 510,6 га, яка перебуває на обліку у КЕВ м. Біла Церква та використовується військовими частинами та установами за призначенням, однак, вони були незаконно передані третім особам, що підтверджується судовими рішеннями.
Ухвалою Господарського суду Черкаської області від 11.03.2019 позов залишено без розгляду на підставі п. 1 ч. 1 ст. 226 ГПК України, у зв'язку з тим, що прокурором не підтверджено наявності підстав до звернення з цим позовом.
Постановою Північного апеляційного господарського суду від 07.05.2019 вказану ухвалу скасовано, справу передано на розгляд до Господарського суду Черкаської області.
За висновком апеляційного суду прокурор навів достатньо суджень і обґрунтувань для звернення до суду за захистом інтересів держави в особі Міністерства оборони України та, відповідно, розгляду його позовних вимог по суті.
Не погоджуючись з постановою апеляційного суду Національний дендрологічний парк "Софіївка" Національної академії наук України звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить її скасувати, а ухвалу місцевого суду залишити в силі.
В обґрунтування своїх вимог заявник касаційної скарги посилається на те, що апеляційним судом безпідставно скасовано ухвалу місцевого суду, адже в даному випадку прокурором не доведено наявності підстав для представництва Квартирно-експлуатаційний відділ м. Біла Церква, яка має власні повноваження для захисту своїх прав в суді.
У відзивах на касаційну скаргу прокурор та Квартирно-експлуатаційний відділ м. Біла Церква не погоджуються з доводами скаржника, просять залишити без змін оскаржувану постанову з огляду на правильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права.
Заслухавши доповідь головуючого судді, переглянувши в касаційному порядку постанову апеляційного, а також ухвалу місцевого господарських судів, колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для задоволення касаційної скарги, з огляду на таке.
Частинами 1, 3 ст. 4 ГПК України визначено, що право на звернення до господарського суду в установленому цим Кодексом порядку гарантується. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у господарському суді, до юрисдикції якого вона віднесена законом. До господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Відповідно до ст. 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Водночас, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
Виходячи з системного аналізу наведених правових норм, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. При цьому, в кожному конкретному випадку прокурор при зверненні до суду з позовом повинен довести існування обставин порушення або загрози порушення інтересів держави.
Так, Конституційний Суд України у своєму рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99 з'ясовуючи поняття "інтереси держави" визначив, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорони землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.
Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (ч. 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України).
Наведене Конституційним Судом України розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст. 1311 Конституції України та ст. 23 Закону України "Про прокуратуру".
Таким чином, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).
Враховуючи зазначене, наявність інтересів держави повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові об'єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17 та від 15.05.2019 у справі № 911/1497/18.
Разом з тим, участь прокурора в судовому процесі можлива за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме має бути доведено нездійснення або неналежне здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах суб'єктом влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтверджено відсутність такого органу (ч. ч. 3, 4 ст. 53 ГПК України, ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру").
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
При цьому прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень для захисту інтересів держави.
У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві права" передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.
При цьому, на сьогодні однозначною є практика ЄСПЛ, яка відстоює позицію про можливість участі прокурора у справі тільки за наявності на це підстав.
Отже, з урахуванням вище викладеного, у розумінні положень статей 73, 76, 77 ГПК України прокурор, звертаючись з позовом у справі, повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду, довести належними та допустимими доказами обставини здійснення ним повідомлення на адресу відповідного суб'єкта владних повноважень про звернення до суду від його імені, а також надати докази того, що суб'єкт владних повноважень не здійснює або здійснює неналежним чином захист інтересів держави.
Між тим, за висновком колегії суддів, матеріалами справи підтверджено висновок місцевого суду про те, що прокурор належним чином не довів наявності підстав для представництва інтересів квартирно-експлуатаційного відділу м. Біла Церква у даній справі для звернення до суду прокурора.
При цьому вказані прокурором обставини пасивної поведінки позивачів, без відповідних підтверджуючих доказів, не дають підстав для висновку про невиконання чи неналежне виконання квартирно-експлуатаційним відділом м. Біла Церква, який є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій відносно захисту прав держави.
Відповідно до ч. 1 ст. 226 ГПК України суд залишає позов без розгляду, зокрема, якщо його подано особою, яка не має процесуальної дієздатності.
Оцінюючи в кожному конкретному випадку правові наслідки необґрунтованого допуску прокурора до представництва, слід виходити з того, що підстави представництва прокурором інтересів держави з'ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд, встановлений процесуальним законом, в оцінці підстав звернення прокурора.
Враховуючи, що скасовуючи ухвалу місцевого суду та зазначаючи про доведеність прокурором підстав для подачі позову у даній справі, апеляційним судом враховано лише зміст спірних правовідносин щодо незаконного вибуття спірних земельних ділянок з володіння Міністерства оборони України та квартирно-експлуатаційного відділу м. Біла Церква, однак залишено поза увагою відсутність чіткого обґрунтування необхідності такої участі та подачі вказаної позовної заяви прокурором замість зазначених в заяві органів, колегія суддів вважає за необхідне скасувати оскаржувану постанову.
Водночас, колегія суддів погоджується з висновком місцевого суду про те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, тому не достатнім обґрунтуванням наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді є саме по собі посилання на те, що Міністерство оборони України або КЕВ не вчиняє дій щодо повернення спірних земельних ділянок.
Враховуючи, що згідно зі ст. 312 ГПК України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону, колегія суддів вважає, що помилково скасована ухвала місцевого господарського суду у даній справі має бути залишена в силі.
Керуючись ст.ст. 240, 300, 301, 308, 312, 314, 315, 317 ГПК України, Суд
Касаційну скаргу Національного дендрологічного парку "Софіївка" Національної академії наук України задовольнити.
Постанову Північного апеляційного господарського суду від 07.05.2019 у справі №925/1535/17 скасувати.
Ухвалу Господарського суду Черкаської області від 11.03.2019 залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий суддяМогил С.К.
Судді:Волковицька Н.О.
Случ О.В.