Іменем України
24 жовтня 2019 року
Київ
справа №162/166/16а (2а/162/53/16)
адміністративне провадження №К/9901/9756/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області про скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення за касаційною скаргою Управління Державної архітектурно будівельної інспекції у Волинські області на постанову Любешівського районного суду Волинської області у складі судді Гладіч Н.І. від 24 березня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Хобор Р.Б., Попка Я.С., Сеника Р.П. від 08 листопада 2016 року,
Короткий зміст позовних вимог
У березні 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Любешівського районного суду Волинської області з позовом до Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області (далі - Управління ДАБІ у Волинській області), в якому просив скасувати постанову про адміністративне правопорушення № 32 від 01 березня 2016 року про притягнення до адміністративної відповідальності за частиною п'ятою статті 96 КУпАП у вигляді штрафу в розмірі 4250 гривень.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що постанова по справі про адміністративне правопорушення № 32 від 01 березня 2016 року головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області Дубеля А.І. є незаконною, оскільки всі існуючі будівлі, які стоять на подвір'ї, побудовані до 1991 року, а на розпочате будівництво в нього виготовлені всі правовстановлюючі документи.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Любешівського районного суду Волинської області від 24 березня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2016 року, адміністративний позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідачем доказів щодо законності своїх дій суду не подано, не доведено, що позивач вчинив правопорушення, за яке передбачена відповідальність частиною п'ятою статті 96 КУпАП, а тому постанова головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок УДБАІ у Волинській області Дубеля А.І. від 01 березня 2016 року № 32 про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності підлягає скасуванню.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Любешівського районного суду Волинської області від 24 березня 2016 року та ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2016 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Управління Державної архітектурно будівельної інспекції у Волинській області звернулося з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні адміністративного позову.
Касаційну скаргу подано 29 листопада 2016 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 25 січня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 162/166/16а (2а/162/53/16), витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак, розгляд справи цим судом не був закінчений.
Ухвалою Верховного Суду від 23 жовтня 2019 року прийнято до свого провадження касаційну скаргу Управління Державної архітектурно будівельної інспекції у Волинській області на постанову Любешівського районного суду Волинської області від 24 березня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2016 року в адміністративній справі № 162/166/16а (2а/162/53/16) суддею-доповідачем Берназюком Я.О.
Учасники справи письмових клопотань не заявляли.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що головним інспектором будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок УДАБІ у Волинській області Дубелем А.І. на підставі направлення для проведення перевірки від 22 лютого 2016 року № 62 було проведено позапланову перевірку законності будівництва будівель по АДРЕСА_1 забудовником ОСОБА_1 Результати перевірки оформлені актом перевірки від 23 лютого 2016 року, яким встановлено, що позивач по АДРЕСА_1 з 2014 року здійснює будівництво господарської будівлі з ракушняка та з 2015 року проводить будівництво гаража з газосилікатних блоків без будівельного паспорта на забудову земельної ділянки та без дозвільних документів на право виконання будівельних робіт, чим порушує вимоги статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та постанови Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 «Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт».
Одночасно з актом перевірки 23 лютого 2016 року складено протокол про адміністративне правопорушення та винесено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Ураховуючи виявлені порушення, на підставі вищевказаних документів та матеріалів фотофіксації 01 березня 2016 року головним інспектором будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок УДАБІ у Волинській області Дубелем А.І. була винесена постанова по справі про адміністративне правопорушення № 32, згідно якої на позивача накладено штраф у розмірі 4250 гривень.
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки тому, що право на виконання підготовчих та будівельних робіт відповідно до частини першої статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» виникає після направлення замовником повідомлення про початок виконання підготовчих та будівельних робіт центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю. Відтак, вважає, що оскільки відповідного повідомлення від позивача не надходило, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до передчасного висновку про скасування постанови про накладення штрафу.
Позивач у встановлений судом строк не подав заперечення або відзиву на касаційну скаргу головного інспектора, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не є перешкодою для перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Любешівського районного суду Волинської області від 24 березня 2016 року та ухвала Львівського апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2016 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження Управління ДАБІ у Волинській області регулюються, зокрема, Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до пункту другого частини першої статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності.
Частиною першою статті 36 цього ж Закону передбачено те, що право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах, що належать до I-III категорій складності, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.
Згідно з положеннями частини сьомої статті 96 КУпАП (в редакції чинній на час притягнення позивача до відповідальності), виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання зазначених робіт, а також наведення недостовірних даних у такій декларації, вчинені щодо об'єктів IІ категорії складності тягнуть за собою накладення штрафу від чотирьохсот до п'ятисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Зі змісту статті 9 КУпАП вбачається, що адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.
Відповідно до статті 244-6 КУпАП Державна архітектурно-будівельна інспекція України та її територіальні органи розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов'язані з порушенням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виробництва, виготовлення та застосування будівельних матеріалів, виробів, конструкцій, а також будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту та прийняття в експлуатацію об'єктів чи споруд, невиконанням законних вимог (приписів) посадових осіб інспекцій державного архітектурно-будівельного контролю (статті 96, 96-1 (крім частин третьої - п'ятої), 97, частини третя - п'ята статті 152-1, стаття 188-42).
Згідно з положеннями статті 251 КУпАП доказами у справі про адміністративне правопорушення є будь-які фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються протоколом про адміністративне правопорушення, поясненнями особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілих, свідків, висновком експерта, речовими доказами, показаннями технічних приладів та технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки, відеозапису, у тому числі тими, що використовуються особою, яка притягається до адміністративної відповідальності, або свідками, а також працюючими в автоматичному режимі, чи засобів фото і кінозйомки, відеозапису, у тому числі тими, що використовуються особою, яка притягається до адміністративної відповідальності, або свідками, а також працюючими в автоматичному режимі, які використовуються при нагляді за виконанням правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, протоколом про вилучення речей і документів, а також іншими документами.
Частиною першою статті 256 КУпАП передбачено те, що у протоколі про адміністративне правопорушення зазначаються: дата і місце його складення, посада, прізвище, ім'я, по батькові особи, яка склала протокол; відомості про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності (у разі її виявлення); місце, час вчинення і суть адміністративного правопорушення; нормативний акт, який передбачає відповідальність за дане правопорушення; прізвища, адреси свідків і потерпілих, якщо вони є; пояснення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності; інші відомості, необхідні для вирішення справи. Якщо правопорушенням заподіяно матеріальну шкоду, про це також зазначається в протоколі.
В статті 280 КУпАП визначено, що орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов'язаний з'ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом'якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також з'ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Як встановлено судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів, за результатами позапланової перевірки відповідачем складено акт перевірки від 23 лютого 2016 року, яким встановлено, що позивач по АДРЕСА_1 з 2014 року здійснює будівництво господарської будівлі з ракушняка та з 2015 року проводить будівництво гаража з газосилікатних блоків без будівельного паспорта на забудову земельної ділянки та без дозвільних документів на право виконання будівельних робіт.
Відповідно до абзацу 38 пункту 3.2 розділу 3 Інструкції про порядок проведення технічної інвентаризації об'єктів нерухомого майна № 127 від 24 травня 2001 року, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 10 липня 2001 року N 582/5773, виявлені в установленому порядку самочинно збудовані будинки або прибудови до будинків, господарські будівлі (прибудови), торговельні, господарські кіоски та павільйони, металеві гаражі, підлягають технічній інвентаризації з уключенням їх у планові та інші матеріали. У разі самочинного будівництва на оригіналах інвентаризаційної справи, технічного паспорта і копіях планових матеріалів, що їх видають власникам, на вільному від записів місці, з лицьового боку проставляють штампи встановленого зразка.
Разом з тим, судами попередніх інстанцій з технічного паспорта на садибний (індивідуальний) житловий будинок АДРЕСА_1 від 5 березня 2016 року, виданого ПМП «Сатар» (кваліфікаційний сертифікат АЕ № 003307 від 24 квітня 2014 року), встановлено, що на земельній ділянці за вказаною адресою знаходяться житловий будинок та прибудова 1969 року, гараж 1985 року побудови, сараї 1970 та 1969 років побудови. При цьому, під час проведення технічної інвентаризації не встановлено наявність на земельній ділянці інших будівель чи споруд.
Враховуючи відсутність в технічному паспорті штампу встановленого зразка про наявність на земельній ділянці за вищевказаною адресою самочинного будівництва, суди дійшли до обґрунтованого висновку про те, що самочинне будівництво, в тому числі самочинно побудований гараж, на вказаній земельній ділянці відсутнє. Будь-яких інших належних та допустимих доказів на спростування вищевказаних обставин відповідачем судам не подано.
За таких обставин колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про те, що відповідачем не доведено факту здійснення позивачем самочинного будівництва, у зв'язку з чим при винесенні оскаржуваної постанови відповідач діяв з перевищенням повноважень та всупереч вимогам, що передбачені чинним законодавством, відтак, постанова головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління ДАБІ у Волинській області Дубеля А.І. № 32 від 01 березня 2016 року, підлягає скасуванню.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 24 вересня 2019 року у справі № 750/8014/16-а, від 30 вересня 2019 року у справі № 333/6845/15-а(2-а/333/2/16).
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Суд також враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.
При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Крім того, суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої інстанції у відповідній частині та апеляційної інстанції у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судових рішеннях повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 345, 349, 350, 355, 356, 359, пунктом 4 Перехідних положень КАС України,
Касаційну скаргу Управління Державної архітектурно будівельної інспекції у Волинські області залишити без задоволення.
Постанову Любешівського районного суду Волинської області від 24 березня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2016 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий Я.О. Берназюк
Судді: І.В. Желєзний
Н.В. Коваленко