Іменем України
24 жовтня 2019 року
Київ
справа №591/1519/15-а
адміністративне провадження №К/9901/43916/18, К/9901/43918/18, К/9901/43920/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Публічного акціонерного товариства «Укрхімпроект», ОСОБА_1 до Комунального підприємства «Міськводоканал» Сумської міської ради, Виконавчого комітету Сумської міської ради, треті особи: Публічне акціонерне товариство «Науково-дослідний і проектно-конструкторський інститут атомного та енергетичного насособудування», Державна екологічна інспекція у Сумській області, Департамент фінансів, економіки та бюджетних відносин Сумської міської ради, Публічне акціонерне товариства «Сумське машинобудівне науково-виробниче об'єднання ім. М.В. Фрунзе», Сумське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України, Державне підприємство «Сумська біологічна фабрика», Товариство з обмеженою відповідальністю «Горобина», Публічне акціонерне товариство «Сумський завод насосного та енергетичного машинобудування «Насосенергомаш», Український НДІ «УкркомунНДІпрогрес», Товариство з обмеженою відповідальністю «Спільне підприємство «Емпаєр моторс» про визнання протиправними та скасування рішень за касаційними скаргами Публічного акціонерного товариства «Укрхімпроект», Товариства з обмеженою відповідальністю «Горобина», Публічного акціонерного товариства «Сумський завод насосного та енергетичного машинобудування «Насосенергомаш» на ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Яковенка М.М., Лях О.П., Старосуда М.І. від 18 жовтня 2017 року,
Короткий зміст позовних вимог
У березні та травні 2015 року Публічне акціонерне товариство «Укрхімпроект» (далі - ПАТ «Укрхімпроект», позивач) та ОСОБА_1 (далі - позивач) кожен окремо звернулися до Зарічного районного суду м. Суми з адміністративними позовами до Комунального підприємства «Міськводоканал» Сумської міської ради (далі - КП «Міськводоканал», відповідач), Виконавчого комітету Сумської міської ради (далі - виконком Сумської міськради, відповідач), треті особи: Публічне акціонерне товариство «Науково-дослідний і проектно-конструкторський інститут атомного та енергетичного насособудування», Державна екологічна інспекція у Сумській області, Департамент фінансів, економіки та бюджетних відносин Сумської міської ради, Публічне акціонерне товариства «Сумське машинобудівне науково-виробниче об'єднання ім. М.В. Фрунзе», Сумське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України, Державне підприємство «Сумська біологічна фабрика», Товариство з обмеженою відповідальністю «Горобина», Публічне акціонерне товариство «Сумський завод насосного та енергетичного машинобудування «Насосенергомаш», Український НДІ «УкркомунНДІпрогрес», Товариство з обмеженою відповідальністю «Спільне підприємство «Емпаєр моторс» (далі - треті особи), в яких просили:
ПАТ «Укрхімпроект»: визнати незаконним з моменту прийняття та скасувати:
- рішення Сумської міської ради від 06 вересня 2011 року № 539 «Про внесення змін та доповнень до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 10 грудня 2007 року № 596 «Про затвердження Правил приймання стічних вод у системи каналізації м. Суми»;
- накази Комунального підприємства «Міськводоканал» Сумської міської ради № 36 від 22 лютого 2012 року «Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2012 рік», № 35 від 01 лютого 2013 року «Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2013 рік», № 45 від 18 лютого 2014 року «Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2014 рік».
ОСОБА_1 просила: визнати незаконними рішення виконкому Сумської міськради від 10 грудня 2007 року № 596 «Про затвердження Правил приймання стічних вод у системи каналізації м. Суми» та від 06 вересня 2011 року № 539 «Про внесення змін та доповнень до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 10 грудня 2007 року № 596 «Про затвердження Правил приймання стічних вод у системи каналізації м. Суми».
Свої вимоги мотивували тим, що рішеннями виконкому Сумської міської ради від 10 грудня 2007 року № 596 та від 06 вересня 2011 року № 539 «Про внесення змін та доповнень до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 10 грудня 2007 року № 596» затверджені Правила приймання стічних вод у системи каналізації м. Суми. Вважають, що вказані рішення прийняті з порушенням вимог чинного законодавства щодо порядку їх прийняття, зокрема, офіційного оприлюднення проекту рішень, та обов'язкового погодження відповідними державними органами. Крім того, позивачі зазначають, що встановлені в Правилах приймання стічних вод у системи каналізації м. Суми встановлені гранично-допустимі коефіцієнти забруднюючих речовин у розмірах, менших, ніж максимальні концентрації, передбачені відповідними нормативно-правовими актами. На підставі оскаржуваних Правил КП «Міськводоканал» Сумська міська рада застосовує до позивачів штрафні санкції, які внаслідок незаконності самих Правил, є безпідставними і порушують права позивачів. До Господарського суду Сумської області КП «Міськводоканал» Сумською міськрадою подано позови про стягнення нарахованих сум штрафних санкцій, отже, вважають, що саме з цього часу позивачам стало відомо про порушення їхніх законних прав.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Зарічного районного суду м. Суми від 17 травня 2017 року закрите провадження у справі за адміністративним позовом ПАТ «Укрхімпроект» до Комунального підприємства «Міськводоканал» про визнання незаконними та скасування наказів, у зв'язку з тим, що спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
За наслідками апеляційного перегляду, ухвала Зарічного районного суду м. Суми від 17 травня 2017 року про закриття провадження у справі в частині вимог щодо оскарження наказів КП «Міськводоканал» Сумської міськради від 22 лютого 2012 року № 36 «Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2012 рік», від 01 лютого 2013 року № 35 «Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2013 рік», від 18 лютого 2014 року № 45 «Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2014 рік» - скасована, а справа в цій частині спрямована на новий розгляд.
Постановою Зарічного районного суду м. Суми від 17 травня 2017 року позовні вимоги ПАТ «Укрхімпроект» та ОСОБА_1 , з урахуванням прийнятого судом рішення в межах цієї справи, ухвали від 17 травня 2017 року про закриття провадження відносно вимог щодо скасування наказів КП «Міськводоканал» Сумської міськради були задоволені: визнано незаконним та скасовано рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 10 грудня 2007 року № 596 «Про затвердження Правил приймання стічних вод у системи каналізації м. Суми»; визнано незаконним з моменту прийняття та скасовано рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 06 вересня 2011 року № 539 «Про внесення змін та доповнень до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 10 грудня 2007 року № 596 «Про затвердження Правил приймання стічних вод у системи каналізації м. Суми».
Ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року апеляційні скарги Комунального підприємства «Міськводоканал» Сумської міської ради та Виконавчого комітету Сумської міської ради задоволено, постанову Зарічного районного суду м. Суми від 17 травня 2017 року скасовано та прийнято ухвалу, якою адміністративний позов Публічного акціонерного товариства «Укрхімпроект» та ОСОБА_1 залишено без розгляду.
Залишаючи адміністративні позови без розгляду, суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивачами пропущено встановлений статтею 99 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення до суду) строк звернення до адміністративного суду. При цьому, жодних належних та допустимих доказів щодо причин пропуску строку звернення до адміністративного суду, які б унеможливлювали своєчасно звернутись за судовим захистом і не залежали б від волі позивачів, суду не надано, та відповідно судом не встановлено обставин та поважних причин, що свідчать про наявність об'єктивних перешкод для подання позову у встановлений законодавством строк.
Короткий зміст вимог касаційних скарг
Не погоджуючись з ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ТОВ «Горобина», ПАТ «Укрхімпроект» та ПАТ «Сумський завод насосного та енергетичного машинобудування «Насосенергомаш» звернулися з касаційними скаргами до Вищого адміністративного суду України, в яких просять скасувати ухвалу суду апеляційної інстанції та ТОВ «Горобина» просить направити справу на новий розгляд до Харківського апеляційного адміністративного суду, ПАТ «Укрхімпроект» та ПАТ «Сумський завод насосного та енергетичного машинобудування «Насосенергомаш» - залишити у силі постанову Зарічного районного суду м. Суми від 17 травня 2017 року.
Касаційні скарги подано 15 та 20 листопада 2017 року.
Ухвалами Вищого адміністративного суду України від 16 та 21 листопада 2017 року відкрито касаційні провадження у справі № 591/1519/15-а, витребувано адміністративну справу та рекомендовано сторонам надати відзив на касаційні скарги скаржників, однак, розгляд справи цим судом не був закінчений.
Ухвалою Верховного Суду від 23 жовтня 2019 року прийнято до свого провадження касаційні скарги КП «Міськводоканал» Сумської міської ради, ТОВ «Горобина», ПАТ «Сумський завод насосного та енергетичного машинобудування «Насосенергомаш» на ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року в адміністративній справі № 591/1519/15-а суддею-доповідачем Берназюком Я.О.
Разом із касаційними скаргами скаржниками заявлено клопотання про забезпечення участі їх представників у касаційному розгляді справи у судовому засіданні, у задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 23 жовтня 2019 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що рішенням виконавчого комітету Сумської міської ради від 10 грудня 2007 року № 596 затверджені Правила приймання стічних вод в системи каналізації м. Суми та введені в дію з дня їх офіційного оприлюднення. Публікація відбулась 25 грудня 2007 року. Комунальному підприємству «Міськводоканал» було вказано на застосування Правил до абонентів.
Крім того, 06 вересня 2011 року виконавчим комітетом Сумської міської ради прийняте рішення від № 539 «Про внесення змін до додатку до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 10 грудня 2007 року № 596 «Про затвердження Правил приймання стічних вод у системи каналізації м. Суми».
Як встановлено судами попередніх інстанцій з копії інтернет-сторінки з офіційного сайту Сумської міської ради, Правила приймання стічних вод у системи каналізації м. Суми (посилання для скачування) опубліковані 08 вересня 2011 року. Це рішення з відповідними додатками також опубліковано в Офіційному віснику Сумської міської ради № 57 від 06 жовтня 2011 року.
На підставі зазначених Правил КП «Міськводоканал» були видані накази: від 22 лютого 2012 року № 36 «Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2012 рік», від 01 лютого 2013 року № 35 «Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2013 рік», від 18 лютого 2014 року № 45 «Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2014 рік», якими встановлено на кожен рік нормативи плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми.
Позивачі ПАТ «Укрхімпроект» та ОСОБА_1 , як фізична особа підприємець, є користувачами послуг КП «Міськводоканал» на підставі договорів від 01 вересня 2009 року та від 20 грудня 2010 року відповідно. Представником позивача ОСОБА_1 була надана додаткова угода № 1 до договору від 20 жовтня 2010 року в частині зміни розділу 6 договору.
Комунальне підприємство «Міськводоканал» здійснює свою діяльність на підставі Статуту, затвердженого рішенням Сумської міської ради від 25 квітня 2012 року № 1431-МР, та надає послуги також іншим споживачам, у тому числі, підприємствам, що є третіми особами у справі на стороні позивача: ПАТ «Сумське НВО ім. М.В .Фрунзе», ДП «Сумська біологічна фабрика», ТОВ «Горобина», ПАТ «Сумський завод насосного та енергетичного машинобудування «Насосенергомаш», ТОВ «Спільне підприємство «Емпаєр моторс», ПАТ «Науково-дослідний і проектно-конструкторський інститут атомного та енергетичного насособудування», на підставі договорів.
Як встановлено судами за матеріалами справи, протягом листопада 2012 - червня 2014 року КП «Міськводоканал» відносно ПАТ «Укрхімпроект» були складені акти відбору проб стічних вод, протоколи дослідження якості стічних вод, виставлені рахунки додаткової оплати за скид забруднюючих речовин в міську каналізацію та направлені претензії.
Крім того, на вимогу апеляційного суду були надані додаткові документи стосовно ФОП ОСОБА_1 , як користувача та абонента КП «Міськводоканал». Безпосередньо були складені акти відбору проб стічних вод, протоколи дослідження якості стічних вод, виставлені рахунки додаткової оплати за скид забруднюючих речовин в міську каналізацію та направлені листи, претензії, повідомлення за період з квітня 2011 року по 2017 рік.
За позовом КП «Міськводоканал» до ФОП ОСОБА_1 про стягнення суми заборгованості за скид забруднюючих речовин в міську каналізацію Господарським судом Сумської області було порушено провадження у справі 22 лютого 2016 року, а з позовом до ПАТ «Укрхімпроект» КП «Міськводоканал» звернулося 05 грудня 2014 року.
02 листопада 2015 року у зв'язку із розглядом заяви ПАТ «Сумське НВО ім. М.В. Фрунзе» Сумське обласне відділення Антимонопольного комітету України надало рекомендації виконавчому комітету Сумської міської ради про припинення дій, які містять ознаки порушення антимонопольного законодавства. Як встановлено судами з цих рекомендацій, було здійснено перевірку законності дій виконавчого комітету Сумської міської ради, що полягають у прийнятті рішення від 06 вересня 2011 року № 539 «Про внесення змін та доповнень до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 10 грудня 2007 року № 596 «Про затвердження Правил приймання стічних вод в системи каналізації м. Суми», та встановлено, що останні вчинені з порушенням порядку затвердження місцевих правил приймання стічних вод, містять ознаки порушення законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченого пунктом 7 статті 50 Закону України «Про захист економічної конкуренції». В результаті встановлено, що для запобігання можливості включення КП «Міськводоканал» до місцевих Правил приймання стічних вод положень, які б суперечили діючому законодавству з метою отримання неправомірних вигод, зокрема, й в частині встановлення ГДК забруднюючих речових у стічних водах підприємств для стягнення плати за скид понаднормових забруднень, законодавець передбачив механізм погодження місцевих Правил приймання стічних вод з територіальними органами Міністерства охорони здоров'я України та Мінекоресурсів, який виконавчим комітетом Сумської міської ради при прийнятті Правил приймання стічних вод у системи каналізації м. Суми, що були затверджені рішенням № 539, не було дотримано.
Свою позицію стосовно винесення рішення № 539 з порушенням вимог законодавства висловила Державна регуляторна служба України. Листом від 29 липня 2015 року вих. № 5540/0/20-15 Державна регуляторна служба України повідомила про невиконання відповідачами вимог законодавства при прийнятті рішення № 539 щодо оприлюднення з метою одержання зауважень та пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, та про звернення до Виконавчого комітету Сумської міської ради з пропозицією вжити заходів для припинення порушень, виявлених нею при прийнятті рішення № 539 у випадку, якщо нова редакція Правил приймання стічних вод в системи каналізації міста Суми, що пізніше була затверджена цим рішенням дійсно не оприлюднювалась з метою одержання зауважень і пропозицій. При цьому Державною регуляторною службою України зазначено, що невиконання виконавчим комітетом Сумської міської ради процедур, передбачених Законом № 1160, зокрема, щодо обов'язкового оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій може бути підставою для відміни актів в судовому порядку.
У касаційній скарзі ТОВ «Горобина» зазначає, що суд апеляційної інстанції не надав належної оцінки тому, що Вищим адміністративним судом України вже було скасовано ухвали судів першої та апеляційної інстанцій, які залишили позовні заяви без розгляду на підставі пропуску позивачами строку звернення до адміністративного суду. Скаржник зазначає, що Вищий адміністративний суд України, повертаючи справу на новий розгляд до суду першої інстанції, вказав, що суди мали перевірити, чи застосовувалося оскаржуване рішення до позивачів, відтак, чи мали вони змогу знати про його існування.
Також стосовно висновку суду апеляційної інстанції про пропуск ОСОБА_2 строку звернення до суду, до якого суд апеляційної інстанції дійшов на тій підставі, що у договорі, укладеному між ОСОБА_2 та відповідачем, є посилання на оскаржуване рішення, ТОВ «Горобина» зазначає, що такого посилання не могло бути, оскільки договір укладено 20 грудня 2010 року у той час, як спірне рішення прийнято 06 вересня 2011 року.
ПАТ «Укрхімпроект» у касаційній скарзі також зазначив, що суд апеляційної інстанції, залишаючи адміністративний позов без розгляду, не надав належної правової оцінки тому, що позивач про порушення свого права оскаржуваним рішенням дізнався з позовної заяви КП «Міськводоканал» Сумської міськради від 26 листопада 2014 року, яка отримана позивачем 05 грудня 2014 року.
ПАТ «Сумський завод насосного та енергетичного машинобудування «Насосенергомаш» у касаційній скарзі вказує наведені вище доводи інших заявників, а також зазначає, що суд апеляційної інстанції не надав належної правової оцінки тому, що ПАТ «Укрхімпроект» пропущено строк звернення до адміністративного суду з поважних причин, оскільки, хоча про існування відповідного рішення позивач міг дізнатися в установлений судом апеляційної інстанції строк, однак, про те, що цим рішенням порушено права позивача він дізнався лише 02 листопада 2015 року, а саме - з дати виявлення колегією Сумського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України порушень при прийнятті оскаржуваного рішення.
Від інших учасників справи відзиву або заперечення на касаційні скарги скаржників не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Харківського апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року відповідає, а вимоги касаційних скарг є необґрунтованими з огляду на наступне.
Приймаючи рішення про залишення адміністративних позовів ПАТ «Укрхімпроект» та ОСОБА_1 без розгляду, суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивачами пропущено встановлений КАС України строк звернення до адміністративного суду. Колегія суддів погоджується з таким висновком з огляду на наступне.
Відповідно до частини першої статті 99 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення позивачів до суду першої інстанції) адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Частиною другою цієї статті передбачено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення передбачених законом вимог.
Частиною другою статті 100 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення позивачів до суду першої інстанції) встановлено, що позовна заява може бути залишена без розгляду як на стадії вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі без проведення судового засідання, так і в ході підготовчого провадження чи судового розгляду справи.
Положення частини другої статті 99 КАС України слугують меті дотримання дисципліни учасниками адміністративного судочинства щодо своєчасної реалізації їх права на захист, а також забезпечення дотримання принципу правової визначеності, що, зокрема, слід розуміти як спрямованість на створення ситуації упевненості для суб'єкта владних повноважень, як відповідача по справі, стосовно розуміння відсутності у позивача бажання звертатись з відповідним позовом, у тому числі, захищати свої права.
Зі змісту наведених норм вбачається, що початок перебігу строку звернення до адміністративного суду пов'язується з часом, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Частиною першою статті 100 КАС України імперативно визначено, що адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала.
Колегія суддів зазначає, що строк звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом - це проміжок часу у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із позовною заявою за вирішенням спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. Процесуальна можливість для звернення з позовом до суду пов'язана з певним часовим проміжком, протягом якого така особа може реалізувати право на звернення без застосування до неї наслідків пропуску такого строку. В той же час, у випадку звернення до суду поза межами такого строку, до неї підлягають застосуванню відповідні правові наслідки встановлені законом, в даному випадку частиною першою статті 100 КАС України.
Визначаючи початок перебігу строку звернення до адміністративного суду, слід виходити з того, що початок перебігу відповідного строку починається з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. В даному випадку, законодавцем встановлена альтернативність такого обчислення, причому в одному випадку, це день об'єктивно достовірної та беззаперечної обізнаності такої особи, в іншому - суди мають виходити із періоду, з якого особа мала можливість бути обізнаним про ті обставини, що можуть впливати на порушення прав, свобод чи інтересів (умовно).
Тобто законодавець пов'язує початок перебігу строку звернення до суду з не з тим, коли особа суб'єктивно з'ясувала для себе або почала усвідомлювати, що певні рішення, дії чи бездіяльність стосовно неї є порушенням, а з тим, коли вона об'єктивно повинна була дізналася про ці рішення, дії чи бездіяльність, що мають вплив на неї, чи мала реальну можливість дізнатися про наявність порушення раніше.
Колегія суддів звертає увагу, що дотримання строків звернення з адміністративним позовом є однією з умов для реалізації права на позов у публічно-правових відносинах. Вона дисциплінує учасників цих відносин у випадку, якщо вони стали спірними, запобігає зловживанням, сприяє стабільності діяльності суб'єктів владних повноважень щодо виконання своїх функцій. Відсутність цієї умови приводила б до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постанові Верховного Суду України від 11 липня 2017 року у справі № 800/98/17, постановах Верховного Суду від 06 лютого 2018 року у справі № 607/6231/17, від 27 листопада 2018 року у справі № 813/2972/17, від 25 квітня 2019 року у справі № 808/2565/15, від 15 серпня 2019 року у справі № 822/1125/16.
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що ПАТ «Укрхімпроект» та ОСОБА_1 звернулись до адміністративного суду з позовами 03 березня 2015 року та 31 травня 2016 року відповідно, у той час, як оскаржувані рішення відповідачем прийнято 10 грудня 2007 року та 06 вересня 2011 року.
Також судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що рішення виконкому Сумської міськради від 06 вересня 2011 року № 539 оприлюднено в Офіційному віснику Сумської міської ради № 57 від 06 жовтня 2011 року, яке відповідно до рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 13 червня 2008 року № 284 «Про заснування друкованого засобу масової інформації «Офіційний вісник Сумської міської ради», є офіційним друкованим засобом ради. Це ж саме стосується і рішення від 10 грудня 2007 року № 596.
Встановлюючи початок перебігу строку звернення позивачів до суду, суд апеляційної інстанції виходив з того, що ПАТ «Укрхімпроект» та ОСОБА_1 , як фізична особа підприємець, є користувачами послуг КП «Міськводоканал» Сумської міськради, яке надає відповідні послуги з урахуванням законодавства, та в тому числі відповідно до затверджених Правил приймання стічних вод в систему каналізації м. Суми, на підставі договорів від 01 вересня 2009 року та договору від 20 грудня 2010 року відповідно. В цих договорах, як встановив апеляційний суд та не заперечується сторонами, має місце безпосереднє посилання на Правила від 10 грудня 2007 року № 596.
Тобто саме з дати укладення договорів, а саме: з 01 вересня 2009 року та 20 грудня 2010 року відповідно, позивачі мали об'єктивну можливість дізнатися про існування відповідних Правил, ознайомитись з їх змістом та встановити, що вони мають безпосередній вплив на умови договорів, а отже, й на права та законні інтереси позивачів. Разом з тим, до суду позивачі звернулися лише 03 березня 2015 року та 31 травня 2016 року відповідно, тобто із значним пропуском шестимісячного строку звернення до адміністративного суду.
Стосовно рішення виконавчого комітету Сумської міськради від 06 вересня 2011 року № 539, яким внесено зміни та доповнення до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 10 грудня 2007 року № 596, судом апеляційної інстанції встановлено та наявними у матеріалах справи доказів підтверджено наступне.
Починаючи з листопада 2012 року по червень 2014 року, КП «Міськводоканал» відносно ПАТ «Укрхімпроект» та ФОП ОСОБА_1 , як користувачів та абонентів КП «Міськводоканал», було складено акти відбору проб стічних вод, протоколи дослідження якості стічних вод, виставлені рахунки додаткової оплати за скид забруднюючих речовин в міську каналізацію та направлені претензії.
У кожному з листів та претензійних вимог містилось посилання на затверджені оскаржуваними рішеннями від 10 грудня 2007 року та 06 вересня 2011 року Правила приймання стічних вод у системи каналізації м. Суми.
Тобто, оспорюванні рішення мали безпосередній вплив та застосування до позивачів, а відтак останні мали змогу та об'єктивну можливість знати про їх існування та оскаржити у суді вказані рішення, якщо на їх думку ними порушено права позивачів, починаючи принаймні з листопада-грудня 2014 року.
Колегія суддів також враховує, що перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права в адміністративній справі № 591/1519/15-а, Вищий адміністративний суд України в ухвалі від 26 листопада 2015 року повністю погодився з тією обставиною, що, враховуючи дату звернення до суду позовом (03 березня 2015 року), ПАТ «Укрхімпроект» пропустив встановлений законом строк звернення до суду з позовом.
Таким чином, судом касаційної інстанції вже був встановлений факт того, що ПАТ «Укрхімпроект» в межах справи, що розглядається, пропустив строк звернення до суду.
Як зазначено судом касаційної інстанції, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, не встановив та не дав оцінку причинам пропуску вказаного строку позивачем, тобто не встановлено поважність таких причин.
Суд апеляційної інстанції, врахувавши висновки суду касаційної інстанції, перевірив причини пропуску позивачами строку звернення до адміністративного суду на предмет їх поважності, та в ухвалі від 18 жовтня 2017 року вказав на те, що за встановлених обставин, зазначені позивачами причини не можуть вважатися поважними.
З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до статті 102 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного рішення) пропущений з поважних причин процесуальний строк, встановлений законом, може бути поновлений, а процесуальний строк, встановлений судом, - продовжений судом за клопотанням особи, яка бере участь у справі.
Зокрема, причина пропуску строку може вважатися поважною, якщо вона відповідає одночасно усім таким умовам: 1) це обставина або кілька обставин, яка безпосередньо унеможливлює або ускладнює можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк; 2) це обставина, яка виникла об'єктивно, незалежно від волі особи, яка пропустила строк; 3) ця причина виникла протягом строку, який пропущено; 4) ця обставина підтверджується належними і допустимими засобами доказування.
При цьому, поважними причинами можуть визнаватися лише такі обставини, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належним чином.
Отже, поновленню підлягають лише порушені з поважних причин процесуальні строки, встановлені законом. В свою чергу, поважною може бути визнано причину, яка носить об'єктивний характер, та з обставин незалежних від позивача унеможливила звернення до суду з адміністративним позовом.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2019 року у справі № 808/2565/15, від 15 серпня 2019 року у справі № 822/1125/16.
Судом апеляційної інстанції встановлено, що поважність пропуску звернення до адміністративного суду позивачі обґрунтовують тим, що про неправомірність оскаржуваних рішень вони дізналися лише 02 листопада 2015 року, коли колегією Сумського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України виявлено порушення антимонопольного законодавства при прийнятті оскаржуваного рішення.
Крім того, ПАТ «Укрхімпроект» зазначив, що про порушення своїх прав оскаржуваними рішеннями воно дізналося із позовної заяви, поданої КП «Міськводоканал» до господарського суду 26 листопада 2014 року, яка отримана позивачем 05 грудня 2014 року.
Разом з тим, суд апеляційної інстанції у ході розгляду справи з'ясував, що зверненню до господарського суду КП «Міськводоканал» до ПАТ «Укрхімпроект» та ФОП ОСОБА_1 передувала претензійна робота, яка тривала, зокрема, у період з листопада 2012 року по червень 2014 року. Зі змісту протоколів та претензій, апеляційним судом встановлено наявність посилання на оскаржувані рішення, що свідчить про те, що про існування рішення виконкому Сумської міськради від 10 грудня 2007 року № 596 та від 06 вересня 2011 року № 539 «Про внесення змін та доповнень до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 10 грудня 2007 року № 596», а також про те, що ці рішення впливають на права позивачів, останні могли дізнатися ще з листопада 2012 року по червень 2014 року, відтак, початок перебігу шестимісячного строку звернення до суду слід відраховувати саме з цього періоду.
Оскільки жодних належних та допустимих доказів щодо наявності обставин, які не залежали б від волі позивачів та були перешкодою для своєчасного звернення за судовим захистом, суду не надано, та відповідно судом не встановлено наявність об'єктивних перешкод для подання адміністративного позову у встановлений процесуальним законодавством строк, колегія суддів погоджується висновком апеляційного суду про недоведеність позивачами поважності причин пропуску шестимісячного строку звернення до адміністративного суду, що є наслідком для відмови у поновленні такого строку у силу статті 102 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного рішення).
Також, суд вважає за необхідне зазначити, що обмеження строку звернення до суду шляхом встановлення відповідних процесуальних строків, не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя (рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2011 року № 17-рп/2011). Такі обмеження направленні на досягнення юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулюють учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків та поважати права та інтереси інших учасників правовідносин.
За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що суд апеляційної інстанції обґрунтовано залишив без розгляду адміністративні позови ПАТ «Укрхімпроект» та ОСОБА_1 як такі, що подані із значним пропуском строку звернення до суду, а причини пропуску, зазначені позивачами, не можна вважати поважними, оскільки вони не свідчать про наявність об'єктивних, незалежних від волі позивачів, перешкод для своєчасного звернення до адміністративного суду.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
У пункті 48 рішення Європейського суду з прав людини «Пономарьов проти України» (заява № 3236/03) зазначено, що вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є необмеженими. Від судів вимагається вказувати підстави.
Водночас навіть наявність об'єктивних та непереборних обставин, що обумовлюють поважність причин пропуску строку звернення до суду, не може розцінюватися як абсолютна підстава для поновлення пропущеного строку (справа «Олександр Шевченко проти України», заява № 8371/02, пункт 27), оскільки у випадку, якщо минув значний проміжок часу з моменту закінчення пропущеного строку, відновлення попереднього становища учасників справи, що може бути зумовлено скасуванням рішення або визнанням незаконної дії (бездіяльності) суб'єкта владних повноважень, буде значно ускладнено та може призвести до порушення прав та інтересів інших осіб.
Обґрунтовуючи висновки про обов'язок сторони належним чином використовувати процесуальні права, у пункті 35 рішення Європейського суду з прав людини «Юніон Аліментаріа Сандерс С.А. проти Іспанії» визначено, що заявник зобов'язаний демонструвати готовність брати участь на всіх етапах розгляду, що стосуються безпосередньо його, утримуватися від використання прийомів, пов'язаних зі зволіканням у розгляді справи, а також максимально використовувати всі засоби внутрішнього законодавства для прискорення процедури слухання («Union Alimentaria Sanders S.A. v. Spain», заява № 11681/85).
Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (рішення у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», заяви № 17160/06 та № 35548/06; пункт 33).
Суд також враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.
При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Крім того, суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що ухвала суду апеляційної інстанції у цій справі є законною та обґрунтованою і не підлягає скасуванню, оскільки суд у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, правильно встановив наявність підстав для залишення адміністративних позовів без розгляду. При цьому доводи касаційних скарг не спростовують висновків та мотивів суду апеляційної інстанції.
Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду апеляційної інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 345, 349, 350, 355, 356, 359, пунктом 4 Перехідних положень КАС України,
Касаційні скарги Публічного акціонерного товариства «Укрхімпроект», Товариства з обмеженою відповідальністю «Горобина», Публічного акціонерного товариства «Сумський завод насосного та енергетичного машинобудування «Насосенергомаш» залишити без задоволення.
Ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий Я.О. Берназюк
Судді: І.В. Желєзний
Н.В. Коваленко