Іменем України
18 жовтня 2019 року
Київ
справа №806/1478/16
адміністративне провадження №К/9901/13327/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Желєзного І.В.
суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М.
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу ОСОБА_1
на постанову Житомирського окружного адміністративного суду у складі судді Гуріна Д.М. від 28.09.2016 та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Шидловського В.Б., суддів: Євпак В.В., Капустинського М.М. від 24.11.2016
у справі № 806/1478/16
за позовом ОСОБА_1
до відділу Держгеокадастру у Брусилівському районі Житомирської області
про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинити дії
І. РУХ СПРАВИ
1. У серпні 2016 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до адміністративного суду з позовом до відділу Держгеокадастру у Брусилівському районі Житомирської області (далі також - відповідач), в якому просив: визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо ненаправлення йому першого екземпляру проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на території Водотиївської сільської ради Брусилівського району, площею 128,6143 га, поданого на погодження 21.03.2016, та висновку за наслідками його розгляду; зобов'язати відповідача направити на його адресу висновок на предмет розгляду проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на території Водотиївської сільської ради Брусилівського району, площею 128,6143 га, поданого ним на погодження 21.03.2016, та перший екземпляр відповідного проекту землеустрою.
2. Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 28.09.2016, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 24.11.2016, у задоволенні позову відмовлено.
3. 02.12.2016 до Вищого адміністративного суду України від позивача надійшла касаційна скарга на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 28.09.2016 та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 24.11.2016, в якій просить таку скасувати та справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
4. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 12.12.2016 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 28.09.2016 та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 24.11.2016 у справі за позовом ОСОБА_1 до відділу Держгеокадастру у Брусилівському районі Житомирської області про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинити дії.
5. В подальшому справу передано на розгляд Верховному Суду.
6. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10.06.2019 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О., Чиркіна С.М.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Як встановлено судами попередніх інстанцій, 21.03.2016 ОСОБА_1 повторно звернувся до відділу Держгеокадастру у Брусилівському районі Житомирської області із заявою №19/40-16 про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення фермерського господарства, загальною площею 128,143 га, за рахунок земель запасу та резерву, що розташовані за межами населених пунктів Водотиївської сільської ради Брусилівського району Житомирської області з усунутими недоліками.
8. 01.04.2016 відповідач листом за вихідним №27/41-16 повідомив позивача про відмову у погодженні такого та повернув йому оригінал проекту в одному екземплярі на доопрацювання. Дана відмова обґрунтована тим, що у поданому проекті не були усунуті зауваження та пропозиції, які наведені у висновку №260 від 03.09.2015 та листі відділу Держгеокадастру у Брусилівському районі Житомирської області №Г-11/011/6-16 від 22.02.2016.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
9. Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що 21.03.2016 подав до відділу Держгеокадастру у Брусилівському районі Житомирської області на погодження проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення фермерського господарства на території Водотиївської сільської ради Брусилівського району Житомирської області, площею 128,6143 га, з земель резерву та запасу. 01.04.2016 на його адресу надійшов лист №28/41-16 про розгляд проекту землеустрою, поданого 21.03.2016. Однак станом на 08.08.2016 висновки та перший екземпляр проекту землеустрою на його адресу не надходили.
10. Представник відповідача заперечував щодо задоволення позовних вимог, посилаючись на те, що 21.03.2016 позивач звернувся до відділу Держгеокадастру у Брусилівському районі Житомирської області повторно із клопотанням про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду для ведення фермерського господарства, загальною площею 128,6143 га, за межами населеного пункту Водотиївської сільської ради Брусилівського району Житомирської області. Висновок за результатом розгляду проекту вдруге не готувався, оскільки проект був поданий повторно з тими ж недоліками, а тому відділ відмовив позивачу у погодженні проекту, що відповідає вимогам частини 8 статті 186-1 Земельного кодексу України. 01.04.2016 за вихідним №27/41-16 позивачу надано відповідь разом із оригіналом проекту, які останній отримав особисто у відділі.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що відділ Держгеокадастру у Брусилівському районі Житомирської області за результатами розгляду звернення позивача, поданого 21.03.2016 про погодження проекту землеустрою, не погодив такий, оскільки при його розгляді виявлено, що недоліки у проекті не усунуті, про що надіслав заявникові лист від 01.04.2016. Висновок щодо проекту вдруге не готував з огляду на те, що проект був поданий не вперше, а на усунення виявлених недоліків проектної документації, тому у зв'язку з невиправленням недоліків позивачу було відмовлено у погодженні проекту, що відповідає положенням частини 8 статті 186-1 Земельного кодексу України. Оригінал проекту землеустрою, поданий на погодження позивачем 21.03.2016, направлений (вручений особисто) заявнику 01.04.2016 за вихідним №27/41-16 та знаходиться у заявника, відтак підстави для задоволення позовних вимог у частині направлення на адресу позивача оригіналу проекту землеустрою, поданого заявником для погодження 21.03.2016, відсутні.
12. Суд апеляційної інстанції погодився із висновком суду першої інстанції про відмову у задоволенні позовних вимог, однак виходив із того, що відповідач, отримавши на погодження проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та з'ясувавши, що суб'єктом його подання є замовник, а не розробник цього проекту, не зобов'язаний приймати жодного з висновків, передбачених статтею 186-1 Земельного кодексу України, за результатами розгляду цього проекту, оскільки за правилами частини 4 вказаної статті Земельного кодексу України саме розробник подає на погодження проект землеустрою до відповідного органу, а не замовник. В іншій частині позовних вимог погодився із висновками суду першої інстанції.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
13. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанції, посилаючись на те, що такими не враховано відсутність у матеріалах справи доказів отримання ним у відділі Держгеокадастру у Брусилівському районі Житомирської області відповіді, висновку та оригіналу (першого екземпляру) проекту землеустрою, поданого ним на погодження 21.03.2016. Також судом не розглянуто заявлене ним клопотання від 22.09.2016 про витребування доказів.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
14. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
15. Згідно з положенням частини 3 статті 211 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України) (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини 4 статті 328 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
16. Відповідно до частин 1, 2 та 3 статті 159 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
17. Крім того, стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
18. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Згідно з положеннями частини 2 статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
20. Відповідно до абзацу 10 статті 1 Закону України "Про землеустрій" проект землеустрою - це сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом.
21. Згідно з частиною 2 статті 50 Закону України "Про землеустрій" проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок погоджуються та затверджуються в порядку, встановленому Земельним кодексом України.
22. Повноваження органів виконавчої влади в частині погодження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок закріплені у статті 186-1 Земельного кодексу України (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
23. Частиною 1 вказаної статті Земельного кодексу України передбачено, що проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності підлягає обов'язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин.
24. Згідно з частиною 4 статті 186-1 Земельного кодексу України розробник подає на погодження до органу, визначеного в частині першій цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, - завірені ним копії проекту.
25. Відповідно до частини 5 статті 186-1 Земельного кодексу України органи, зазначені в частинах 1 - 3 цієї статті, зобов'язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов'язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.
26. Частинами 6 і 8 статті 186-1 Земельного кодексу України встановлено, що підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації. У разі якщо проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає обов'язковій державній експертизі землевпорядної документації, погоджений проект подається замовником або розробником до центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин, або його територіального органу для здійснення такої експертизи. У висновку про відмову погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки органами, зазначеними в частинах першій - третій цієї статті, має бути надано вичерпний перелік недоліків проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та розумний строк для усунення таких недоліків (який за письмовим проханням розробника проекту може бути продовжений). Органами, зазначеними в частинах 1 - 3 цієї статті, може бути відмовлено у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки лише у разі, якщо не усунено недоліки, на яких було наголошено у попередньому висновку. Не можна відмовити у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з інших причин чи вказати інші недоліки. Повторна відмова не позбавляє права розробника проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки усунути недоліки проекту та подати його на погодження.
27. Системний аналіз вказаних правових норм дає змогу дійти висновку, що відмова у погодженні та затвердженні проекту землеустрою можлива виключно з підстав його невідповідності вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації та у зв'язку із неусуненням недоліків, на які було наголошено у попередньому висновку.
28. Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 12.09.2019 у справах №810/1336/16 та №806/1430/16, від 18.09.2019 у справі №815/4339/15.
29. Приймаючи оскаржуване рішення, суд апеляційної інстанції, виходив із того, що проект землеустрою був поданий до відповідача саме замовником, тому відділ Держгеокадастру у Брусилівському районі Житомирської області не зобов'язаний приймати жодного з висновків, передбачених статтею 186-1 Земельного кодексу України за результатами розгляду цього проекту.
30. Разом із тим, судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідач за результатами розгляду поданого позивачем 21.03.2016 на погодження проекту землеустрою як підставу для відмови у затвердженні проекту землеустрою вказав саме на неусунення ним недоліків, які були викладеними у попередньому висновку, а не на звернення за його погодженням замовника, а не розробника.
31. Натомість під час розгляду справи суди не перевірили обставини, передбачені чинним законодавством України, щодо наявності підстав для відмови позивачу у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Зокрема, не з'ясували на підставі належних доказів, у чому полягали помилки, допущені позивачем, при виправленні зауважень та пропозицій, які наведені у висновку №260 від 03.09.2015 та листі відділу Держгеокадастру у Брусилівському районі Житомирської області №Г-11/011/6-16 від 22.02.2016, та які з них не були усунуті позивачем при наступному зверненні, як вказує у своєму рішенні за вихідним №27/41-16 відповідач.
32. Відповідно до частин 3-4 статті 26 Закону України "Про землеустрій" взаємовідносини замовників і розробників документації із землеустрою регулюються законодавством України і договором. Подання документації із землеустрою до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, для внесення відомостей до Державного земельного кадастру від імені замовника документації здійснюється її розробником, якщо інше не встановлено договором.
33. Враховуючи викладене, без належного установлення обставин щодо взаємовідносин між замовником та розробником відповідної документації, висновки суду апеляційної інстанції про те, що отримавши на погодження проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, поданий його замовником, суб'єкт владних повноважень не зобов'язаний приймати жодних з висновків, передбачених статтею 186-1 Земельного кодексу України, є передчасними.
34. Окрім цього, колегія суддів звертає увагу, що під час розгляду справи судами не прийнято жодного рішення щодо заявленого позивачем клопотання про витребування доказів, яке міститься у матеріалах справи та зареєстроване 22.09.2016 за №14270/16.
35. Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
36. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
37. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
38. Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».
39. Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі, якщо справа впливає на такі основоположні права особи, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).
40. Суд у цій справі враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
41. Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
42. Згідно з частинами 1-3 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
43. З огляду викладене, колегія суддів дійшла висновку, що без установлення вищевказаних обставин на підставі належних та допустимих доказів та без надання їм належної правової оцінки, суди дійшли передчасних висновків та прийняли рішення, які не відповідають вимогам щодо їх законності і обґрунтованості.
44. Відповідно до пункту 1 частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
45.Частиною 4 статті 353 КАС України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
46. Зважаючи на те, що допущені судами попередніх інстанції порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, який процесуальним законом позбавлений можливості досліджувати докази і встановлювати обставини, що не були встановлені судами попередніх інстанцій, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню, а справа направленню на новий розгляд до суду першої інстанції, якому під час нового розгляду справи необхідно взяти до уваги викладене у цій постанові та встановити зазначені в ній обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам, аргументам учасників справи та постановити законне та обґрунтоване рішення.
Керуючись статтями 341, 349, 351, 356, 359 КАС України, Верховний Суд,
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 28.09.2016 та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 24.11.2016 скасувати, а справу № 806/1478/16 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий І.В. Желєзний
Судді: Я.О. Берназюк
С.М. Чиркін