Іменем України
17 жовтня 2019 року
Київ
справа №822/841/16
адміністративне провадження №К/9901/14120/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого Тацій Л.В.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І., -
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Хмельницької міської ради (далі - Міськрада) на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 21 червня 2016 року (прийняту судом у складі: головуючого судді Майстер П.М., суддів: Шевчука О.П., Козачок І.С.) та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2016 року (постановлену судом у складі: головуючого судді Залімського І.Г., суддів: Смілянця Е.С., Сушка О.О.) у справі за позовом Приватного підприємства «Ультрасервіс» (далі - Підприємство) до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ), третя особа - Міськрада, про визнання протиправним, скасування повідомлення та зобов'язання вчинити певні дії, -
Короткий зміст позовних вимог
У травні 2016 року Підприємство звернулося до суду з адміністративним позовом, у якому просило:
- визнати протиправним та скасувати повідомлення відповідача щодо скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт за №ХМ083151420262 по вул. Нижня Берегова, 2/4Б у м. Хмельницькому (замовник будівництва Приватне підприємство «Ультрасервіс»);
- визнати протиправним та скасувати рішення відповідача №26-д від 08 квітня 2016 року «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт на об'єкті «Будівництво бази відпочинку із поліпшеними апартаментами та кімнатами гуртожиткового типу» Хмельницька область, м. Хмельницький, вул. Нижня Берегова, 2/4Б» за №ХМ083151420262 від 21 травня 2015 року (замовник будівництва Приватне підприємство «Ультрасервіс»);
- зобов'язати ДАБІ внести до Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області інформацію, відомості по декларації №ХМ083151420262 від 21 травня 2015 року по об'єкту "Будівництво бази відпочинку із поліпшеними апартаментами та кімнатами гуртожиткового типу" Хмельницька область, м. Хмельницький, вул. Нижня Берегова, 2/4Б" за №ХМ083151420262 від 21.05.2015 року (замовник будівництва Приватне підприємство "Ультрасервіс") до Єдиного реєстру отриманих повідомлень про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, виданих дозволів на виконання будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про готовність об'єкта до експлуатації та виданих сертифікатів, відмов у реєстрації таких декларацій та у видачі таких дозволів і сертифікатів.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Хмельницький окружний адміністративний суд постановою від 21 червня 2016 року позов задовольнив.
Визнав протиправним та скасував повідомлення Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області щодо скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт за №ХМ083151420262 по вул. Нижня Берегова, 24Б у м. Хмельницькому.
Визнав протиправним та скасував рішення Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області Державної архітектурно - будівельної інспекції України №26-д від 08.04.2016 року «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт на об'єкті «Будівництва бази відпочинку із поліпшеними апартаментами та кімнатами гуртожиткового типу за №ХМ083151420262 по вул. Нижня Берегова, 24Б у м. Хмельницькому».
Зобов'язав Управління державної архітектурно - будівельної інспекції у Хмельницькій області Державної архітектурно - будівельної інспекції України внести до Єдиного реєстру отриманих повідомлень інформаційні відомості по декларації від 21 травня 2015 року №ХМ083151420262 про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, виданих дозволів на виконання будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про готовність об'єкта до експлуатації та виданих сертифікатів, відмов у реєстрації таких декларацій та у видачі таких дозволів і сертифікатів.
Вінницький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 13 вересня 2016 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Суди виходили із того, що Підприємством не було зазначено в зареєстрованій 21 травня 2015 року декларації за №ХМ083151420262 недостовірних відомостей, оскільки на дату її реєстрації як договір оренди земельної ділянки № 96-01-2013/1994210 від 02 серпня 2013 року, так і містобудівні умови та обмеження №56/ГП-25.1-04 від 27 лютого 2015 року були чинними.
Водночас, управлінням державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області на виконання пункту 17 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 «Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Порядок № 466) було перевірено повноту зазначених у декларації про початок виконання будівельних робіт даних та не встановлено будь-яких порушень наведеної норми.
Судом також враховано те, що Міськрада зверталась до суду із позовом до ДАБІ, третя особа на стороні відповідача - Підприємство, про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт від 21 травня 2015 року за № ХМ083151420262.
Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2016 року у справі № 822/6105/15 відмовлено у задоволенні вказаного позову Міськради. У даній постанові суд зазначав, що Підприємством не було зазначено в зареєстрованій декларації недостовірних відомостей, оскільки на дату її реєстрації як договір оренди земельної ділянки, так і містобудівні умови та обмеження були чинними.
Враховуючи наведені обставини в сукупності суди дійшли висновку про те, що дії та рішення відповідача щодо скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт від 21 травня 2015 року за №ХМ083151420262 є неправомірними.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
03 жовтня 2016 року Міськрада звернулася до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, у якій просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову.
У скарзі зазначає, що у декларації вже містилися недостовірні дані, оскільки спірна земельна ділянка була виділена із земель водного фонду, а в містобудівних умовах та обмеженнях забудови земельної ділянки була вказана недостовірна інформація «землі житлової та громадської забудови».
Крім того, прийняттю спірного рішення передувало прийняття державним головним інспектором будівельного нагляду відділу за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування рішення від 04 квітня 2016 року № 3ПП/С про скасування дії містобудівних умов та обмежень № 56/ГП-25.1-04 від 27 лютого 2015 року, виданих Підприємству для будівництва бази відпочинку. Вказане рішення на сьогодні чинне та ніким не скасовано.
Проте суди, задовольняючи позов, створили таку ситуацію, коли при відсутності містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, які скасовані у зв'язку з невідповідністю вимогам чинного законодавства України, може існувати реєстрація декларації про початок виконання будівельних робіт, що є грубим порушенням чинного законодавства.
Суди проігнорували те, що Підприємство здійснює в прибережній смузі на землях водного фонду.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 07 жовтня 2016 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Міськради.
15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VІІІ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VІІІ). З цієї дати набула чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Перехідних положень КАС касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
На виконання вимог підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Відповідно до автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01 лютого 2018 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Гімон М.М. та колегію суддів.
Відповідно до повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10 червня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Бучик А.Ю., Рибачук А.І., справу передано головуючому судді.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Рішенням Міськради від 31 жовтня 2012 року № 46 було надано в оренду Підприємству земельну ділянку по вул. Нижній Береговій, 2/4Б, під незавершене будівництво бази відпочинку та літнього торгівельного майданчика, категорія земель - землі водного фонду.
На підставі вказаного рішення 02 серпня 2013 року між Міськрадою в особі міського голови Мельника С.І. (орендодавець) та Підприємством (орендар) було укладено договір оренди землі № 96-01-2013/1994210 (далі - Договір).
Відповідно до пунктів 2, 8 Договору в оренду передається земельна ділянка загальною площею 3800 кв.м. Договір укладено на три роки до 31 жовтня 2015 року. Після закінчення строку дії Договору орендар має переважне право поновити його на новий строк. У цьому разі орендар повинен не пізніше ніж за 30 днів до закінчення строку дії договору повідомити письмово орендодавця про намір продовжити його дію.
Пунктом 15 Договору передбачено, що земельна ділянка передається в оренду під незавершене будівництво бази відпочинку та літнього торгівельного майданчика.
Управлінням архітектури та містобудування Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Міськради 27 лютого 2015 року видано Підприємству містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №56/ГП-25.1-04 на будівництво бази відпочинку із поліпшеними апартаментами та кімнатами гуртожиткового типу.
21 травня 2015 року Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області зареєстровано за №ХМ083151420262 декларацію про початок виконання будівельних робіт по вул. Нижній Береговій, 2/4Б, з будівництва бази відпочинку із поліпшеними апартаментами та кімнатами гуртожиткового типу, замовник Приватне підприємство "Ультрасервіс".
У подальшому, на підставі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №56/ГП-25.1-04 від 27 лютого 2015 року та декларації про початок виконання будівельних робіт від 21 травня 2015 року за № ХМ 083151420262 Підприємство розпочало будівельні роботи з будівництва бази відпочинку із поліпшеними апартаментами та кімнатами гуртожиткового типу.
04 квітня 2016 року головним державним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області Квасніцьким В.В., у присутності в.о. начальника управління Безкоровайного А., відповідно до наказу від 16 березня 2016 року №152, на підставі перевірки виконання вимог припису від 14 грудня 2015 року, проведена позапланова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об'єкті нагляду управління архітектури та містобудування Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради за адресою м. Хмельницький, вул. Подільська, 10/1.
Як зазначено в акті, складеному за результатами перевірки, при видачі Підприємству містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №56/ГП-25.1-04 від 27 лютого 2015 року для будівництва бази відпочинку із поліпшеними апартаментами та кімнатами гуртожиткового типу за адресою м. Хмельницький, вул. Нижня Берегова, 2/4Б, посадовою особою управління архітектури та містобудування Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради, порушено п. 2.2 абз. 2, 3, 6 п. 3.6, додаток до Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, наказу від 07.07.2011 №109 "Про затвердження Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст", статті 16 ч.1, 17 ч.1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", ст. 61 ч.1, ч.2 п. а, г Земельного кодексу України.
За результатами проведеної перевірки, на підставі виявлених порушень, 04 квітня 2016 року головним державним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області Квасніцьким В.В. прийнято рішення №3ПП/С про скасування дії містобудівних умов та обмежень №56/ГП-25.1-04 від 27.02.2015 року виданих ПП "Ультрасервіс" для будівництва бази відпочинку із поліпшеними апартаментами та кімнатами гуртожиткового типу за адресою м. Хмельницький, вул. Нижня Берегова, 2/4Б.
08 квітня 2016 року відповідачем прийнято рішення № 26-д "Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт", яким вирішено скасувати реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт на об'єкті "Будівництво бази відпочинку із поліпшеними апартаментами та кімнатами гуртожиткового типу" Хмельницька обл., м. Хмельницький, вул. Нижня Берегова, 2/4Б" за №ХМ083151420262 від 21.05.2015 року (замовник будівництва Приватне підприємство "Ультрасервіс").
У рішенні відповідачем зазначено, що під час перевірки на об'єкті "Будівництво бази відпочинку із поліпшеними апартаментами та кімнатами гуртожиткового типу" Хмельницька обл., м. Хмельницький, вул. Нижня Берегова, 2/4Б" та на підставі службової записки головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області Квасніцького В.В. встановлено факт порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, а саме: рішенням Хмельницької міської ради від 27.01.2016 року №44 вирішено не поновлювати договір оренди земельної ділянки №96-01-2013/1994210 від 02 серпня 2013 року, укладений з Підприємством щодо земельної ділянки по вул. Нижня Берегова, 2/4Б" в м. Хмельницькому.
ДАБІ, враховуючи те, що зазначені, на їх думку, недостовірні дані є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом, та, керуючись пунктом 22 Порядку № 466 та статті 39-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", вирішив скасувати реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт на об'єкті "Будівництво бази відпочинку із поліпшеними апартаментами та кімнатами гуртожиткового типу" Хмельницька обл., м. Хмельницький, вул. Нижня Берегова, 2/4Б" за №ХМ083151420262 від 21 травня 2015 року (замовник будівництва Приватне підприємство "Ультрасервіс").
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Правовідносини у сфері містобудівної діяльності регулюються: Законом України від 17 лютого 2011 року № 3038-VІ «Про регулювання містобудівної діяльності» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - № 3038-VІ), Порядком виконання будівельних робіт, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 «Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Порядок № 466).
Частиною сьомою статті 36 Закону № 3038-VI визначено, що декларацію про початок виконання будівельних робіт може бути скасовано органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі:
1) подання замовником заяви про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт;
2) отримання відомостей про припинення юридичної особи або підприємницької діяльності фізичною особою-підприємцем (замовником), смерті фізичної особи - замовника або визнання її безвісно відсутньою;
3) встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об'єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об'єкта та вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю.
Відповідно до пункту 24 Порядку № 466 декларацію може бути скасовано органом державного архітектурно-будівельного контролю, який її зареєстрував у разі, зокрема, встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об'єкта проектній документації на будівництво такого об'єкта та вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю.
Відповідно до частини другої статті 36 Закону № 3038-VI реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт проводить орган державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом п'яти робочих днів з дня надходження декларації.
Згідно з пунктом 17 Порядку № 466 орган державного архітектурно-будівельного контролю протягом п'яти робочих днів з дня надходження до нього декларації перевіряє повноту даних, зазначених у декларації, та здійснює дії щодо внесення інформації, зазначеної у декларації, до реєстру.
В силу частини десятої статті 39 Закону № 3038-VI замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про готовність об'єкта до експлуатації, та за експлуатацію об'єкта без зареєстрованої декларації або сертифіката.
Так, відповідно до частини другої статті 39-1 Закону № 3038-VI у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такого повідомлення або декларації підлягає скасуванню інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Згідно з пунктом 22 Порядку №466 у разі виявлення органом державного архітектурно-будівельного контролю недостовірних даних (встановлення факту, що на дату реєстрації декларації інформація, яка зазначалася в ній, не відповідала дійсності, та/або виявлення розбіжностей між даними, зазначеними у декларації), наведених у зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такої декларації підлягає скасуванню органом державного архітектурно-будівельного контролю.
Суди встановили, що Приватним підприємством «Ультрасервіс» не було зазначено в зареєстрованій 21 травня 2015 року декларації за № ХМ083151420262 недостовірних відомостей, оскільки на дату її реєстрації як договір оренди земельної ділянки № 96-01-2013/1994210 від 02 серпня 2013 року, так і містобудівні умови та обмеження №56/ГП-25.1-04 від 27 лютого 2015 року були чинними.
Водночас, управлінням державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області на виконання пункту 17 Порядку № 466 було перевірено повноту зазначених у декларації про початок виконання будівельних робіт даних та не встановлено будь-яких порушень наведеної норми.
До того ж судами враховано, що Міськрада вже зверталась до суду із позовом до ДАБІ, третя особа на стороні відповідача - Приватне підприємство «Ультрасервіс», про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт від 21 травня 2015 року за № ХМ083151420262.
Так, постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2016 року у справі № 822/6105/15 відмовлено у задоволенні вказаного позову Міськради. У даній постанові суд зазначив, що Підприємством не було зазначено в зареєстрованій декларації недостовірних відомостей, оскільки на дату її реєстрації як договір оренди земельної ділянки, так і містобудівні умови та обмеження були чинними.
Враховуючи обставини встановлені судами, а саме те, що станом на дату реєстрації спірної декларації (21 травня 2015 року) як договір оренди земельної ділянки № 96-01-2013/1994210 від 02 серпня 2013 року (строк дії до 31 жовтня 2015 року), так і містобудівні умови та обмеження №56/ГП-25.1-04 від 27 лютого 2015 року були чинними, суди першої та апеляційної інстанції дійшли обґрунтованого висновку про протиправність дій ДАБІ щодо скасування декларації про початок виконання будівельних робіт.
В аспекті наведеного слід також зазначити, що відповідно до статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, у чинній на сьогодні редакції, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Доводи касаційної скарги про те, що в містобудівних умовах та обмеженнях забудови земельної ділянки була вказана недостовірна інформація - «землі житлової та громадської забудови», тоді як дана земельна ділянка належить до земель водного фонду, є безпідставними, оскільки предметом розгляду у цій справі є правомірність скасування декларації про початок виконання будівельних робіт, а не містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 56/ГП-25.1-04 від 27 лютого 2015 року, у яких, як зазначає Міськрада, вказані недостовірні дані.
Інші доводи касаційної скарги не спростовують правильність висновків судів першої та апеляційної інстанцій.
Враховуючи наведене, Суд визнає, що суди попередніх інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
З огляду на викладене, керуючись статтями 341- 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
постановив:
Касаційну скаргу Хмельницької міської ради залишити без задоволення, а постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 21 червня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2016 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Л.В. Тацій
Судді : А.Ю. Бучик
А.І. Рибачук