04 жовтня 2019 року Справа № 160/5024/19
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого суддіСерьогіної О.В.
за участі секретаря судового засіданняПостоловської А.О.
за участі:
представника позивача представника відповідача Волович Р.А. Полякової Ю.Г.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Дніпро адміністративну справу за адміністративним позовом Служби автомобільних доріг у Дніпропетровській області до Рахункової палати України про визнання протиправними окремих пунктів рішення та скасування їх, -
31.05.2019 р. Служба автомобільних доріг у Дніпропетровській області звернулась до Дніпропетровського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Рахункової палати України, який в подальшому уточнила та просить визнати протиправними наступні пункти рішення Рахункової палати від 09 квітня 2019 року №8-4 та скасувати їх:
- частину пункту 3 вступної частини рішення щодо висновків про збитки державному бюджету внаслідок безспірного списання з рахунку Служби автомобільних доріг у Дніпропетровській області за судовим рішенням коштів у сумі 29166,8 тис.грн. на користь ТОВ «Спецбудконтакт» через недостатній рівень претензійно-позовної роботи у Службі;
- пункт 13 вступної частини рішення повністю, а саме щодо висновків про здійснення у 2017 році оплати за невиконані роботи в сумі 434,12 тис. грн.., що може мати ознаки кримінального правопорушення: службове підроблення в частині внесенню посадовими особами Служби автомобільних доріг Дніпропетровській області до офіційних документів завідомо неправдивих відомостей;
- пункт 14 вступної частини рішення повністю, а саме щодо недотримання тендерним комітетом Служби автомобільних доріг Дніпропетровській області вимог частини першої статті 10 та пункту 3 частини другої статті 22 Закону України від 25.12.2015 №922 «Про публічні закупівлі» щодо оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу інформації про закупівлю та при складанні тендерної документації відповідно;
- пункт 1 резолютивної частини рішення повністю, а саме щодо затвердження Звіту про результати аудиту ефективності використання коштів на будівництво, реконструкцію, капітальний та поточний ремонт автомобільних доріг загального користування державного значення Дніпропетровської, Хмельницької та Закарпатської області;
- частину пункту 4.1 резолютивної частини рішення стосовно проведення службового розслідування щодо фактів виявлених Рахунковою палатою порушень, допущених посадовими особами Служби автомобільних доріг у Дніпропетровській області, у частині завдання збитків державному бюджету та службової недбалості посадових осіб;
- пункт 5 резолютивної частини рішення в частині повідомлення Генеральної прокуратури України та Національної поліції України щодо виявлених ознак кримінальних правопорушень, допущених Службою автомобільних доріг у Дніпропетровській області для відповідного реагування;
- пункт 6 резолютивної частини рішення повністю, а саме щодо оприлюднення рішення Рахункової палати і Звіту про результати аудиту на офіційному веб-сайті рахункової
палати.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05.06.2019 року відкрито провадження у даній справі, призначено її до розгляду за правилами загального позовного провадження та призначено підготовче судове засідання.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що оскаржуване рішення відповідача за правовою сутністю є рішенням суб'єкта владних повноважень, породжує для зобов'язаної сторони правові наслідки у вигляді необхідності вчинення певних дій. Відповідно до п.4 ст.33 ЗУ «Про рахункову палату» посадові особи об'єкта контролю мають право оскаржувати в установленому законом порядку рішення, дії або бездіяльність членів Рахункової палати та посадових осіб апарату Рахункової палати. Пунктом 1 рішення Рахункової палати Звіт про результати аудиту ефективності використання бюджетних коштів на будівництво, реконструкцію, капітальний та поточний ремонт автомобільних доріг загального користування державного значення Дніпропетровської, Хмельницької та Закарпатської областей, затверджено, незважаючи на відсутність обґрунтованого доведення допущення порушень із посиланням на відповідні законодавчі та нормативно-правові акти, не підтвердження їх матеріалами аудиту, документами позивача. При цьому, у частині 2 пункту 4.1. рішення Рахункової палати від 09.04.2019р. №8-4 Державному агентству автомобільних доріг рекомендовано провести службове розслідування щодо фактів виявлених порушень, допущених посадовими особами перевірених Служб, у тому числі посадовими особами позивача. Пунктом 5 вирішено повідомити Генеральну прокуратуру України та Національну поліцію України з направленням матеріалів щодо виявлених ознак кримінальних правопорушень для відповідного реагування.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05.06.2019 р. відкрито провадження у адміністративній справі та призначено її розгляд в судовому засіданні за правилами загального позовного провадження. Підготовче засідання призначено на 03.07.2019р.
Представником відповідача надано письмовий відзив на адміністративний позов, в обґрунтування якого, зазначено що рішення Рахункової палати є за своєю сутністю рекомендаційними, не мають наміру примусу, не передбачають санкцій за їх невиконання та не призводять до настання інших правових наслідків для позивача. Рішення Рахункової палати надсилаються об'єкту контролю для розгляду та інформування щодо вжиття відповідних заходів. Просить суд відмовити у задоволенні позовних вимог.
У підготовчому засіданні, відкритому 03.07.2019р., була оголошена перерва на 04.09.2019р., 13.09.2019р. У судовому засіданні, продовженому 13.09.2019р., підготовче провадження закрито та на підставі ч.7 ст.181 КАС України та призначено розгляд справи по суті на 23.09.2019р. У судовому засіданні, відкритому 23.09.2019р. оголошувалася перерва 02.10.2019р., 04.10.2019р.
У судове засідання з'явився представник позивача, представник відповідача.
Представник позивача у судовому засіданні позов підтримав та просив задовольнити його з підстав, викладених у позовній заяві. Представник відповідача просив суд відмовити в задоволенні позову, з підстав викладених у відзові на позов та в запереченнях.
Допитана у якості свідка ОСОБА_1 пояснила наступне. Можливості ідентифікувати лампи не було можливості, оскільки на них не має маркування. Світильники знаходяться в складському приміщенні у заводській картонній упаковці.
Суд, дослідивши матеріали справи, заслухавши пояснення сторін та свідка, вивчивши та дослідивши всі матеріали справи та надані докази, а також проаналізувавши зміст норм матеріального та процесуального права, що регулюють спірні правовідносини, з'ясувавши всі обставини справи, оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, прийшов до висновку про відсутність підстав для задоволення позову, виходячи з наступного.
Правові основи діяльності Рахункової палати, ії повноваження та організацію визначаються Законом України «Про Рахункову палату» №576-VIII від 02.07.2015р. (надалі Закон № 576-VIII).
Рахункова палата від імені Верховної Ради України здійснює контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням ( ч.1 ст.1 Закону № 576-VIII).
Згідно ст. 4 Закону № 576-VIII повноваження, покладені на Рахункову палату Конституцією України, здійснюються через провадження заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту). Державний зовнішній фінансовий контроль (аудит) забезпечується Рахунковою палатою шляхом здійснення фінансового аудиту, аудиту ефективності, експертизи, аналізу та інших контрольних заходів.
За результатами обговорення на засіданні Рахункової палати звіту, складеного за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), Рахункова палата приймає рішення, яке надсилає разом із відповідним звітом об'єкту контролю (ч.1 ст. 36 Закону № 576-VIII).
Відповідно до вимог ч.2 ст. 36 Закону № 576-VIII рішення, прийняте за результатами обговорення звіту, підлягає розгляду об'єктом контролю. Об'єкт контролю у місячний строк інформує Рахункову палату про результати розгляду рішення Рахункової палати, заплановані та вжиті у зв'язку з цим заходи. Якщо об'єкт контролю не поінформував Рахункову палату про результати розгляду її рішення або якщо Рахункова палата визнала неналежними заходи, заплановані та вжиті об'єктом контролю у зв'язку з її рішенням, Рахункова палата інформує про це відповідні органи влади, а також громадськість через засоби масової інформації. Рішення Рахункової палати та результати їх розгляду об'єктом контролю оприлюднюються на офіційному веб-сайті Рахункової палати, крім інформації з обмеженим доступом.
Судом встановлено, що 09 квітня 2019р. Рахунковою палатою прийнято Рішення №8-4 Про розгляд звіту про результати аудиту ефективності використання бюджетних коштів на будівництво, реконструкцію, капітальний та поточний ремонт автомобільних доріг загального користування державного значення Дніпропетровської, Хмельницької та Закарпатської областей.
За підсумками розгляду Рахункова палата встановила, зокрема:
п.3 Необхідно зазначити недостатній рівень проведення претензійно-позовної роботи у перевірених службах автомобільних доріг (далі САД), що призвів до безспірного списання з їх рахунків бюджетних коштів за рішенням суду, зокрема у 2017р. з рахунку САД у Дніпропетровській області за судовим рішенням списано 29166,8 тис.грн. на користь ТОВ «Спецбудконтакт»;
п.13 САД Дніпропетровської області за невиконані роботи (не встановлено 58шт. металевих кронштейнів К1/1.5/1/1 і 58 шт. світильників TZ-LSTREET-100, 3 шт. сталевих засувок) на об'єкті «Шляхопровід з підходами на км 228+703 автомобільної дороги М-18 Харків-Сімферополь-Алушта-Ялта. Капітальний ремонт» здійснено оплату у 2017р. в сумі 434,12 тис. грн., що може мати ознаки кримінального правопорушення: службове підроблення в чсатині внесення посадовими особами САД у Дніпропетровській області до офіційних документів завідомо неправдивих відомостей.
п.14 Тендерним комітетом САД у Дніпропетровській області не дотримуються вимоги ч.1 ст.10 та п.3 ч.2 ст.22 ЗУ «Про публічні закупівлі» щодо оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу інформації про закупівлю та при складанні тендерної документації відповідно.
За результатом обговорення Рахункова палата вирішила :
1. Звіт про результати аудиту ефективності використання бюджетних коштів на будівництво, реконструкцію, капітальний та поточний ремонт автомобільних доріг загального користування державного значення Дніпропетровської, Хмельницької та Закарпатської областей затвердити.
2. Інформацію про результати аудиту ефективності використання бюджетних коштів на будівництво, реконструкцію, капітальний та поточний ремонт автомобільних доріг загального користування державного значення Дніпропетровської, Хмельницької та Закарпатської областей надіслати Верховній Раді України.
3. Відомості про результати аудиту у формі рішення Рахункової палати і Звіт надіслати Кабінету Міністрів України з метою розгляду на засіданні Уряду та рекомендувати:
- забезпечити достатнє фінансування дорожніх робіт і першочергове існування об'єктів, на яких розпочато будівництво та ремонт у 2017-2018 роках;
- передбачати при плануванні бюджетних коштів на дорожні роботи чітко визначені обсяги бюджетних асигнувань на утримання та обслуговування цих доріг, зокрема, на дорожні знаки та розмітку;
- розглянути питання передачі ДП «Дорожній контроль якості» із сфери управління Укравтодору до сфери управління Мінінфраструктури;
- доручити Міністерству інфраструктури України і Державному агентству мобільних доріг України розробити та внести на розгляд Кабінету Міністрів України проект нормативного акта щодо удосконалення механізму оцінки якості будівництва, реконструкції, капітального та поточного ремонту автомобільних доріг.
4. Рішення Рахункової палати і Звіт надіслати Міністерству інфраструктури України, Державному агентству автомобільних доріг України, Службі автомобільних доріг у Дніпропетровській області, Службі автомобільних доріг у Хмельницькій області та Службі автомобільних доріг у Закарпатській області і рекомендувати:
4.1. Державному агентству автомобільних доріг України:
- розробити і затвердити план заходів щодо виконання рекомендацій Рахункової палати та підвищення рівня взаємодії між Укравтодором і САД в областях;
- провести службове розслідування щодо фактів вмовлених Рахунковою палатою порушень допущених посадовими особами САД в Дніпропетровській, Хмельницькій, Закарпатській областях, у частині завдання збитків державному бюджету та службової недбалості посадових осіб;
- посилити контроль за здійсненням претензійно-позовної роботи у САД для недопущення у подальшому завдання збитків державі та виникнення заборгованості;
- поліпшити систему внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту, забезпечивши, зокрема, проведення у 2019-2020 роках контрольних заходів у САД у Дніпропетровській, Хмельницькій, Закарпатській областях;
- вжити заходів щодо забезпечення дотримання вимог Бюджетного кодексу України в частині своєчасного затвердження паспортів бюджетних програм.
4.2. Службі автомобільних доріг у Дніпропетровській області:
- внести обґрунтовані пропозиції щодо фінансування:
за об'єктом «Шляхопровід з підходами на км 228+703 автомобільної дороги М-18 Харків - Сімферополь - Алушта - Ялта. Капітальний ремонт»;
будівництва автомобільної дороги загального користування державною значення М-04 Знам'янка - Луганськ - Ізварине (у м. Волгоград через міста Дніпро і Донецьк, обхід м. Дніпра)
- забезпечити неухильне дотримання вимог Закону України «Про публічні закупівлі» при складанні тендерної документації.
4.5.Службам автомобільних доріг у Дніпропетровській, Закарпатській, Хмельницькій областях:
- активізувати роботу з проведення претензійно-позовної роботи ще до контрагентів, які не забезпечують виконання договірних зобов'язань перед САД в областях;
- своєчасно повідомляти підрядні організації про виявлені впродовж гарантійного терміну недоліки з метою їх усунення під час дії гарантії;
- при прийнятті робіт з поточного середнього ремонту забезпечити неухильне дотримання вимог СОУ 42.1-37641918-128:2014 «Настанова що прийняття робіт з поточного середнього ремонту автомобільних доріг загального користування», зокрема, в частині обов'язкової наявності гарантійних паспортів на введені в експлуатацію об'єкти.
5. Повідомити Генеральну прокуратуру України та Національну поліцію України з направленням матеріалів щодо виявлених ознак кримінальних правопорушень для відповідного реагування.
6. Рішення Рахункової палати і Звіт про результати аудиту оприлюдни на офіційному веб-сайті Рахункової палати.
7. Доручити члену Рахункової палати Івановій І. М ОСОБА_2 у порядку встановленому Законом України «Про Рахункову палату» та Регламентом Рахункової палати, затвердженим рішенням Рахункової палати від 28.08.2018р. № 22-7, представляти Звіт про результати аудиту ефективності використання бюджетних коштів на будівництво, реконструкцію, капітальний та поточний ремонт автомобільних доріг загального користування державного значення Дніпропетровської, Хмельницької та Закарпатської областей у Верховній Раді України, інших органах державної влади та засобах масової інформації.
8. Контроль за виконанням цього рішення покласти на члена Рахункової палати Іванову І. М.
Листом «Щодо результатів розгляду» від 22.05.2019р. №04-1528, Рахункова палата повідомила позивача, що на засіданні Рахункової палати розглянуто та затверджено Звіт про результати аудиту ефективності використання бюджетних коштів на будівництво, реконструкцію, капітальний та поточний ремонт автомобільних доріг загального користування державного значення Дніпропетровської, Хмельницької та Закарпатської областей і за підсумками обговорення прийнято рішення. Згідно із ст. 35 і 36 ЗУ «Про Рахункову палату» надсилаємо рішення Рахункової палати та Звіт для розгулу і реагування. Про результати розгляду, заплановані та вжиті у зв'язку з цим заходи просимо проінформувати Рахункову палату в місячний строк з дня отримання рішення і Звіту.
Статтею 110 Бюджетного кодексу України №2456-VI від 08.07.2010р. (надалі по тексту - Закон №2456-VI) визначені повноваження Рахункової палати з контролю за дотриманням бюджетного законодавства. До повноважень Рахункової палати належить здійснення контролю за надходженням та використанням коштів Державного бюджету України, у тому числі за утворенням, обслуговуванням і погашенням державного боргу, ефективністю управління коштами державного бюджету, використанням коштів місцевих бюджетів у частині трансфертів, що надаються з державного бюджету, а також за надходженням закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків і зборів або їх частки та за використанням коштів місцевих бюджетів у частині видатків, передбачених пунктом 2 частини першої статті 82 цього Кодексу, які визначаються функціями держави і передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню.
Відповідно до ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно матеріалів справи оскаржуване рішення №8-4 від 09.04.2019р. прийняте в межах повноважень Рахункової палати щодо проведення контролю за дотриманням бюджетного законодавства в межах повноважень, наданих ст. 110 Бюджетного кодексу України. Складовою частиною чого є оцінка ефективності діяльності суб'єкта, що перевіряється.
Вищенаведене свідчить про відсутність підстав для висновку про порушення відповідачем вимог ч. 3 ст. 2 КАС України під час прийняття оскаржуваного акту.
Крім того, згідно перерахованих актів законодавства, рішення відповідача №8-4 від 09.04.2019р. не є рішенням, що є обов'язковими для виконання, тоді як викладені в ньому пропозиції можуть бути використані органами державної влади при прийнятті відповідних рішень, також рішення відповідача не має наміру примусу та не призводить до настання жодних юридичних наслідків для об'єкту контролю. Зазначений висновок суду підтверджується наступним.
Із змісту оскаржуваного рішення вбачається, що саме Державному агентству автомобільних доріг України рекомендовано провести службове розслідування щодо фактів виявлених Рахунковою палатою порушень, допущених посадовими особами Служби автомобільних доріг у Дніпропетровській області, у частині завдання збитків державному бюджету та службової недбалості посадових осіб. Також матеріали щодо виявлених ознак кримінальних правопорушень направити до Генеральної прокуратури України та Національної поліції України для відповідного реагування.
Тобто, саме ці органи державної влади в межах своєї компетенції мали би прийняти відповідні рішення щодо висновків Рахункової палати України, тоді як Рахункова палата України, проводячи перевірки згідно чинного законодавства, викладає у своїх актах власні міркування щодо предмету перевірки, які можуть знайти або не знайти реалізацію у відповідних рішеннях компетентних органів державної влади.
За таких обставин сам факт прийняття оскаржуваного рішення не може вважатися такими, що порушує права та інтереси позивача.
Якщо позивач вважає, що у рішенні міститься інформація, що не відповідає дійсності, він може звернутися за захистом своїх прав в порядку ст. 277 ЦК України з позовом про спростування недостовірної інформації, яка завдає шкоди діловій репутації позивача, у відповідний суд.
Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу, а за змістом ст. 90 цього Кодексу суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
Оцінюючи усі докази, які були досліджені судом у їх сукупності, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову.
Вирішуючи питання про розподіл судових витрат, суд зазначає наступне.
Відповідно до ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України відсутні підстави для вирішення питання стосовно повернення судового збору, сплаченого позивачем при зверненні до суду.
Керуючись ст. 241-246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
В задоволенні позову Служби автомобільних доріг у Дніпропетровській області до Рахункової палати України про визнання протиправними окремих пунктів рішення та скасування їх - відмовити.
Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.
До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи рішення суду оскаржується до Третього апеляційного адміністративного суду через Дніпропетровський окружний адміністративний суд відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.
Повний текст рішення суду складений 15 жовтня 2019 року.
Суддя О.В. Серьогіна