Іменем України
16 жовтня 2019 року
Київ
справа №826/5032/17
адміністративне провадження №К/9901/15341/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Дашутіна І.В.,
суддів: Шишова О.О., Яковенка М.М.,
розглянув в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 03 серпня 2017 року у складі судді Вєкуа Н.Г. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2017 року у складі суддів: Шурка О.І., Василенка Я.М., Степанюка А.Г. у справі №826/5032/17 за позовом ОСОБА_1 до Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії,
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернулася з адміністративним позовом до Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» (далі - ПАТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України», відповідач) про визнання протиправними дій ПАТ «Національна акціонерна компанія» Нафтогаз України», що виявилися у відмові надати позивачу відкриту публічну інформацію на підставі Закону України «Про доступ до публічної інформації», а саме: копії контрактів НАК Нафтогаз України, укладених з бельгійською компанією CabinetDN та американською компанією ValueBridge; зобов'язання ПАТ «Національна акціонерна компанія» Нафтогаз України» надати позивачу протягом п'яти робочих днів з дня набрання чинності рішенням суду відкриту публічну інформацію, а саме: копії контрактів НАК Нафтогаз України, укладених з бельгійською компанією CabinetDN та американською компанією ValueBridge.
2. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 серпня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2017 року, адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправними дії ПАТ «Національна акціонерна компанія» Нафтогаз України» по відмові в наданні публічної інформації на запит ОСОБА_1 від 03 квітня 2017 року відповідно до вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації». Зобов'язано ПАТ «Національна акціонерна компанія» Нафтогаз України» розглянути запит ОСОБА_1 від 03 квітня 2017 року та надати відповідь згідно вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації». В іншій частині позовних вимог відмовлено.
3. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:
3.1. ОСОБА_1 звернулась із запитом від 03 квітня 2017 року про надання ПАТ «Національною акціонерною компанією» Нафтогаз України» публічної інформації, а саме копії контрактів НАК Нафтогаз України, укладених з бельгійською компанією CabinetDN та американською компанією ValueBridge.
3.2 Листом від 04 квітня 2017 року позивачу було повідомлено, що відповідно до Закону «Про доступ до публічної інформації» відповідача може бути визнано розпорядником інформації стосовно умов постачання природного газу та цін на нього, а також інформації, визначеної частиною 2 статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» (про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися або загрожують здоров'ю та безпеці громадян, інша інформація, що становить суспільний інтерес). Також повідомлено, що надання копії контрактів Компанії, не містить вимог щодо надання інформації, стосовно якої Компанію може бути визнано розпорядником відповідно до вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації». При цьому зазначено, що компанія не надає інформацію щодо укладених контрактів з огляду на її комерційний характер.
3.3. Позивач звернувся до суду із вказаним позовом, оскільки вважає протиправними дії відповідача, що виявилися у відмові надати позивачу відкриту публічну інформацію на підставі Закону України «Про доступ до публічної інформації», просить зобов'язати надати таку інформацію протягом 5 робочих днів з дня набрання чинності рішення суду. Позивач вважає, що вказана інформаціє є відкритою, безпосередньо стосується використання бюджетних коштів, відповідач є розпорядником та зобов'язаний надати інформацію відповідно до вказаного Закону.
4. Задовольняючи частково адміністративний позов, суд першої інстанції з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з протиправності дій ПАТ «Національної акціонерної компанії» Нафтогаз України щодо відмови в наданні публічної інформації на запит позивача у зв'язку з тим, що розпорядником запитуваної інформації про розпорядження та використання бюджетних коштів, у тому числі копій відповідних документів, відповідно до вимог закону є ПАТ «Національна акціонерна компанія» Нафтогаз України, а сама інформація не відноситься до комерційної. Суди попередніх інстанцій зобов'язали ПАТ «Національна акціонерна компанія» Нафтогаз України» розглянути запит ОСОБА_1 від 03 квітня 2017 року та надати відповідь згідно з вимогами Закону України «Про доступ до публічної інформації». В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовили у зв'язку з необхідністю повного захисту прав, свобод та інтересів сторін, оскільки суди попередніх інстанцій обрали інший спосіб захисту порушених прав позивача у сфері доступу до публічної інформації.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Відповідач звернувся до суду із касаційною скаргою, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, яким в адміністративному позові відмовити повністю.
5.1. Доводи касаційної скарги полягають у тому, що на думку відповідача рішення судів попередніх інстанцій є незаконними та прийнятими з порушенням норм матеріального та процесуального права.
6. Позивач не скористався своїм правом на подачу відзиву на касаційну скаргу у цій справі.
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
7. Частиною 2 та 3 статті 34 Конституції України передбачено, що кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.
8. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом та інформації, що становить суспільний інтерес, визначено Законом України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року № 2939-VІ (далі -Закон № 2939-VІ).
9. Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 2939-VІ публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
10. Відповідно до абзацу другого частини першої статті 6 Закону України від 02 жовтня 1992 року №2657-ХІІ «Про інформацію» право на інформацію забезпечується створенням механізму реалізації права на інформацію.
11. Згідно із пунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 2939-VІ право на доступ до публічної інформації гарантується обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.
12. Статтею 12 Закону №2939-VІ визначено, що суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб'єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.
13. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 13 Закону № 2939-VІ розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів.
14. Як установлено судами попередніх інстанцій, відповідач у справі - ПАТ «Національна акціонерна компанія» Нафтогаз України» є юридичною особою, засновником та єдиним акціонером якої виступає Кабінет Міністрів України - центральний орган виконавчої влади до сфери управління якого належить підприємство, а тому відповідно до пункту 2 частини першої статті 13 Закону № 2939-VІ відповідач є розпорядником публічної інформації щодо використання бюджетних коштів.
15. Судами встановлено, що зі змісту оспорюваного запиту вбачається, що звернення позивача до «Національної акціонерної компанії» Нафтогаз України» із запитом про надання такої інформації безпосередньо пов'язане з використанням відповідачем бюджетних коштів.
16. Проте, аналізуючи наведені положення Закону в контексті цього спору, колегія суддів зауважує, що розпорядник публічної інформації може (і має своїм обов'язком) надати тільки ту публічну інформацію, яку він, з огляду на свій правовий статус, створив та яка певним чином задокументована/відображена на матеріальних носіях інформації і якою він (розпорядник) володіє.
17. Разом з тим, суди передніх інстанцій досліджуючи предмет спору та обставини справи, правомірно оцінили аргументи сторін та обґрунтовано дійшли до висновку про те, що інформаційний запит позивача за своєю суттю розглянутий не був у зв'язку з чим суди не оцінювали взагалі наявність чи відсутність витребуваної інформації у відповідача.
18. Відповідно до вимог частини першої та другої статті 22 Закону № 2939-VІ розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п'ятою статті 19 цього Закону.
Відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.
19. Згідно з пунктом 3 частини 4 статті 22 Закону № 2939-VІ у відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено мотивовану підставу відмови.
20. За правилами передбаченими частиною першою та другою статті 6 Закону № 2939-VІ інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.
Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
21. Як встановлено частиною 5 статті 6 Закону № 2939-VІ, не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. При дотриманні вимог, передбачених частиною другою цієї статті, зазначене положення не поширюється на випадки, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину.
22. Колегія суддів вважає, що відповідач у відповіді на публічний запит від 04 квітня 2017 року в порушення вимог статті 22 Закону не навів підстав для відмови у задоволенні запиту на отримання публічної інформації, що свідчить про очевидну необґрунтованість відмови та її протиправність. Відповідь не носить повної інформації на поставлені у запиті питання.
23. Суд враховує також позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
24. Частиною першою статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
25. З огляду на наведене, касаційна скарга ПАТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» підлягає залишенню без задоволення.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, суд, -
26. Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» залишити без задоволення.
27. Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 03 серпня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2017 року у справі №826/5032/17 за позовом ОСОБА_1 до Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії - залишити без змін.
28. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.
Суддя-доповідач І.В. Дашутін
Судді О.О. Шишов
М.М. Яковенко