08 жовтня 2019 рокуЛьвів№ 857/8804/19
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Святецького В.В.
суддів Гудима Л.Я., Довгополова О.М.
з участю секретаря судового засідання Гнідець Р.І.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Львові апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Воловецького районного суду Закарпатської області від 31 липня 2019 року в справі №300/526/19 (головуючий суддя Софілканич О.А., смт. Воловець Закарпатської області) за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання незаконною та скасування постанови про накладення адміністративного стягнення,-
У червні 2019 року ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, в якому просив скасувати постанову по справі про адміністративне правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 06.06.2019 №58/1007 про притягнення позивача до адміністративної відповідальності за ч.1 ст.96 КУпАП у зв'язку з відсутністю в діях позивача складу правопорушення.
Рішенням від 31.07.2019 Воловецький районний суд Закарпатської області позов задовольнив повністю.
Постанову №58/1007 по справі про адміністративне правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 06.06.2019 року про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за ч. 1 ст. 96 КУпАП скасував, справу про адміністративне правопорушення- закрив.
Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, Державна архітектурно-будівельна інспекція України оскаржила його в апеляційному порядку, оскільки вважає, що рішення прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права, неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи.
В апеляційній скарзі позивач зазначає, що суд першої інстанції не взяв до уваги доводи відповідача про те, що перевірка була проведена з дотриманням норм статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку здійснення державного архітектурно- будівельного контролю, затвердженого постановою КМ України від 23.05.2011 №553.
Так, за результатами проведеної перевірки складено документи, якими підтверджується вчинення позивачем правопорушення, передбаченого ч.1 ст. 96 КУпАП, а саме: акт перевірки №74/1007 від 20.05.2019 та протокол про адміністративне правопорушення від 20.05.2019.
При цьому відповідач вважає, що права позивача не були порушені, оскільки останній отримав зазначені документи особисто поштовим зв'язком рекомендованим листом з описом вкладення 28.05.2019.
Вказує також на те, що позивач був завчасно повідомлений і про дату та час розгляду справи про адміністративне правопорушення, проте на розгляд справи не з'явився, а направив клопотання про перенесення розгляду справи на іншу дату, яке не підлягало задоволенню, оскільки відповідно до ст. 277 КУпАП справа про адміністративне правопорушення розглядається у п'ятнадцятиденний строк з дня одержання органом (посадовою особою), правомочним розглядати справу, протоколу про адміністративне правопорушення та інших матеріалів справи.
З огляду на викладене, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні адміністративного позову повністю.
ОСОБА_1 не скористався правом подання відзиву на апеляційну скаргу, що в силу вимог ч. 4 ст. 304 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.
Фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється відповідно до ч. 4 ст. 229 Кодексу адміністративного судочинства України, у зв'язку з неявкою у судове засідання всіх учасників справи.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи скарги, апеляційний суд вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Суд встановив та матеріалами справи підтверджується, що 6 червня 2019 року головний інспектор будівельного нагляду інспекційного відділу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції (УДАБІ) у Закарпатській області Романець Л.В. винесла постанову № 58/1007 по справі про адміністративне правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою посадову особу - Воловецького селищного голову ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч.1 ст.96 КУпАП, та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 3400,00 гривень.
Так, відповідно до оскаржуваної постанови Воловецькою селищною радою будівельні роботи на об'єкті будівництва під назвою «Будівництво утримуючої стінки по вул. Лісорубів в смт. Воловець» розпочаті до отримання дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об'єктів, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з середніми (СС») наслідками. Відповідно до даних Єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення до доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів (далі реєстр) міститься інформація про дозвіл на вказаний вище об'єкт, на виконання будівельних робіт, який зареєстрований за № ЗК 112190180784 в січня 2019 року. Відповідно до наданої виконавчої документації по виконанню будівельних робіт з «Будівництва утримуючої стінки по вул. Лісорубів в смт. Воловець», зокрема, загального журналу ведення будівельних робіт, виданого Буковецькою філією ТОВ «Свалява-Міськбуд», встановлено, що будівельні роботи виконувались у період з 02.11.2018 року по 30.12.2018 року, чим порушено п. 3 ч.1 ст. 34 та ч. 1 ст. 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», п.27 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 р. № 466 (а.с.6).
Як зазначено в оскаржуваній постанові, дана справа розглянута на підставі акта від 20.05.2019 року та протоколу про адміністративне правопорушення від 25.05.2019 року (із додатками).
Не погодившись із постановою про притягнення до адміністративної відповідальності, позивач оскаржив її до суду.
Суд першої інстанції, задовольняючи адміністративний позов, керувався тим, що при розгляді матеріалів справи про адміністративне правопорушення не було забезпечено право позивача на участь у розгляді справи, подання доказів, пояснень, не забезпечено права на захист та вирішення справи у відповідності до вимог закону.
Надаючи правову оцінку обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, враховуючи межі перегляду, передбачені ст. 308 КАС України, апеляційний суд зазначає наступне.
Частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частинами першою та другою статті 7 КУпАП визначено, що ніхто не може бути підданий заходу впливу в зв'язку з адміністративним правопорушенням інакше як на підставах і в порядку, встановлених законом. Провадження в справах про адміністративні правопорушення здійснюється на основі суворого додержання законності.
Згідно з частиною першою статті 9 КУпАП адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.
Завданнями провадження в справах про адміністративні правопорушення є: своєчасне, всебічне, повне і об'єктивне з'ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законом, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення законності (стаття 245 КУпАП).
Відповідно до статті 251 КУпАП доказами в справі про адміністративне правопорушення, є будь-які фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються протоколом про адміністративне правопорушення, поясненнями особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілих, свідків, висновком експерта, речовими доказами, показаннями технічних приладів та технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки, відеозапису чи засобів фото- і кінозйомки, відеозапису, які використовуються при нагляді за виконанням правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, протоколом про вилучення речей і документів, а також іншими документами.
Статтею 254 КУпАП визначено, що про вчинення адміністративного правопорушення складається протокол на те посадовою особою або представником громадської організації чи органу громадської самодіяльності. Протокол про адміністративне правопорушення, у разі його оформлення, складається у двох екземплярах, один з яких під розписку вручається особі, яка притягається до адміністративної відповідальності.
Згідно зі статтею 256 КУпАП у протоколі про адміністративне правопорушення зазначаються: дата і місце його складення, посада, прізвище, ім'я, по батькові особи, яка склала протокол; відомості про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності (у разі її виявлення); місце, час вчинення і суть адміністративного правопорушення; нормативний акт, який передбачає відповідальність за дане правопорушення; прізвища, адреси свідків і потерпілих, якщо вони є; пояснення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності; інші відомості, необхідні для вирішення справи. Якщо правопорушенням заподіяно матеріальну шкоду, про це також зазначається в протоколі. Протокол підписується особою, яка його склала, і особою, яка притягається до адміністративної відповідальності; при наявності свідків і потерпілих протокол може бути підписано також і цими особами. У разі відмови особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, від підписання протоколу, в ньому робиться запис про це. Особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, має право подати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу, які додаються до протоколу, а також викласти мотиви свого відмовлення від його підписання. При складенні протоколу особі, яка притягається до адміністративної відповідальності, роз'яснюються його права і обов'язки, передбачені статтею 268 цього Кодексу, про що робиться відмітка у протоколі.
За приписами частини першої статті 268 КУпАП особа, яка притягається до адміністративної відповідальності має право: знайомитися з матеріалами справи, давати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання; при розгляді справи користуватися юридичною допомогою адвоката, іншого фахівця у галузі права, який за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи, виступати рідною мовою і користуватися послугами перекладача, якщо не володіє мовою, якою ведеться провадження; оскаржити постанову по справі. Справа про адміністративне правопорушення розглядається в присутності особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Під час відсутності цієї особи справу може бути розглянуто лише у випадках, коли є дані про своєчасне її сповіщення про місце і час розгляду справи і якщо від неї не надійшло клопотання про відкладення розгляду справи.
Повістка особі, яка притягається до адміністративної відповідальності, вручається не пізніш як за три доби до дня розгляду справи в суді, в якій зазначаються дата і місце розгляду справи. Інші особи, які беруть участь у провадженні по справі про адміністративні правопорушення, повідомляються про день розгляду справи в той же строк (стаття 277-2 КУпАП).
Аналіз наведених вище правових положень дає можливість дійти висновку, що провадження у справі про адміністративне правопорушення за частиною першою статті 96 -1 КУпАП розпочинається зі складення у присутності особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, протоколу про адміністративне правопорушення, і їй вручається копія такого протоколу. Про дату, час та місце розгляду справи про адміністративне правопорушення особа повідомляється не пізніше як за три доби до дати розгляду справи. В процесі розгляду справи особа, яка притягується до адміністративної відповідальності має право користуватися правами, передбаченими статтею 268 КУпАП.
Закріплюючи процесуальні гарантії прав особи, що притягається до адміністративної відповідальності, у тому числі й на участь у розгляді її справи, положення КУпАП містять й певні застереження, націлені на забезпечення належної реалізації компетентними органами (особами) наданих їм повноважень, зокрема, передбачені щодо розгляду справи про адміністративне правопорушення за відсутності особи, яка притягується до адміністративної відповідальності, лише у випадку наявності даних, що підтверджують належне повідомлення такої особи про місце і час розгляду справи.
Відповідно до наявної в матеріалах справи копії протоколу про адміністративне правопорушення від 20.05.2019, зміст останнього щодо присутності позивача при його складенні є суперечливим. Так, у тексті протоколу зазначено, що такий був складений у присутності Воловецького селищного голови ОСОБА_1 , проте у графах про підпис особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, та про отримання другого примірника протоколу відсутній підпис ОСОБА_1
Відсутність позивача при складенні протоколу підтверджується також наявними в матеріалах справи описом вкладення рекомендованого листа про направлення протоколу та акта на адресу Воловецької селищної ради Закарпатської області (а.с. 52).
Твердження апелянта про належне та завчасне повідомлення позивача про дату, час та місце розгляду справи не підтверджується належними та допустимими доказами, оскільки як акт, так і протокол були направлені на адресу Воловецької селищної ради Закарпатської області, натомість суб'єктом відповідальності є ОСОБА_1 , адреса якого зазначена у протоколі та постанові по справі про адміністративне правопорушення, та відрізняється від тієї, на яку скеровувалися копії зазначених документів.
Отримання відповідачем 04.06.2019 клопотання позивача про перенесення розгляду справи про адміністративне правопорушення на іншу дату, також не може служити доказом повного та неухильного дотримання органом державного архітектурно-будівельного контролю процедури розгляду справи в частині належного та завчасного повідомлення позивача з метою надання можливості реалізувати надані права, передбачені ст. 268 КУпАП. Оскільки відповідно до ч.2 ст.74 КАС України обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.
Відповідно до висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 17 жовтня 2018 року у справі № 405/7568/16-а (2-а/405/219/16) та від 31 січня 2019 року у справі №760/10803/15-а, такі порушення не мають форми незначних процедурних порушень, а є беззаперечною підставою для скасування постанови про накладення адміністративного стягнення.
Крім того, колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на норми Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (надалі - Порядок №553).
Однією з гарантій дотримання чинного законодавства під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю є дотримання прав суб'єктів містобудування, закріплених у п. 13 Порядку. Зокрема, у пп. 3-5 п. 13 Порядку встановлено, що суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.
Окрім того, у п. 21 Порядку також зазначено, що якщо суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід'ємною частиною такого акта.
З наявного в матеріалах справи акта перевірки від 20.05.2019 №74/1007, складеного за результатами позапланової перевірки дотримання вимог містобудівного законодавства щодо дотримання суб'єктом містобудування - Воловецькою селищною радою вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил щодо об'єкта будівництва «Будівництво утримуючої стінки по вул. Лісорубів в смт. Воловець» колегія суддів вбачає відсутність підпису селищного голови - ОСОБА_1 , хоча останній зазначений серед осіб, що брали участь у проведенні заходу державного нагляду (контрою).
Зміст вказаного вище акта перевірки, а також направлення такого засобами поштового зв'язку вказують на те, що позапланова перевірки проводилася у відсутності керівника суб'єкта містобудування, що порушило права позивача, а саме: право бути присутнім під час проведення перевірки, подавати заперечення на акт перевірки та надавати пояснення з приводу нібито встановлених порушень.
З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що позапланову перевірку було проведено з суттєвими порушеннями основних засад архітектурно-будівельного контролю, що в сукупності з порушенням процедури (порядку) притягнення позивача до адміністративної відповідальності, мало вплив на правомірність оспорюваної постанови.
Наведені вище обставини спростовують доводи апеляційної скарги про невідповідність рішення суду першої інстанції нормам матеріального та процесуального права, а тому апеляційний суд не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги.
Як неодноразово вказував Європейський суд з прав людини, право на вмотивованість судового рішення сягає своїм корінням більш загального принципу, втіленого у Конвенції, який захищає особу від сваволі; рішення національного суду повинно містити мотиви, які достатні для того, щоб відповісти на істотні аспекти доводів сторони (рішення у справі «Руїз Торіха проти Іспанії», параграфи 29 - 30). Це право не вимагає детальної відповіді на кожен аргумент, використаний стороною; більше того, воно дозволяє судам вищих інстанцій просто підтримати мотиви, наведені судами нижчих інстанцій, без того, щоб повторювати їх.
У рішенні «Петриченко проти України» (параграф 13) Європейський суд з прав людини вказував на те, що національні суди не надали достатнього обґрунтування своїх рішень, та не розглянули відповідні доводи заявника, навіть коли ці доводи були конкретними, доречними та важливими.
Наведене дає підстави для висновку, що доводи скаржника у кожній справі мають оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості у рамках відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду.
Інші, зазначені відповідачем в апеляційній скарзі обставини, окрім вищеописаних обставин, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді або спростування.
Статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства (КАС) України визначено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи вищенаведене, апеляційний суд визнає, що суд першої інстанції, вирішуючи даний публічно-правовий спір, правильно встановив обставини справи та ухвалив законне рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права, рішення суду першої інстанції ґрунтується на повно, об'єктивно і всебічно з'ясованих обставинах, доводи апеляційної скарги їх не спростовують, а тому підстав для скасування рішення суду першої інстанції немає.
Керуючись ст. ст. 243, 272, 286, 310, 315, 316, 321, 322 , 325 КАС України, суд,-
апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення, а рішення Воловецького районного суду Закарпатської області від 31 липня 2019 року в справі №300/526/19 - без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та касаційному оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя В. В. Святецький
судді Л. Я. Гудим
О. М. Довгополов
Повне судове рішення складено 16.10.2019.