Справа № 620/881/19 Суддя (судді) першої інстанції: Соломко І.І.
15 жовтня 2019 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого - судді Земляної Г.В.
суддів Лічевецького І.О., Собківа Я.М.
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Городнянської міської ради Чернігівської області
на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 червня 2019 року
у справі № 620/881/19 (розглянутої у порядку спрощеного позовного провадження)
за позовом ОСОБА_1
до відповідача Городнянської міської ради Чернігівської області
про визнання протиправним, скасування рішення та зобов'язання вчинити певні дії,
У березні 2019 року до Чернігівського окружного адміністративного суду звернувся ОСОБА_1 з позовом до Городнянської міської ради Чернігівської області, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати пункт 2 тринадцятої (31) сесії сьомого скликання Городнянської міської ради Чернігівської області від 07.03.2019 в частині відмови учаснику антитерористичної операції ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власності для ведення особистого селянського господарства;
- зобов'язати Городнянську міську раду Чернігівської області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства в розмірах, не більше 2,0 гектара, відповідно до поданої ним заяви від 02.01.2019.
В обґрунтування позову зазначено, що рішення Городнянської міської ради Чернігівської області від 07.03.2019 про відмову у наданні позивачу дозволу на розроблення документації із землеустрою є протиправним, оскільки прийнято без наявності підстав, визначених статтею 118 Земельного кодексу України.
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 червня 2019 року позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано пункт 2 тринадцятої (31) сесії сьомого скликання Городнянської міської ради Чернігівської області від 07.03.2019 в частині відмови учаснику антитерористичної операції ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власності для ведення особистого селянського господарства та зобов'язано Городнянську міську раду Чернігівської області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства в розмірах, не більше 2,0 гектара, відповідно до поданої ним заяви від 02.01.2019.
Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог. Свої вимоги обґрунтовує тим, що суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального права. Скаржник вказує на те, що вимога позивача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства не відповідає вимогам нормативно-правового акту прийнятого органом місцевого самоврядування, а саме рішення Городнянської міської ради Чернігівської області від 16.08.2018 року про затвердження «Положення щодо регулювання питання за межами населених пунктів Городнянської міської ради», що не суперечить ст.. 118 Земельного кодексу України.
Позивачем відзив на апеляційну скаргу подано.
Позивач та відповідач у судове засідання не з'явилися, про дату, час та місце апеляційного розгляду справи були належним чином повідомлені, про причини неявки суду не повідомили.
За таких обставин колегія суддів, керуючись п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України, вирішила розглядати справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Частиною 4 статті 229 КАС України встановлено, що у разі неявки у судове засідання всіх учасників справи або якщо відповідно до положень цього Кодексу розгляд справи здійснюється за відсутності учасників справи (у тому числі при розгляді справи в порядку письмового провадження), фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, а рішення суду слід залишити без змін, з наступних підстав.
Відповідно до положень статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Згідно зі статтями 315, 316 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Суд першої інстанції всебічно, повно та об'єктивно розглянув справу, правильно встановив обставини справи, наданим доказам дав правильну правову оцінку і прийшов до обґрунтованого висновку про задоволення позовних вимог.
Як вбачається з матеріалів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, що ОСОБА_1 02.01.2019 р. звернувся до Городнянської міської ради Чернігівської області із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтованою площею 2,0 га, що розташована на території Городнянської міської ради Чернігівської області для ведення особистого селянського господарства. До заяви додано: копію паспорта громадянина України, копію довідки про присвоєння ідентифікаційного номера, графічний матеріал місця розташування земельної ділянки, копію документу, що підтверджує статус учасника бойових дій.
Пунктом 2 Рішенням Городнянської міської ради тринадцятої (31) сесії 7 скликання від 07.03.2019 р., зокрема відмовлено позивачу в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0000 га відповідно до доданої схеми розташування земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, яка розташована за межами с. Смичин Городнянського району Чернігівської області у зв'язку з тим, що згідно з п. 2.1 Положення «Щодо врегулювання питання розпорядження землями сільськогосподарського призначення за межами населених пунктів Городнянської міської ради» земельні ділянки, сільськогосподарського призначення за межами населених пунктів, що перебувають у комунальній власності Городнянської міської ради, надаються у приватну власність тільки жителям громади».
Не погоджуючись з Рішенням Городнянської міської ради тринадцятої (31) сесії 7 скликання від 07.03.2019 р., позивач звернувся до суду з цим позовом.
Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач під час винесення оскаржуваного рішення (пункт 2) порушив вимоги статей 118, 122 та 123 Земельного кодексу України, тобто вийшов за межі своїх повноважень, оскільки обмежувати право позивача в отриманні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з підстав, не передбачених чинним законодавством України, відповідачу не надано.
Колегія суддів погоджується із зазначеним висновком суду першої інстанції, оскільки він знайшов своє підтвердження під час апеляційного розгляду справи.
Частиною першою статті 3 Земельного кодексу України (надалі - ЗК України) визначено, що земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Відповідно до пункту «б» частини першої статті 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
Згідно із пунктом «г» частини першої статті 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара.
Відповідно до частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно із частиною сьомою статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.
Судом першої інстанції встановлено, що позивач звертаючись до Городнянської міської ради Чернігівської області із заявою про передачу у власність земельну ділянку для ведення особистого селянського господарства орієнтованою площею 2,0 га та, відповідно, надати дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки на території Городнянської міської ради Чернігівської області надав всі необхідні документи, передбачені статтею 118 ЗК України, що також не заперечувалось відповідачем.
За наслідками розгляду поданої заяви, 07.03.2019 р. відповідач прийняв рішення тринадцятої (31) сесії 7 скликання, пунктом 2 якого позивачу відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0000 га відповідно до доданої схеми розташування земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, яка розташована за межами с. Смичин Городнянського району Чернігівської області з тих підстав, що згідно з п. 2.1 Положення «Щодо врегулювання питання розпорядження землями сільськогосподарського призначення за межами населених пунктів Городнянської міської ради» земельні ділянки, сільськогосподарського призначення за межами населених пунктів, що перебувають у комунальній власності Городнянської міської ради, надаються у приватну власність тільки жителям громади».
Колегія суддів звертає увагу, що позивач є учасником бойових дій, що підтверджується посвідченням серія УБД №138326 від 08.06.2016 р, копія якого міститься в матеріалах справи.
Закон України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» визначає правовий статус ветеранів війни, забезпечує створення належних умов для їх життєзабезпечення, сприяє формуванню в суспільстві шанобливого ставлення до них.
Згідно із пунктом 14 частини 1 статті 12 Закон України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» учасникам бойових дій надаються, зокрема, такі пільги як першочергове забезпечення жилою площею осіб, які потребують поліпшення житлових умов, та першочергове відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва, першочерговий ремонт жилих будинків і квартир цих осіб та забезпечення їх паливом.
Вищезазначені норми права свідчать про наявність в учасників бойових дій права на першочергове відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва.
Колегія суддів звертає увагу, що земельний кодекс України та Закон України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» має пріоритетне значення відносно нормативно-правових актів Городнянської міської ради, а тому під час розгляду заяви позивача мали застосовуватися нормативи, встановлені саме кодексом України та законами, а не рішенням виконкому Городнянської міської ради від 09.08.2018 р. №178.
Посилання відповідача в апеляційній скарзі на те, що позивач не проживає на території Городнянської міської ради, а тому, не має право на отримання земельної ділянки, колегією суддів відхиляється, оскільки земельним кодексом України не передбачено обмеження щодо відведення земельних ділянок громадянам.
Відповідач в апеляційній скарзі зазначає, що Рішенням виконкому Городнянської міської ради від 09.08.2018 р. №178, яким затверджено «Положення щодо врегулювання питання розпорядження землями сільськогосподарського призначення за межами населених пунктів Городнянської міської ради» (надалі - Положення №178), має всі ознаки нормативно-правовий акт органу місцевого самоврядування, тому підстав для задоволення позовної заяви не вбачається.
Пунктом 2.1 Положення №178 визначено, що земельні ділянки, сільськогосподарського призначення за межами населених пунктів, що перебувають у комунальній власності, надаватимуться у приватну власність жителям громади та учасникам бойових дій та членам сімей загиблих учасників АТО з числа, згідно переліку земельних ділянок передбачених для передачі їх у власність (пункт 1.4 цього Положення) відповідно до поданої заяви та необхідних документів.
Колегія суддів звертає увагу, що пунктом 2.1 Положенням №178 чітко визначено право учасників бойових дій на відведення останнім земельних ділянок за межами населених пунктів.
Враховуючи встановлені обставини та норми чинного законодавства України, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції зроблено правомірний висновок, що відповідач під час винесення оскаржуваного рішення (пункт 2) порушив вимоги статей 118, 122, 123 Земельного кодексу України та статті 12 Закон України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», тобто вийшов за межі своїх повноважень, оскільки обмежувати право позивача, як учасника бойових дій, на отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з підстав, не передбачених чинним законодавством України.
Доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, оскільки гуртуються на невірному трактуванні фактичних обставин та норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини.
Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».
Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права особи, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).
Згідно з позицією Європейського суду з прав людини орган влади зобов'язаний обґрунтувати свою діяльність, навівши обґрунтування своїх рішень (рішення у справі «Суомінен проти Фінляндії» (Suominen v. Finland), заява № 37801/97, пункт 36). В іншому рішенні Суд визначив, що справи мають бути розглянуті на підставі поданих доказів, а довести наявність підстав, передбачених відповідними законами, для прийняття рішення суб'єкта влади має саме останній («Компанія «Вестберґа таксі Актіеболаґ» і Вуліч проти Швеції» (Vastberga taxi Aktiebolag and Vulic v. Sweden), заява № 36985/97, пункт 110).
Крім того, у рішенні «Мала проти України» (заява № 4436/07, пункт 53) Суд відзначає важливість того, щоб органи влади наводили деталізовані та переконливі підстави своєї відмови приймати доказ, запропонований заявником, особливо коли такий доказ має істотну важливість для результатів провадження у справі («Vitzthum v Austria», заява № 8140/04, пункт 33).
В апеляційній скарзі відповідач зазначає, що суд першої інстанції не вправі зобов'язувати Відповідач вчиняти дії щодо надання ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства в розмірах, не більше 2,0 гектара, відповідно до поданої ним заяви від 02.01.2019, колегія суддів не погоджується з даними твердженнями з наступних підстав.
Колегія суддів зазначає, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.
Відповідно до ч. 4 ст. 245 Кодексу адміністративного судочинства України у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Тобто законодавець передбачив обов'язок суду змусити суб'єкт владних повноважень до правомірної поведінки, а не вирішувати питання, які належать до функцій і виключної компетенції останнього (дискреційні повноваження), тому втручання в таку діяльність є формою втручання в дискреційні повноваження наведеного органу та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.
Обрана Судом форма захисту порушених прав у даному випадку не є втручанням у дискреційні повноваження Відповідача.
Відповідно до ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» практика ЄСПЛ підлягає застосуванню судами як джерело права.
Згідно судової практики Європейського суду з прав людини (рішення по справі Олссон проти Швеції від 24 березня 1988 року) запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців, водночас, суди повинні відновлювати порушене право шляхом зобов'язання суб'єкта владних повноважень, у тому числі колегіальний орган, прийняти конкретне рішення про надання можливості, якщо відмова визнана неправомірною, а інших підстав для відмови не вбачається.
При цьому, Суд застосовує висновки Європейського суду з прав людини, викладені в рішенні від 01.07.2003 р. по справі «Суомінен проти Фінляндії», відповідно до яких, саме орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.
Крім того, Суд враховує правову позицію, висловлену в рішенні Європейського Суду з прав людини від 20.10.2011 р. у справі «Рисовський проти України», в якому Суд зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов'язків.
Як вбачається з матеріалів справи відповідачем протиправно прийнято рішення в частині відмови учаснику антитерористичної операції ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власності для ведення особистого селянського господарства (пункт 2 Рішення тринадцятої (31) сесії сьомого скликання Городнянської міської ради Чернігівської області від 07.03.2019 ) при цьому не враховано всіх обставин справи та для уникнення в майбутньому вчинення протиправних дій, суд першої інстанції правомірно прийшов до висновку, що в даному випадку суд наділений право зобов'язати суб'єкта владних повноважень вчинити певні дії.
При цьому судом першої інстанції враховано, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.
Враховуючи встановлені обставини та норми чинного законодавства України колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позовних вимог.
При цьому апеляційна скарга не містять посилання на обставини, передбачені статтями 317-319 Кодексу адміністративного судочинства України, за яких рішення суду підлягає скасуванню.
Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
За змістом частини першої статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, дав їм належну оцінку та прийняв законне та обґрунтоване рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права, в зв'язку з чим апеляційна скарга залишається без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
На підставі викладеного, керуючись 34, 242, 243, 246, 308, 311, 316, 321,322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,
Апеляційну скаргу Городнянської міської ради Чернігівської області - залишити без задоволення.
Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 червня 2019 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку виключно з підстав, зазначених у п.2 ч.5 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий суддя: Г.В. Земляна
Судді: І.О. Лічевецький
Я.М. Собків