вул. Шолуденка, буд. 1, літера А, м. Київ, 04116, (044) 230-06-58 inbox@anec.court.gov.ua
"15" жовтня 2019 р. Справа№ 911/1759/19
Північний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:
головуючого: Козир Т.П.
суддів: Яковлєва М.Л.
Коробенка Г.П.
розглянувши у порядку письмового провадження, без виклику учасників справи, апеляційну скаргу Першого заступника прокурора Київської області
на ухвалу господарського суду Київської області від 17.07.2019
у справі №911/1759/19 (суддя Шевчук Н.Г.)
за позовом Першого заступника прокурора Київської області в інтересах держави в особі:
1. Київського обласного та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства
2. Державного підприємства "Бориспільське лісове господарство"
до 1. Бориспільської районної державної адміністрації
2. Товариства з обмеженою відповідальністю "Бізнес-парк 3000"
треті особи, які не заявлять самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідачів:
1. ОСОБА_1
2. ОСОБА_2
3. ОСОБА_3
4. ОСОБА_4
5. ОСОБА_5
6. ОСОБА_6
7. ОСОБА_7
8. ОСОБА_8
9. ОСОБА_9
10. ОСОБА_10
11. ОСОБА_11
12. Товариство з обмеженою відповідальністю "Промислово-торгівельна група "Самшит"
про визнання недійсним розпорядження № 6663 від 30.10.2008 та витребування з незаконного володіння земельної ділянки площею 5,5 га за кадастровим номером 3220888000:06:001:0055,
У липні 2019 року перший заступник прокурора Київської області звернувся у Господарський суд Київської області з позовом в інтересах держави в особі Київського обласного та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства (позивач 1) та Державного підприємства "Бориспільське лісове господарство" (позивач 2) до Бориспільської районної державної адміністрації (відповідач 1) та Товариства з обмеженою відповідальністю "Бізнес-парк 3000" (відповідач 2) та просив суд визнати недійсним розпорядження Бориспільської районної державної адміністрації № 6663 від 30.10.2008 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства громадянам на території Щасливської сільської ради Бориспільського району" та витребувати з незаконного володіння ТОВ "Бізнес-парк 3000" земельну ділянку площею 5,5 га за кадастровим номером 3220888000:06:001:0055 на користь держави в особі ДП "Бориспільське лісове господарство".
Ухвалою Господарського суду Київської області від 17 липня 2019 року позовну заяву та додані до неї матеріали повернуто першому заступнику прокурора Київської області.
Не погодившись з прийнятою ухвалою суду, перший заступник прокурора Київської області звернувся з апеляційною скаргою, у якій просить скасувати оскаржувану ухвалу.
Апеляційна скарга мотивована тим, що місцевим господарським судом порушені норми процесуального права, а висновки суду не відповідають обставинам справи, оскільки прокурор правомірно звернувся з даним позовом з метою захисту інтересів держави в особі позивачів, які не здійснювали заходів щодо повернення земельної ділянки у зв'язку із відсутністю бюджетного фінансування на сплату судового збору.
Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 17 вересня 2019 року поновлено строк апеляційного оскарження, відкрито апеляційне провадження, встановлено строк для подання відзиву на апеляційну скаргу - до 05 жовтня 2019 року, зобов'язано прокурора у строк до 05 жовтня 2019 року надати суду оригінал позовної заяви з додатками, сторонам роз'яснено, що апеляційна скарга буде розглянута у письмовому провадженні, без виклику учасників справи.
27 вересня 2019 року від прокурора надійшов оригінал позовної заяви з доданими до неї документами.
Позивач, відповідачі і треті особи не скористались своїм правом подати відзив на апеляційну скаргу, хоча були належним чином повідомлені про розгляд апеляційної скарги шляхом направлення ухвали суду на адреси державної реєстрації/місця проживання.
Частиною 2 ст. 270 ГПК України встановлено, що розгляд справ у суді апеляційної інстанції починається з відкриття першого судового засідання або через п'ятнадцять днів з дня відкриття апеляційного провадження, якщо справа розглядається без повідомлення учасників справи.
Відповідно до ч. 2 ст. 273 ГПК України апеляційна скарга на ухвалу суду першої інстанції розглядається протягом тридцяти днів з дня постановлення ухвали про відкриття апеляційного провадження у справі.
Враховуючи, що апеляційне провадження у даній справі було відкрито 17 вересня 2019 року, апеляційна скарга має бути розглянута у строк по 17 жовтня 2019 року.
Дослідивши матеріали справи, розглянувши апеляційну скаргу, Північний апеляційний господарський суд вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Як вбачається з матеріалів справи, розпорядженням Бориспільської районної державної адміністрації від 30.10.2008 №6663 було затверджено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства, загальною площею 5,5 га, на території Щасливської сільської ради Бориспільського району громадянам ОСОБА_11 ,, ОСОБА_10 ,, ОСОБА_9 , ОСОБА_7 , ОСОБА_6 , ОСОБА_3 , ОСОБА_1 , ОСОБА_5 , ОСОБА_2 , ОСОБА_4 , ОСОБА_8 .
На підставі вказаного розпорядження зазначеним громадянам було виготовлено та зареєстровано державні акти на право власності на земельні ділянки.
У подальшому вказані громадяни, на підставі договорів купівлі-продажу земельних ділянок від 14.08.2009, відчужили спірні ділянки на користь ТОВ "Промислово-будівельна група "Самшит", якою було виготовлено та зареєстровано державний акт на право власності на земельну ділянку площею 5,5 га з кадастровим номером 3220888000:06:001:0055.
На підставі договору купівлі-продажу від 05.12.2009 ТОВ "Промислово-будівельна група "Самшит" відчужило спірну земельну ділянку на користь ТОВ "Бізнес-Парк 3000".
Однак, вказана земельна ділянка розташована на землях лісогосподарського призначення кварталу 16 Вишеньківського лісництва і погодження на вилучення вказаної лісової ділянки позивачі не надавали, отже, спірне розпорядження прийнято відповідачем 1 поза межами компетенції, воно підлягає визнанню недійсним, а земельна ділянка підлягає поверненню державі в особі позивача 2.
У зв'язку із вказаними обставинами прокурор звернувся до суду із даним позовом.
Також прокурором вказано, що спочатку позов подавався для розгляду в порядку цивільного судочинства, спір тривав понад 8 років, однак, в подальшому ухвалою Бориспільського міськрайонного суду від 22.03.2018 у справі №359/4552/14-ц провадження було закрито, оскільки спір відноситься до юрисдикції господарських судів.
Обґрунтовуючи підстави звернення до суду із даним позовом, прокурор послався на те, що позивачами не вжито заходів для повернення земельних ділянок й відповідний позову до суду не пред'явлено у зв'язку із відсутністю бюджетного фінансування на сплату судового збору.
За результатами розгляду позовних матеріалів та доводів прокурора суд першої інстанції прийшов до висновку, що позовну заяву слід повернути прокурору на підставі пунктів 1, 4 частини 5 статті 174 Господарського процесуального кодексу України, оскільки у даному випадку прокурор не має процесуальної дієздатності представляти інтереси держави в особі Київського обласного та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства, а також не має передбачених законом виключних підстав, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави.
Північний апеляційний господарський суд погоджується із цим висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
Предметом судового розгляду у даній справі є позовні вимоги прокурора про визнання недійсним розпорядження Бориспільської районної державної адміністрації та зобов'язання повернути земельну ділянку.
Частиною 4 ст. 236 ГПК України, яка кореспондується з положеннями ч.6 ст.13 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", встановлено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
З інформації, яка міститься в Єдиному державному реєстрі судових рішень, вбачається, що Верховним Судом розглядався ряд спорів, у яких надані висновки щодо права прокурора на звернення до суду із позовами в інтересах держави.
Так, у постановах Верховного Суду, зокрема, у постанові Великої Палати від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц, в постанові об'єднаної палати Касаційного господарського суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17, а також у постановах Верховного Суду від 23.10.2018 у справі № 926/03/18, від 23.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 01.11.2018 у справі №910/18770/17, від 06.02.2019 у справі №927/246/18, від 23.01.2019 у справі №920/331/18 містяться наступні висновки:
- відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом;
- розглядаючи кожен випадок окремо, суд повинен вирішити, наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідає принципу рівноправності сторін;
- у Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 №1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не належить до сфери кримінального права, наголошено, що вкрай важливо забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і щоб загальні завдання щодо захисту інтересів держави вирішувалися через систему здійснення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій було засновано окремі, належним чином розміщені та ефективні органи;
- з огляду на викладене, з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу стосовно рівноправності сторін судового провадження зміст пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено;
- отже, прокурор може представляти інтереси держави у суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави у суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України);
- положення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким має бути визначено виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру";
- так, за змістом частини 3 статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті;
- отже, винятковими випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави", висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Ці міркування Конституційний Суд України висловив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який вже втратив чинність. Однак, наведене Конституційним Судом України розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
У пункті 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України зазначено про можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках. Тому необхідно з'ясувати, що мається на увазі під "виключним випадком" і чи є таким випадком ситуація у справі.
Аналіз частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно різняться.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
"Нездійснення захисту" має прояв в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, яка, проте, є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, охоплює досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
При цьому, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.
Північний апеляційний господарський суд, враховуючи наведені висновки Верховного Суду, встановив наступні обставини щодо представництва прокурором інтересів держави у даній справі.
Звертаючись з даним позовом до господарського суду, прокурор зазначив, що вказані ним уповноважені органи - Київське обласне та по м.Києву управління лісового та мисливського господарства та Державне підприємство "Бориспільське лісове господарство", за наявності факту порушення інтересів держави, маючи відповідні повноваження для їх захисту, всупереч цим інтересам, не було вжито своєчасних заходів щодо подання позову про визнання недійсним розпорядження та повернення земельної ділянки, що стало підставою для звернення прокурора в інтересах держави в особі ДП "Бориспільське лісове господарство" - як лісокористувача, та Київського обласного та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства, як органу управління державним майном, що перебуває у користуванні державного підприємства з позовом до суду в інтересах держави.
На підтвердження невжиття вказаними органами захисту інтересів держави прокурором надано лист Київського обласного та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства від 27.06.2019 №06-46/1330, з якого вбачається, що Управління не може звернутись із позовом до суду, оскільки йому не виділялись кошти на сплату судового збору.
Також прокурором надано лист ДП "Бориспільське лісове господарство" від 27.06.2019 №323, з якого вбачається, що підприємство не має можливості звернутись із позовом до суду, оскільки витрати на оплату судового збору лісгоспом не передбачені в фінансовому плані підприємства.
Проте, матеріали справи не містять доказів, які б підтверджували доводи позивачів про відсутність коштів на сплату судового збору.
Оцінивши наявні у матеріалах справи докази, апеляційний господарський суд погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що прокурором не надано доказів того, що Київське обласне та по м. Києву управління лісового та мисливського господарства не має можливості самостійно захистити права у наведеному випадку, як і не доведено прокурором неналежності здійснення ним такого захисту.
Посилання Управління на відсутність коштів на оплату судового збору (6406,02 грн.) не можуть вважатись доказом неможливості останнього самостійно звернутися за захистом своїх прав до суду, оскільки питання оплати судового збору, його відстрочки чи розстрочки регулюються Законом України «Про судовий збір», а прокурор не є тією особою, до компетенції якої цим Законом віднесено вирішення питань оплати чи звільнення від оплати судового збору, крім того, прокурор законом не наділений замісними функціями платника судового збору.
При цьому, апеляційним господарським судом враховані правові позиції Верховного Суду, викладені постанові від 31.07.2019 у справі №916/2914/18, яким зроблено висновок, що відсутність у суб'єкта владних повноважень коштів на сплату судового збору не свідчить про неналежність захисту і не є підставою для подання позову прокурором.
Згідно з положеннями частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов'язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об'єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.
Отже, зазначена правова норма спеціального законодавчого акта, який визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, чітко врегульовує підстави та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Зазначеним законом прямо заборонено здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній.
Прокурором в якості другого позивача визначено Державне підприємство "Бориспільське лісове господарство".
Отже, у порушення наведеної в частині 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прямої заборони, даний позов заявлений прокурором в інтересах державного підприємства, яке не є органом державної влади або іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого належить захист інтересів держави в галузі екологічної безпеки та захисту природних ресурсів. Навпаки, визначений прокурором позивач є самостійним суб'єктом господарювання з повним обсягом процесуальної дієздатності, який має всі процесуальні можливості для самостійного захисту своїх прав та інтересів у суді.
Аналогічної правової позиції дотримується Верховний Суд у постанові від 10.04.2019 у справі №906/853/17.
Пунктами 1, 4 частини 5 статті 174 Господарського процесуального кодексу України встановлено, що суддя повертає позовну заяву і додані до неї документи також у разі, якщо заяву подано особою, яка не має процесуальної дієздатності; відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
З урахуванням наведеного, враховуючи викладені у даній постанові правові позиції Верховного Суду щодо права прокурора на звернення із позовами до суду місцевий господарський суд прийшов до юридично правильного висновку про повернення позовної заяви.
Частиною 1 статті 74 ГПК України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень.
Відповідно до ст. 86 ГПК України суд оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному та повному і об'єктивному та безпосередньому дослідженні наявних у справі доказів.
Доводи апелянта по суті його скарги в межах заявлених вимог свого підтвердження не знайшли, оскільки не спростовують висновків суду першої інстанції та не можуть бути підставами для скасування ухвали господарського суду першої інстанції.
За таких обставин суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що ухвала суду першої інстанції ґрунтується на фактичних обставинах та прийнята відповідно до норм чинного законодавства, а тому підстави для її скасування відсутні. Отже, відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги.
Оскільки цією постановою суд апеляційної інстанції не змінює рішення та не ухвалює нового, розподіл судових витрат судом апеляційної інстанції не здійснюється.
Керуючись ст. ст. 267-285 Господарського процесуального кодексу України, Північний апеляційний господарський суд
1. Апеляційну скаргу першого заступника прокурора Київської області залишити без задоволення, а ухвалу Господарського суду Київської області від 17 липня 2019 року - без змін.
2. Оригінал позовної заяви з додатками повернути першому заступнику прокурора Київської області.
3. Справу повернути до Господарського суду Київської області.
4. Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом двадцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повний текст постанови складено 15.10.2019.
Головуючий суддя Т.П. Козир
Судді М.Л. Яковлєв
Г.П. Коробенко