11 жовтня 2019 р.м. ХерсонСправа № 540/1655/19
Херсонський окружний адміністративний суд у складі головуючої судді Хом'якової В.В., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держпраці у Херсонській області про захист порушеного конституційного права шляхом скасування постанови про накладення штрафу від 22.11.2018 року № ХС2533/1195/509/2НП/СПТД-ФС,
встановив:
ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Головного управління Держпраці у Херсонській області, в якому просила:
- поновити ОСОБА_1 строк звернення до суду і прийняти позовну заяву до розгляду;
- захистити порушені права ОСОБА_1 , шляхом припинення публічного переслідування - скасування Постанови про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами від 22.11.2018 року за № ХС 2533/1195/509/2НП/СПТД-ФС.
Свої позовні вимоги позивач мотивує тим, що Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) в сфері господарської діяльності" закріплено право субєкта господарювання на самозахист своїх прав шляхом відмови посадовим особам органу виконавчої влади до здійснення заходів державного контролю, зокрема, у випадку якщо посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону. Позивач зазначає, що виключно законами встановлюються засади цивільно-правової відповідальності, діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них. Виключно законами визначається організація та діяльність, повноваження органів виконавчої влади. На теперішній час відсутній закон, який регламентує діяльність такого органу виконавчої влади як інспекція праці, а вимога примусити особу до дій не передбачених законом: допустити посадових осіб до перевірки без належної законної правової мотивації є порушенням права особи знати свої права та обов'язки. Зазначає, що 11.10.2018 посадовими особами Головного управління Держпраці в Херсонській області Новосад ОСОБА_2 та ОСОБА_3 їй було пред'явлено вимогу допустити їх до інспекційного відвідування господарської (підприємницької) діяльності на предмет додержання законодавства про працю. Позивачу були пред'явлені службові посвідчення та направлення на таке відвідування. Але посадовим особам було відмовлено у допуску до проведення інспекційного відвідування в зв'язку з тим, що вони не надали документів, передбачених Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) в сфері господарської діяльності", а показаний документ (направлення) не відповідав вимогам Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) в сфері господарської діяльності". Позивачем було запропоновано скласти акт недопуску до інспекційного відвідування, але посадові особи відмовилися складати такий акт. Пізніше позивач отримала відповідні акти поштою. В зв'язку з тим, що дії позивача відповідали Конституції та законам України, остання було впевнена у неможливості публічного переслідування (застосування кримінальної відповідальності). Але надалі поштою позивач отримала постанову 22.11.2018 року за № ХС 2533/1195/509/2НП/СПТД-ФС про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами, де з неї вимагалося сплатити штраф в розмірі 372300 грн., відповідно до абзацу 7 частини 2 ст. 265 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпПУ). Зазначена постанова є на думку позивача каральною і є актом публічного переслідування. Публічне переслідування за використання законного права є порушенням прав і підставою для звернення до суду за їх захистом. КЗпПУ не передбачено відповідальності у вигляді застосування штрафу за недопуск до проведення інспекційного відвідування, крім того такого виду державного нагляду (контролю) як інспекційні відвідування взагалі не передбачено законами України.
Ухвалою суду від 12.09.2019 поновлено ОСОБА_1 строк звернення до адміністративного суду з позовом та відкрито провадження в адміністративній справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).
22.08.2019 до суду від відповідача надійшов відзив на позовну заяву, в якому останній проти задоволення даного адміністративного позову заперечує та просить відмовити в задоволені позову у повному обсязі. Відповідач зазначає, що, згідно пп.6 п.4 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 № 96 ( далі - Положення № 96), Державна служба України з питань праці (Держпраці) відповідно до покладених на неї завдань, здійснює державний контроль за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю. Держпраці для виконання покладених на неї завдань має право безперешкодно проводити відповідно до вимог закону без попереднього повідомлення в будь-яку робочу годину доби перевірки виробничих, службових, адміністративних приміщень та об'єктів виробництва фізичних та юридичних осіб, які використовують найману працю та працю фізичних осіб, експлуатують машини, механізми, устаткування підвищеної небезпеки, та у разі виявлення фіксувати факти порушення законодавства, здійснення нагляду та контролю за додержанням якого віднесено до повноважень Держпраці (пп.5 п.6 Положення № 96). Підпунктом 6 пункту 5 Порядку № 295 визначено, що інспекційні відвідування проводяться за інформацією ДФС та її територіальних органів. На підставі листа про надання інформації ГУ ДФС у Херсонській області від 08.10.2018 № 9562/9/21-22-13-04 було зазначено, що фізична особа - підприємець ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 ), адреса: АДРЕСА_1 , (види діяльності КВЕД 47.11 - роздрібна торгівля в неспеціалізованих магазинах переважно продуктами харчування, напоями та тютюновими виробами), має дві господарські одиниці: м. Херсон, вул. Петренко, АДРЕСА_2 та АДРЕСА_3 , АДРЕСА_4 Полтавська, 98. За наявною ДФС податковою інформацією вказаний суб'єкт господарювання здійснює господарську діяльність та не декларує найману працю. 11.10.2018 інспекторами праці ОСОБА_4 .А та ОСОБА_3 , у присутності співробітників ГУ ДФС у Херсонській області ОСОБА_5 . та ОСОБА_6 , здійснена спроба провести інспекційне відвідування ФОП ОСОБА_1 , за фактичною адресою здійснення діяльності: АДРЕСА_3 та АДРЕСА_3 . Перед початком інспекційного відвідування інспектори праці ОСОБА_7 та ОСОБА_3 пред'явили службові посвідчення, направлення на проведення інспекційного відвідування №1374 від 08.10.2018 особисто ФОП ОСОБА_1 яка була викликана на об'єкт відвідування: АДРЕСА_3 , повідомили предмет інспекційного відвідування та запропонували ФОП ОСОБА_1 надати документи, ведення яких передбачено законодавством про працю. ФОП ОСОБА_1 відмовила інспекторам праці Новосад Н.А. та ОСОБА_3 у допуску до проведення інспекційного відвідування без пояснення причин відмови та запропонувала інспекторам праці скласти акт про неможливість проведення інспекційного відвідування, повідомивши при цьому, що підписувати акт вона відмовляється. Відтак, інспекційне відвідування неможливо було провести, у зв'язку із створенням перешкод у діяльності інспектора праці, а саме: відсутністю об'єкта відвідування або уповноваженої ним особи за місцезнаходженням (адресою, зазначеною в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, інших документах, що стали підставою для проведення відвідування); відсутністю документів, ведення яких передбачено законодавством про працю. На виконання вказаних вимог інспекторами праці ОСОБА_7 та ОСОБА_8 М ОСОБА_9 складено вимогу про надання документів від 11.10.2018 № ХС ХС2533/1195/509/ПД, якою зобов'язано ФОП ОСОБА_1 у строк до 10-00 години 07.11.2018 надати необхідні для інспекційного відвідування документи за адресою здійснення діяльності: м. Херсон, вул. Полтавська, АДРЕСА_5 , а також було складено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування від 11.10.2018 №ХС2533/1195/509/НП у присутності державних ревізорів-інспекторів Головного управління ДФС у Херсонській області, Автономній республіці Крим та м. Севастополі Паламарчук І ОСОБА_9 С ОСОБА_9 та Данієляна А.Р. Вимога про надання документів від 11.10.2018 № ХС2533/1195/509/ПД та акт про неможливість проведення інспекційного відвідування від 11.10.2018р. №ХС2533/1195/509/НП складено у 2 примірниках та направлено засобами поштового зв'язку ФОП ОСОБА_1 на адреси: АДРЕСА_6 , поштові відправлення № 7302200319020 та № 7302200319038 від 17.10.2018, які згідно інформації програми "відстеження посилок Укрпошти" вручені адресату (одержувачу) особисто 23.10.2018. На час виконання вимоги про надання документів строк проведення інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 зупинено до 07.11.2018, про що у акті про неможливість проведення інспекційного відвідування від 11.10.2018 №ХС2533/1195/509/НП зроблено відповідний запис. Надалі, 07.11.2018 інспекторами праці ОСОБА_4 .А та ОСОБА_3 здійснена спроба провести інспекційне відвідування ФОП ОСОБА_1 яка зареєстрована за адресою: АДРЕСА_3 , АДРЕСА_7 адреса здійснення діяльності: АДРЕСА_5 . Однак інспекційне відвідування не вдалося провести у зв'язку зі створенням перешкод у діяльності інспектора праці, а саме: ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування; відсутністю документів, ведення яких передбачено законодавством про працю (перелік необхідних документів зазначений у вимозі про надання документів №ХС ХС2533/1195/509/ПД від 11.10.2018). Вимогу про надання документів № ХС2533/1195/509/ПД від 11.10.2018 для проведення інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 , у встановлений строк до 07.11.2018, не виконала, чим створила перешкоди у діяльності інспектора праці, у зв'язку з чим інспекторами праці Новосад ОСОБА_10 А ОСОБА_9 та ОСОБА_8 М. складено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування №ХС2533/1195/509/2/НП від 07.11.2018, копія акта направлено ФОП ОСОБА_1 засобами поштового зв'язку на адреси: АДРЕСА_8 , поштові відправлення №7302200537299, №7302200537280 та №73002200536942 від 08.11.2018. Поштове відправлення №7302200537280 повернулось з відміткою "за закінченням встановленого строку зберігання". Також, відповідач вказує, що 12.11.2018 за № 01-08/1/2876 направлено відповідне повідомлення про розгляд справи о 11:30 год. 22.11.2018, на адресу реєстрації ФОП ОСОБА_11 М ОСОБА_9 : АДРЕСА_3 , яке особисто 16.11.2018 отримала ФОП ОСОБА_1 , про що свідчить її підпис на рекомендованому повідомленні №7302603235632 від 14.11.2018. Постановою першого заступника начальника ГУ Держпраці у Херсонській області Франкевич Т.І. від 22.11,2018 № ХС 2533/1195/509/2НП/СПТД-ФС на ФОП ОСОБА_1 , на підставі абз.7 ч.2 ст. 265 КЗпП України, накладено штраф у розмірі 372300 грн. Примірник постанови про накладення штрафу направлено на адресу реєстрації ФОП ОСОБА_1 , який особисто 27.11.2018 року отримала ФОП ОСОБА_1 , про що свідчить її підпис на рекомендованому повідомленні №7302603240334 від 23.11.2018. З урахуванням наведеного, відповідач вважає постанову Головного управління Держпраці у Херсонській області про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ХС 2533/1195/509/2НП/СПТД-ФС від 22.11.2018 такою, що прийнята відповідно до вимог чинного законодавства, з використанням повноважень у порядку, у спосіб та з метою, з якою таке повноваження надано, у відповідності до вимог закону.
30.08.2019 до суду від позивачки надійшла відповідь на відзив, в якій зазначено, що відзив на позовну заяву не спростовує факту порушення права позивача. Позивача притягнуто до відповідальності за застосування законного права не допустити посадових осіб до проведення контрольного заходу при здійснені державного контролю за дотриманням законодавства про працю в сфері господарської діяльності. Право не допуску посадових осіб до проведення заходу визначається ст. 10 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) в сфері господарської діяльності". Так, зокрема, суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону. В зв'язку з тим, що позивач не був попереджений про здійснення заходу державного контролю, то посадові особи здійснювали позаплановий захід державного контролю і зобов'язані були дотримуватися правил здійснення саме позапланового заходу державного контролю. Позивач вказує, що посадова особа повинна була надати копію направлення на здійснення позапланового заходу, оформлену відповідно до вимог закону. Проте, направлення на перевірку було надіслано поштою разом з актом перевірки. На переконання позивача, він не є об'єктом контролю за дотриманням законодавства про працю, так як не використовую найману працю в своїй діяльності. В матеріалах справи відсутні докази використання найманої праці, а тому посилання на права та повноваження, надані Постановою КМУ № 295, не можуть бути прийняті. Окрім того, зазначає, що направлення видане на захід, який не передбачено законом; не вказано чи плановий це тип заходу чи не плановий; не вказано дату початку та дату закінчення заходу; предметом перевірки мало бути лише виявлення неоформлених трудових відносин, а не перевірка правильності оплати праці. Також, під час розгляду справи про накладення штрафу за порушення законодавства про працю не встановлено та належними доказами не підтверджено факт використання найманої праці без належного оформлення трудових відносин.
Розглянувши подані документи і матеріали справи, всебічно і повно з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд приходить до наступних висновків.
26 листопада 2018 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 отримала від Головного управління Держпраці у Херсонській області постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами від 22.11.2018 за № 2533/1195/509/2НП/СПТД/ФС, за підписом першого заступника начальника ГУ Держпраці у Херсонській області Франкевич Т.І., згідно якої накладено на ФОП ОСОБА_1 , на підставі абз.7 ч.2 ст. 265 КЗпП України, штраф у розмірі 372300 грн. Зазначена сума штрафу підлягає сплаті протягом одного місяця з дня прийняття постанови.
В постанові зазначено, що вона може бути пред'явлена до виконання протягом трьох місяців з дня винесення або з дня залишення скарги або протесту на постанову без задоволення. Строк пред'явлення постанови до виконання до 22.02.2019. Постанова про накладення штрафу може бути оскаржена у судовому порядку.
Підставами для винесення такої постанови відповідачем зазначено порушення позивачем абз.7 ч.2 ст. 265 КЗпП України, тобто, за вчинення такий дій як недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю, створення перешкод у її проведенні, якщо така перевірка проводиться з питань виявлення порушень, зазначених в абзаці другому цієї частини. А відповідно до абз. 2 ч. 2 ст. 265 КЗпПУ такими порушеннями є фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), оформлення працівника на неповний робочий час у разі фактичного виконання роботи повний робочий час, установлений на підприємстві, та виплати заробітної плати (винагороди) без нарахування та сплати єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування та податків.
Позивач вважає прийняту постанову Головного управління Держпраці у Херсонській області від 22.11.2018 за № 2533/1195/509/2НП/СПТД/ФС про накладення на ФОП ОСОБА_1 штрафу у розмірі 372300 грн. незаконною та відповідно звернувся із даним позовом до суду за захистом своїх порушених прав.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, що склались між сторонами, суд виходить з наступного.
Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Стаття 265 КЗпПУ передбачає, що "посадові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, винні у порушенні законодавства про працю, несуть відповідальність згідно з чинним законодавством.
Юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі:
фактичного допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), оформлення працівника на неповний робочий час у разі фактичного виконання роботи повний робочий час, установлений на підприємстві, та виплати заробітної плати (винагороди) без нарахування та сплати єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування та податків - у тридцятикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення, за кожного працівника, щодо якого скоєно порушення;
порушення встановлених строків виплати заробітної плати працівникам, інших виплат, передбачених законодавством про працю, більш як за один місяць, виплата їх не в повному обсязі - у трикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення;
недотримання мінімальних державних гарантій в оплаті праці - у десятикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення, за кожного працівника, щодо якого скоєно порушення;
недотримання встановлених законом гарантій та пільг працівникам, які залучаються до виконання обов'язків, передбачених законами України "Про військовий обов'язок і військову службу", "Про альтернативну (невійськову) службу", "Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію", - у десятикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення, за кожного працівника, щодо якого скоєно порушення;
недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю, створення перешкод у її проведенні - у трикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення;
вчинення дій, передбачених абзацом шостим цієї частини, при проведенні перевірки з питань виявлення порушень, зазначених в абзаці другому цієї частини, - у стократному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення;
порушення інших вимог трудового законодавства, крім передбачених абзацами другим - сьомим цієї частини, - у розмірі мінімальної заробітної плати.
Штрафи, накладення яких передбачено частиною другою цієї статті, є фінансовими санкціями і не належать до адміністративно-господарських санкцій, визначених главою 27 Господарського кодексу України.
Штрафи, зазначені у частині другій цієї статті, накладаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Штрафи, зазначені в абзаці другому частини другої цієї статті, можуть бути накладені центральним органом виконавчої влади, зазначеним у частині четвертій цієї статті, без здійснення заходу державного нагляду (контролю) на підставі рішення суду про оформлення трудових відносин із працівником, який виконував роботу без укладення трудового договору, та встановлення періоду такої роботи чи роботи на умовах неповного робочого часу в разі фактичного виконання роботи повний робочий час, установлений на підприємстві, в установі, організації.
Виконання постанови центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, покладається на органи державної виконавчої служби.
Сплата штрафу не звільняє від усунення порушень законодавства про працю".
Статтею 42 Конституцією України кожному гарантоване право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом.
Спеціальним законом, який регулює правовідносини щодо державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності є Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" № 877-V від 05.04.2007 року (далі Закон № 877-V). Даний закон визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
Відповідно до статті 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Відповідно до частини 4 статті 2 Закону № 877-V, заходи контролю здійснюються, зокрема, органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами. Згідно з частиною 5 вказаної статті 2 Закону № 877-V, зазначені у частині 4 цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов'язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої-восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.
Тлумачення цієї норми вказує на те, що органи державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення в першу чергу повинні ураховувати особливості правового регулювання, визначені законами у відповідній сфері та міжнародними договорами, одночасно звертаючи увагу на правила перелічені в частині 5 статті 2 Закону № 877-V, а якщо певні правовідносини не врегульовані законами у відповідній сфері та міжнародними договорами звертатись до інших норм Закону № 877-V.
Закону, який би окремо регулював правовідносини зі здійснення державного нагляду (контролю) у сфері дотримання законодавства про працю та зайнятість населення на цей час немає, а тому спеціальним законодавчим актом, який регулює ці правовідносини є Закон № 877-V незважаючи на те, що він регулює правовідносини зі здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності для багатьох органів контролю.
Таким чином, здійснення заходів контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення відбувається з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, а дотримання вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" є обов'язковим лише в окремих випадках, прямо передбачених ч.5 ст.2 вказаного Закону.
Зокрема, згідно частини п'ятої статті 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", органи Держпраці при проведення заходів державного нагляду (контролю), додержуються принципів державного нагляду (контролю); місця здійснення державного нагляду (контролю); вимог щодо врегулювання окремих питань виключно законами; обмеження у проведеннях заходів нагляду контролю в разі наявності конфлікту інтересів; трактування норм на корить суб'єкта господарювання у разі їх неоднозначного трактування; заборона на вилучення оригіналів документів та техніки; обов'язку збереження комерційної та конфіденційної таємниці; умов проведення планових заходів, розробки методики для визначення критерії ризику; право суб'єкта господарювання на ознайомлення з підставами заходу та отримання посвідчення (направлення) на проведення заходу; вимог до складення наказу, посвідчення (направлення) на проведення заходу та акту за результатами заходу; відповідальність посадових осіб органу державного нагляду (контролю); права суб'єктів господарювання; право на консультативні підтримку суб'єктів господарювання; громадський захист; оскарження рішень органів державного нагляду (контролю); та умови віднесення суб'єктів господарювання до незначного ступеня ризиків у разі не затвердження відповідних критеріїв розподілу.
Відповідно до ч.1 ст. 259 КЗпП України, державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форм власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами-підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 №442 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" утворено Державну службу України з питань праці. Положення про Державну службу України з питань праці затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 №96 (далі - Положення). Пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань праці встановлено, що Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю. До основних завдань Держпраці зазначеним Положенням віднесено реалізацію державної політики з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю. Держпраці відповідно до покладених на неї завдань: видає в установленому порядку роботодавцям, суб'єктам господарювання, які надають послуги з посередництва у працевлаштуванні в Україні або за кордоном, здійснюють наймання працівників для подальшого виконання ними роботи в Україні в іншого роботодавця, фондам загальнообов'язкового державного страхування, виконавчим органам міських рад міст обласного значення, сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад, а також центральним органам виконавчої влади обов'язкові до виконання приписи щодо усунення порушень законодавства з питань, які належать до компетенції Держпраці, та вносить пропозиції щодо накладення дисциплінарних стягнень на посадових осіб, винних у порушенні законодавства; накладає у випадках, передбачених законом, штрафи за порушення законодавства, невиконання розпоряджень посадових осіб Держпраці (підпункти 50, 54 пункту 4 Положення).
Згідно із п.п.7, 9 вказаного Положення, Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи. Держпраці у межах повноважень, передбачених законом, на основі та на виконання Конституції та законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України, наказів Мінсоцполітики видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує і контролює їх виконання.
На реалізацію статті 259 Кодексу Законів про працю України постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 р. №295 було затверджено, зокрема, Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю (далі Порядок №295), пунктом 2 якого встановлено, що державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів.
Постанова Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 р. №295 разом із затвердженими нею Порядком здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю та Порядком здійснення державного нагляду за додержанням законодавства про працю за своїм характером є нормативно-правовим актом. Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень установлені ст.264 КАС України. Наслідки визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним визначені ст.265 КАС України, за приписами якої нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
Щодо посилань позивача на те, що постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року у справі № 826/8917/17 визнано нечинним Порядок здійснення державного контролю і нагляду за додержанням законодавства про працю № 295, то суд вважає їх необґрунтованими, оскільки вказаний Порядок визнано чинним 14.05.2019, а тому саме з цієї дати застосування її положень при здійсненні державного контролю за додержанням законодавства про працю буде вважатись протиправним. У даному випадку спірні правовідносини виникли до втрати чинності постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017р. №295 і регулюються саме нею. Враховуючи викладене, суд вважає, що у проміжку часу між прийняттям вказаної постанови та визнанням її нечинною за рішенням суду, органи Держпраці правомірно здійснювали контрольні (наглядові) функції на її підставі. У зв'язку з цим суд при розгляді даної справи застосовує до спірних правовідносин норми постанови Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017р. №295.
Відповідно до п.п.1 - 4 Порядку №295, він визначає процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об'єкт відвідування). Державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці, зокрема, Держпраці та її територіальних органів. Інспекторами праці є посадові особи Держпраці та її територіальних органів, виконавчих органів рад (далі - органи контролю), посадовими обов'язками яких передбачено повноваження щодо здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю (далі - контрольні повноваження).
Отже, інспекційне відвідування є формою заходу державного контролю за додержанням законодавства про працю запровадженою Порядком №295, яка відрізняється від перевірки об'єкта нагляду за підстави та порядком проведення. Порядок проведення інспекційного відвідування регламентується виключно Порядком №295, яким не здійснено розподіл заходів контролю на планові чи позапланові та який не передбачає необхідності отримання погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері на проведення інспекційних відвідувань.
Відповідно до п.5 Порядку №295 інспекційні відвідування проводяться, зокрема, за рішенням керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань з питань виявлення неоформлених трудових відносин, прийнятим за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4 - 7 цього пункту; - за інформацією ДФС та її територіальних органів про невідповідність кількості працівників роботодавця обсягам виробництва (виконаних робіт, наданих послуг) до середніх показників за відповідним видом економічної діяльності; факти порушення законодавства про працю, виявлені у ході здійснення контрольних повноважень; факти провадження господарської діяльності без державної реєстрації у порядку, встановленому законом; роботодавців, що мають заборгованість із сплати єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування у розмірі, що перевищує мінімальний страховий внесок за кожного працівника.
Пунктами 8-10 Порядку №295 встановлено, що про проведення інспекційного відвідування інспектор праці повідомляє об'єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі. Про проведення інспекційного відвідування з питань виявлення неоформлених трудових відносин інспектор праці повідомляє об'єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі, якщо тільки він не вважатиме, що таке повідомлення може завдати шкоди інспекційному відвідуванню.
А відповідно до підпункту 5 пункту 6 Положення N 96: Держпраці для виконання покладених на неї завдань має право безперешкодно проводити відповідно до вимог закону без попереднього повідомлення в будь-яку робочу годину доби перевірки виробничих, службових, адміністративних приміщень та об'єктів виробництва фізичних та юридичних осіб, які використовують найману працю та працю фізичних осіб, експлуатують машини, механізми, устаткування підвищеної небезпеки, та у разі виявлення фіксувати факти порушення законодавства, здійснення нагляду та контролю за додержанням якого віднесено до повноважень Держпраці. Відповідно до вимог частин 1 та 2 статті 12 Конвенції Міжнародної організації праці №81 1947 року "Про інспекцію праці у промисловості й торгівлі", яка ратифікована Законом України № 1985-VI від 08.09.2004, інспектори праці, забезпечені відповідними документами, що засвідчують їхні повноваження, мають право безперешкодно, без попереднього повідомлення і у будь-яку годину доби проходити на будь-яке підприємство, яке інспектується. У разі інспекційного відвідування інспектори повідомляють про свою присутність роботодавцю або його представнику, якщо тільки вони не вважатимуть, що таке повідомлення може завдати шкоди виконанню їхніх обов'язків.
Як видно з матеріалів справи, керівником органу контролю прийнято рішення у формі наказу щодо проведення інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 , що відповідає приписам п.5 Порядку №295, п.п. 1, 4, 7, 9 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 №96. Прийняття рішення про доцільність проведення відповідних заходів (інспекційного відвідування) належить до виключної компетенції відповідача і є його дискреційним повноваженням. Отже, в даному випадку відповідачем фактично реалізована його компетенція на проведення позапланового заходу, а тому дії контролюючого органу з проведення інспекційного відвідування вчинені відповідачами в межах їх повноважень.
Враховуючи те, що інспекційне відвідування здійснювалося з питань виявлення неоформлених трудових відносин, суд вважає, що з урахуванням вищевикладених приписів законодавства, інспектори праці ГУ Держпраці у Херсонській області були звільнені від обов'язку повідомлення ФОП ОСОБА_1 про таке відвідування.
За приписами п. 9 Порядку № 295, під час проведення інспекційного відвідування інспектор праці повинен пред'явити об'єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі своє службове посвідчення.
Відповідно до положень п.11 Порядку № 295, інспектори праці за наявності службового посвідчення безперешкодно, без попереднього повідомлення мають право:
1) під час проведення інспекційних відвідувань з питань виявлення неоформлених трудових відносин за наявності підстав, визначених пунктом 5 цього Порядку, самостійно і в будь-яку годину доби з урахуванням вимог законодавства про охорону праці проходити до будь-яких виробничих, службових, адміністративних приміщень об'єкта відвідування, в яких використовується наймана праця;
2) ознайомлюватися з будь-якими книгами, реєстрами та документами, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містять інформацію/відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування, невиїзного інспектування, з метою перевірки їх відповідності нормам законодавства та отримувати завірені об'єктом відвідування їх копії або витяги;
3) наодинці або у присутності свідків ставити керівнику та/або працівникам об'єкта відвідування запитання, що стосуються законодавства про працю, отримувати із зазначених питань усні та/або письмові пояснення;
4) за наявності ознак кримінального правопорушення та/або створення загрози безпеці інспектора праці залучати працівників правоохоронних органів;
5) на надання робочого місця з можливістю ведення конфіденційної розмови з працівниками щодо предмета інспекційного відвідування;
6) фіксувати проведення інспекційного відвідування з питань виявлення неоформлених трудових відносин засобами аудіо-, фото- та відеотехніки;
7) отримувати від державних органів інформацію, необхідну для проведення інспекційного відвідування, невиїзного інспектування.
Згідно направлення на проведення інспекційного відвідування від 08.10.2018 року №1374, до позивача направлені на проведення інспекційного відвідування такі посадові особи: головний державний інспектор відділу з питань додержання законодавства застрахованих осіб, працевлаштування інвалідів, з питань дитячої праці та інших нормативно-правових актів управління з питань праці ОСОБА_12 та головний державний інспектор відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів управління з питань праці ОСОБА_3 . 11.10.2018 року інспекторською групою з метою проведення інспекційного відвідування перевірки додержання законодавства про працю щодо дотримання трудового законодавства при оформленні трудових відносин з найманими працівниками, відповідно до наказу Управління від 08.10.2018 за №1016 та на підставі направлення від 08.10.2018 року №1374, здійснено спробу проведення інспекційного відвідування у ФОП ОСОБА_1 за місцем здійснення її господарської діяльності: м. Херсон, АДРЕСА_2 , та АДРЕСА_5 .
Позивач у своїй позовній заяві не заперечує факту надання посадовими особами ГУ Держпраці у Херсонській області 11.10.2018 вимоги допустити до інспекційного відвідування, та пред'явлення службових посвідчень та направлення на таке інспекційне відвідування.
Пунктом 14 Порядку №295 встановлено, що під час проведення інспекційного відвідування об'єкт відвідування має право: 1) перевіряти в інспектора праці наявність службового посвідчення; 2) не допускати до проведення інспекційного відвідування у разі: відсутності службового посвідчення; якщо на офіційному веб-сайті Держпраці відсутні рішення Мінсоцполітики про форми службового посвідчення інспектора праці, акта, довідки, припису, вимоги, перелік питань, що підлягають інспектуванню; якщо строк проведення інспекційного відвідування перевищує строки, визначені пунктом 10 цього Порядку; 3) подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження про усунення порушень до акта або припису; 4) вимагати від інспектора праці внесення запису про проведення інспекційного відвідування до відповідного журналу перевірок об'єкта відвідування (за його наявності) перед наданням акта для підпису керівником об'єкта відвідування або його уповноваженим представником; 5) перед підписанням акта бути поінформованим про свої права та обов'язки; 6) вимагати від інспектора праці додержання вимог законодавства; 7) вимагати нерозголошення інформації, що становить комерційну таємницю або є конфіденційною інформацією об'єкта відвідування; 8) оскаржувати в установленому законом порядку неправомірні дії інспектора праці; 9) отримувати консультативну допомогу від інспектора праці з метою запобігання порушенням під час проведення інспекційних відвідувань, невиїзних інспектувань.
Як стверджує позивач в позовній заяві , направлення не відповідало вимогам Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Разом з тим, в позовній заяві не конкретизовані виявлені позивачем недоліки направлення, а у відповіді на відзив вказано, що в порушення вимог ч.3 ст. 7 Закону №877-У в направленні не зазначено тип заходу плановий чи позаплановий, не вказано дату початку та дату закінчення заходу, неправильно визначено предмет заходу, предметом перевірки мало бути лише виявлення неоформлених трудових відносин, а не перевірка правильності оплати праці.
Наведені позивачем доводи щодо невідповідності направлення вимогам ч. 3 ст.7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" спростовуються як змістом самого направлення, так і наступними приписами законодавства. Зокрема, наявне у справі направлення від 08.10.2018 № 1374 містить усі необхідні реквізити і відомості, що визначені ч.3 ст.7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", вимог якої відповідач зобов'язаний дотримуватись, окрім зазначення типу заходу - плановий або позаплановий. В направленні вказано дату початку та дату закінчення інспекційного відвідування, також в направленні вказані питання, що підлягають інспектуванню - додержання законодавства про працю в частині оформлення трудових відносин, оплати праці, гарантій для неповнолітніх та працівників на час виконання державних або громадських обов'язків.
Суд нагадує, що в силу приписів ч.ч.4, 5 ст.2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" заходи контролю здійснюються органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами. У зв'язку з цим слід врахувати, що Порядком №295, який поряд із ст. 259 Кодексу Законів про працю України якраз і встановлює такі особливості, не було передбачено проведення планових або позапланових заходів, а визначалось, що державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці (п.2 Порядку №295). Таким чином, відповідач фізично не мав обов'язку зазначити тип заходу згідно з ч.3 ст.7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Питання перевірки правильності оплати праці входить в компетенцію відповідача як складова питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю.
Посилання у відповіді на відзив на те, що позивачу не було вручено копію направлення суперечить обставинам, викладеним в позовній заяві, тому до уваги судом не приймається.
Отже підстав для не допуску посадових осіб відповідача до інспекційного відвідування у позивача не було.
Відповідно до пунктів 16, 17 Порядку № 295, у разі створення об'єктом відвідування перешкод у діяльності інспектора праці (відмова у допуску до проведення відвідування, ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування; перешкода в реалізації інших прав, передбачених пунктом 11 цього Порядку), відсутності об'єкта відвідування або уповноваженої ним особи за місцезнаходженням (адресою, зазначеною в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, інших документах, що стали підставою для проведення відвідування), відсутності документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, складається акт про неможливість проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування із зазначенням відповідних причин, який за можливості підписується керівником об'єкта відвідування або іншою уповноваженою особою. Копія акта, зазначеного у пункті 16 цього Порядку, надсилається органам, яким підпорядкований об'єкт відвідування (за наявності), для вжиття заходів з усунення перешкод і забезпечення присутності об'єкта відвідування за своїм місцезнаходженням.
За результатами інспекційного відвідування складаються акт і у разі виявлення порушень законодавства про працю - припис про їх усунення. Акт складається в останній день інспекційного відвідування у двох примірниках, які підписуються інспектором праці, що його проводив, та керівником об'єкта відвідування або його уповноваженим представником. Один примірник акта залишається в об'єкта відвідування. Якщо об'єкт відвідування не погоджується з викладеною в акті інформацією, акт підписується із зауваженнями, які є його невід'ємною частиною (пункти 19, 20, 21 Порядку №295).
В акті від 11.10.2018 про неможливість проведення інспекційного відвідування зазначалося, що інспекційне відвідування неможливо було провести, у зв'язку із створенням перешкод у діяльності інспектора праці, а саме: відсутністю об'єкта відвідування або уповноваженої ним особи за місцезнаходженням (адресою, зазначеною в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, інших документах, що стали підставою для проведення відвідування); відсутністю документів, ведення яких передбачено законодавством про працю. В зв'язку з цим, інспекторами праці Новосад Н.А. та Щека С.М. складено вимогу про надання документів від 11.10.2018 № ХС ХС2533/1195/509/ПД, якою зобов'язано ФОП ОСОБА_1 у строк до 10-00 години 07.11.2018 надати необхідні для інспекційного відвідування документи за адресою здійснення діяльності: м. Херсон, вул. Полтавська, 98.
Також, 07.11.2018 інспекторами праці здійснена спроба провести інспекційне відвідування ФОП ОСОБА_1 яка зареєстрована за адресою: АДРЕСА_3 , фактична адреса здійснення діяльності: АДРЕСА_5 . Однак інспекційне відвідування не вдалося провести у зв'язку зі створенням перешкод у діяльності інспектора праці, а саме: ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування; відсутністю документів, ведення яких передбачено законодавством про працю. У зв'язку із невиконанням позивачем вимоги про надання документів для проведення інспекційного відвідування, у встановлений строк до 07.11.2018, складено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування №ХС2533/1195/509/2/НП від 07.11.2018.
Актами встановлено, що позивачем вчинено перешкоду інспекторській групі для здійснення інспекційного відвідування з метою перевірки додержання законодавства про працю щодо прихованих трудових відносин з найманими працівниками, чим порушено вимоги ст. 259 Кодексу законів про працю України.
Абзацом 7 частини 2 статті 265 Кодексу законів про працю України, з урахуванням положень абзаців 2 та 6 даної статті, визначено, що юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу, зокрема, у разі недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю, створення перешкод у її проведенні, при проведенні перевірки з питань виявлення порушень з питань фактичного допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), оформлення працівника на неповний робочий час у разі фактичного виконання роботи повний робочий час, установлений на підприємстві, та виплати заробітної плати (винагороди) без нарахування та сплати єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування та податків, - у стократному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення.
Порядок прийняття постанов про накладення штрафних санкцій регламентований "Порядком накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення", який затверджений Постановою КМУ від 17.07.2013 року №509. Штрафи накладаються Головою Держпраці, його заступниками, начальниками управлінь і відділів Держпраці та їх заступниками (з питань, що належать до їх компетенції), начальниками територіальних органів Держпраці та їх заступниками...
Отже, із наведеного можна дійти висновку, що застосування штрафу у стократному розмірі заробітної плати, встановленої законом на момент виявленого порушення, що становить 372300, є обґрунтованим, оскільки факт порушення позивачем приписів абз.7 ч.2 ст. 265 КЗпПУ доведений належними доказами.
Доводи позивача щодо відсутності найманих працівників та відсутності необхідності перевіряти оплату їх праці судом не беруться до уваги, оскільки саме цю обставину і мали перевірити посадові особи відповідача. Якщо у позивача дійсно не було найманих працівників, то не було і вагомих причин не допуску до перевірки цього факту.
Відповідно до ст. 90 КАС України, суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
Частиною 2 ст. 77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Частиною 1 ст. 77 КАС України, передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.
На думку суду, наявними у справі доказами спростовано доводи позивача про протиправність оскарженого рішення відповідача. Тому позовні вимоги є необґрунтованими і задоволенню не підлягають.
Оскільки у задоволенні позову відмовлено в повному обсязі, відповідно до ст.139 КАС України розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись ст.ст.2, 241-246, 250, 251, 255, 257-262, 295 КАС України, суд -
вирішив:
Відмовити ОСОБА_1 в задоволені позову.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
Рішення суду може бути оскаржене до Пятого апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
В разі подання апеляційної скарги на рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Повний текст рішення виготовлено та підписано судом 11 жовтня 2019 року.
Суддя Хом'якова В.В.
кат. 108010200