Справа № 420/4824/19
09 жовтня 2019 року м. Одеса
Одеський окружний адміністративний суд у складі: головуючого судді - Завальнюка І.В., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без виклику учасників справу за адміністративним позовом Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльності уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області Лисенка Андрія Ігоровича, треті особи - ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, про визнання протиправними та скасування рішення, акту,
Позивач звернувся до Одеського окружного адміністративного суду із даним позовом, в якому просить суд визнати протиправними та скасувати акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил б/н від 26.07.2019 та рішення б/н від 26.07.2019 про скасування дії містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва, затверджених наказом Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради від 25.05.2018 № 01-07/139.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що 25.05.2018 наказом Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради (зараз - Департамент архітектури та містобудування Одеської міської ради) № 01-07/139 було затверджено містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 , реконструкція квартир №№ 1, 2, 3, 4, 5, 6 без зміни геометричних розмірів фундаменту в плані, з внутрішнім переплануванням й улаштуванням додаткових приміщень для розміщення центру обслуговування (далі - Умови). Зазначені містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва були видані на підставі заяв на видачу містобудівних умов і обмежень, які надійшли від ОСОБА_1 та Запольскої Кристини Володимирівни, та були зареєстровані канцелярією Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради вхід. № 01-07/139 від 23.05.2018. Разом із заявами було надано містобудівний розрахунок та копії документів, що посвідчують право власності на об'єкти нерухомого майна, якими володіють заявниці, та викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000. Заявниками було надано усі документи, необхідні для отримання містобудівних умов та обмежень, отже Управління архітектури та містобудування не мало підстав для відмови в їх наданні. Однак в ході проведеної 26.07.2019 головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеської області Лисенко Андрієм Ігоревичем позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради встановлено, що вищезазначені Умови надані з порушенням абз. 1 ч. 3 ст. 29, п. 1 ч. 3 ст. 29, п. 4 ч. 3 ст. 29, п. 1 ч. 4 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». За результатами перевірки та на підставі акту головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеської області Лисенко Андрієм Ігоревичем 26.07.2019 прийнято рішення про скасування дії містобудівних умов та обмеження для проектування об'єкта будівництва, затверджених наказом управління архітектури та містобудування Одеської міської ради від 25.05.2018 № 01-07/139, яке позивач вважає неправомірним та підлягаючим скасуванню. Зокрема, висновок за результатами перевірки про відсутність заяви від ОСОБА_1 не відповідає дійсності, так як дані Умови були надані на підставі заяв, що надійшли як від гр. ОСОБА_2 , так і від гр. ОСОБА_1 на двох аркушах за вхід. № 01-07/139, що спростовує твердження про порушення абз. 1 ч. 3 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Крім того, реконструкція зазначеного об'єкту будівництва не передбачає зміни геометричних розмірів фундаменту у плані, у зв'язку із чим Умови можуть бути надані за відсутності документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою.
Ухвалою від 03.09.2019 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у справі; постановлено справу розглядати за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін.
Ухвалою від 09.09.2019 в задоволенні заяви представника третіх осіб ОСОБА_3 .В ОСОБА_4 і ОСОБА_5 М. про вжиття заходів забезпечення позову відмовлено.
16.09.2019 до суду від представника третьої особи - Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області надійшов «відзив на позовну заяву» (що є поясненнями третьої особи за приписами ч. 3 ст. 261 КАС України), відповідно до якого Департамент в задоволенні позову просив відмовити, зазначивши, що в ході перевірки, оформленою актом від 26.07.2019, встановлено, що в поданому пакеті документів на отримання Умов відсутні копії документів, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію, а також витяг із Державного земельного кадастру, чим порушено п. 1, п. 4 ч.3 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Крім того, об'єктом нагляду до перевірки було надано заяву на видачу Умов лише від гр. ОСОБА_2 , тоді як замовниками Умов є ОСОБА_2 та ОСОБА_1 . На момент перевірки позивачем не було надано примірник заяви ОСОБА_1 і в акті перевірки зауваження з цього питання відсутні. Крім того, перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним та встановлений ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», яка передбачає надання, зокрема, копію документу, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копію суперфіцію; витяг з Державного земельного кадастру. Також зазначив, що акт перевірки не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб'єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії в розумінні КАС України. Крім того, дії службової особи щодо включення до акту перевірки певних висновків не можуть бути предметом розгляду в суді. Зважаючи на виявлені в ході позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради встановлено недотримання при видачі Умов вимог абз. 1 ч. 3 ст. 29, п. 1 ч. 3 ст. 29, п. 4 ч. 3 ст. 29, п. 1 ч. 4 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», відповідачем обґрунтовано прийнято рішення про їх скасування.
Відзив від відповідача до суду не надійшов, що в силу ч. 4 ст. 159 КАС України може бути кваліфіковано судом як визнання позову.
Треті особи - ОСОБА_2 , ОСОБА_1 пояснення щодо позову не надали.
Розгляд справи здійснюється без проведення судового засідання та по суті розпочатий через тридцять днів з дня відкриття провадження у справі відповідно до ч.2 ст. 262 КАС України.
Дослідивши матеріали справи, суд дійшов висновку про часткову обґрунтованість адміністративного позову та наявність підстав для його часткового задоволення.
Судом встановлено, що відповідно до ст. 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пп. 3 п. 15 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою КМУ від 19.08.2015 № 698, на підставі наказу ДАБІ України № 626 від 11.06.2019, направлення на проведення позапланової перевірки № АПП-1507/1 від 15.07.2019, виданого Департаментом ДАБІ, головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльності уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області Лисенко Андрієм Ігоровичем проведено позапланову перевірку щодо дотримання Департаментом архітектури та містобудування ОМР вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норма, стандартів і правил, за результатами якої складено акт б/н від 26.07.2019.
Перевіркою встановлено, що містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва, затверджені наказом управління архітектури та містобудування Одеської міської ради від 25.05.2018 № 01-07/139 на об'єкт : «реконструкція квартир №№ 1, 2, 3, 4, 5, 6 без змін геометричних розмірів фундаменту по внутрішнім переплануванням і улаштуванням додаткового приміщення для розміщення центру обслуговування» за адресою: АДРЕСА_1 , замовники гр. ОСОБА_2 та гр. ОСОБА_1 , надані з порушенням абз. 1 ч. 3 ст. 29, п.1 ч.3 ст. 29, п. 4 ч. 3 ст. 29, п. 1 ч. 4 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
З приводу позовних вимог про скасування акту перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 26.07.2019 б/н, суд зазначає наступне.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
За приписами пункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Акт перевірки, в якому відображено узагальнений опис виявлених порушень законодавства, не є рішенням суб'єкт владних повноважень, який безпосередньо породжує правові наслідків для суб'єктів відповідних правовідносин і носить обов'язковий характер. Натомість акт перевірки є тільки службовим документом, який фіксує факт проведення планових, позапланових перевірок суб'єктів господарювання і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог законодавства та його дотримання. Висновки, викладені у акті, не породжують обов'язкових юридичних наслідків. Зафіксовані у акті факти можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень суб'єкта владних повноважень, в основу яких покладені зазначені в ньому висновки. Тобто, акт є лише носієм доказової інформації.
Водночас, обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер.
Враховуючи викладене, суд вважає, що підстави для скасування акту перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 26.07.2019 б/н відсутні, оскільки такий не породжує будь-яких правових наслідків для позивача та не є індивідуальним актом в розумінні КАС України, тому у цій частині підстави для задоволення позову відсутні.
Близькі за змістом висновки викладені у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 22.04.2019 по справі № 806/2143/18.
В той же час, на підставі вищевказаного акту перевірки головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльності уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області Лисенко Андрієм Ігоровичем 26.07.2019 прийнято рішення про скасування дії умов та обмеження для проектування об'єкта будівництва, затверджених наказом Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради від 25.05.2018 № 01-07/139.
Департамент Департаменту архітектури та містобудування, не погодившись із вищезазначеним рішенням, звернувся до адміністративного суду із даним позовом.
При цьому суд враховує, що в даному випадку головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльності уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, як суб'єктом владних повноважень, здійснено саме публічно-владні управлінські функції відносно підконтрольного суб'єкта - Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради, що й зумовило його звернутись за судовим захистом. Розглядуваний спір відноситься до класичного спору суду адміністративної юрисдикції, в якому юридична особа, хоча і публічного права, захищає власні інтереси у передбачений КАС України спосіб, оскаржуючи акт індивідуальної дії контролюючого відносно неї органу.
Таким чином, суд приходить до висновку, що Департамент архітектури та містобудування ОМР у спірних правовідносинах не є суб'єктом владних повноважень, та має право звертатися до суду з приводу оскарження акту індивідуальної дії про скасування його власного рішення, у зв'язку із чим є належним позивачем в даному спорі.
Оцінивши належність, допустимість, достовірність наданих сторонами доказів, а також достатність та взаємний зв'язок у їх сукупності, суд вважає зазначене рішення необґрунтованим, а позовні вимоги в цій частині підлягаючими задоволенню у зв'язку з наступним.
Зі змісту акту перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 26.07.2019 б/н вбачається, що Управлінням архітектури та містобудування ОМР за підписом першого заступника начальника Шайденка М.О. було надано містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва, затверджені наказом управління архітектури та містобудування ОМР від 25.05.2018 № 01-07/139 на об'єкт: «реконструкція квартир № 1, 2, 3, 4, 5, 6 без змін геометричних розмірів фундаменту по внутрішнім переплануванням і улаштуванням додаткового приміщення для розміщення центру обслуговування» за адресою: АДРЕСА_1 , замовники гр. ОСОБА_2 та гр. ОСОБА_1 .
В пункті 2 розділу «Загальні данні» зазначено, що замовниками даних містобудівних умов та обмежень є гр. ОСОБА_2 та гр. ОСОБА_1 , однак об'єктом нагляду надано відповідну заяву на видачу містобудівним умов та обмежень (вх. № 01-07/139 від 23.05.2018), де замовник виступає лише гр. ОСОБА_2 , у зв'язку із чим порушено абз. 1 ч. 3 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Також під час позапланової перевірки виявлено, що в наданому пакеті документів відсутні копії документів, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію, а також витяг із Державного земельного кадастру, чим порушено п. 1, п. 4 ч.3 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Згідно із частиною восьмою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об'єкта незалежно від зміни замовника. Внесення змін до містобудівних умов та обмежень може здійснювати орган, що їх надав, за заявою замовника, на виконання приписів головних інспекторів будівельного нагляду центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, або за рішенням суду.
При цьому вказаною вище нормою визначено, що скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється:
1) за заявою замовника;
2) головними інспекторами будівельного нагляду в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду у разі невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам;
3) за рішенням суду.
У разі скасування в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду або за рішенням суду містобудівних умов та обмежень посадові особи відповідного уповноваженого органу містобудування та архітектури несуть відповідальність згідно із законом (частина восьма статті 29 Закону №3038-VI).
Наведений у статті 29 Закону №3038-VI перелік підстав для скасування містобудівних умов та обмежень є вичерпним і остаточним, розширеному тлумаченню не підлягає.
Разом з тим, згідно з положеннями частини першої статті 41-1 Закону №3038-VI державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об'єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Частинами другою-четвертою статті 41-1 Закону №3038-VI визначено, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
З метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду: 1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об'єктами нагляду; 2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об'єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; 5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об'єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: 1) видавати обов'язкові до виконання об'єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 2) притягати посадових осіб об'єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; 3) ініціювати притягнення посадових осіб об'єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; 4) вносити подання про звільнення посадової особи об'єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення; 5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об'єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося; 6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об'єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 №698 (далі - Порядок № 698).
Відповідно до пункту 2 Порядку № 698 нагляд здійснюється ДАБІ через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок. Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.
Згідно п. 32 Порядку № 698 якщо рішення об'єкта нагляду порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, таке рішення скасовується або його дія зупиняється в разі можливості усунення виявлених порушень.
Тобто, за загальним правилом рішення об'єкта нагляду, яке порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, зупиняється і лише у випадку неможливості усунення виявлених порушень скасовується.
Комплексний аналіз наведених правових норм законодавства дає підстави для висновку, що містобудівні умови та обмеження видаються на підставі містобудівної документації (в даному випадку місцевого рівня) при зверненні зацікавленої особи до уповноваженого органу з поданням визначеної документації. При цьому, наявність або відсутність підстав для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень, перелік яких є вичерпним, встановлюється на стадії їх надання або у подальшому під час здійснення державно-будівельного або судового контролю.
Скасування ж рішень об'єктів нагляду з підстав їх незаконності, є крайнім заходом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, належить до повноважень головних інспекторів будівельного нагляду ДАБІ України, до того ж, наявність таких порушень встановлюється за результатами проведення перевірок у визначеному законом порядку.
Зі змісту акту перевірки вбачається, що однією з підстав для скасування Умов спірним рішенням слугувало ненадання гр. ОСОБА_2 заяви на видачу містобудівних умов та обмежень, тобто одним з двох замовників. Однак, з огляду на матеріали справи, 23.05.2018 за вх. № 01-07/139 від гр. ОСОБА_2 та гр. ОСОБА_1 надійшли заяви про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , для проведення реконструкції житлового будинку без зміни геометричних розмірів фундаменту в плані з внутрішнім переплануванням, з улаштуванням консолей та надбудовою додаткових поверхів для розміщення центру обслуговування.
При цьому суд зазначає, що очевидним є бажання гр. ОСОБА_2 отримати вищезазначені містобудівні умови та обмеження, адже вона на рівні із гр. ОСОБА_1 володіє квартирами за адресою: АДРЕСА_1 та на рівні з другим замовним отримала дозвіл на виконання будівельних робіт органами ДАБК для розміщення центру обслуговування. Ненадання в ході контрольного заходу копії вищезазначеної заяви ОСОБА_2 жодним чином не впливає на законність виданих замовникам ОСОБА_2 та гр. ОСОБА_1 Умов та безумовно не може слугувати об'єктивною підставою їх скасування.
Крім того, головний інспектор вважав достатньою підставою для скасування Умов ненадання заявниками гр. ОСОБА_2 та гр. ОСОБА_1 копій документів, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або копії договору суперфіцію, а також витягу із Державного земельного кадастру, чим порушено п. 1, п. 4 ч. 3 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
При цьому в силу ч.4 ст.4 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» реконструкція, реставрація або капітальний ремонт об'єктів будівництва без зміни зовнішніх геометричних розмірів їхніх фундаментів у плані, реконструкція або капітальний ремонт автомобільних доріг, залізничних колій, ліній електропередачі, зв'язку, трубопроводів, інших лінійних комунікацій у межах земель їх розміщення, а також комплексна реконструкція кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду і нове будівництво об'єктів інженерно-транспортної інфраструктури відповідно до містобудівної документації на замовлення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування на відповідних землях державної чи комунальної власності можуть здійснюватися за відсутності документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою.
Вирішуючи спір, суд враховує, що в ході судового розгляду справи відповідачем - службовою особою - головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльності уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області Лисенко А.І. не надано доказів того, що виявлені ним порушення неможливо було усунути під час самої перевірки, адже як встановлено судом, відповідна заява другого замовника була в наявності Департаменту. При цьому відповідачем, як суб'єктом владних повноважень, жодним чином не обґрунтовано скасування містобудівних умов та обмежень з цих підстав, тобто вибір крайнього заходу, що безумовно порушує баланс між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів третіх осіб.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11 квітня 2018 року у справі № 821/3/17, від 29 серпня 2018 року у справі № 826/14181/17, від 18 жовтня 2018 року у справі № 823/1550/17.
Викладена у пояснення позиція представника Департаменту ДАБІ в Одеській області заснована виключно на юридичному позитивізмі та формалізмі, що суперечить засаді розумності правового регулювання та безумовно призводить до незабезпечення справедливого балансу. Будь-яких аргументів на користь необхідності скасування Умов за встановлених головним інспектором обставин, які ним кваліфіковано як правопорушення, відповідачем не наведено.
Крім іншого, суд враховує, що оскаржене рішення було прийняте відповідачем без урахування права гр. ОСОБА_2 та гр. ОСОБА_1 на участь у процесі прийняття рішення, враховуючи те, що їх права та інтереси безпосередньо зачіпаються вказаним рішенням, а саме рішення вочевидь має несприятливі наслідки для їх прав, так як зумовлює неможливість здійснювати останніми реконструкцію належного їм нерухомого майна.
Відповідачем не врахована можливість зупинення дії Умов або видачі головним інспектором припису про усунення виявлених під час перевірки порушень, тобто не дотримано принцип належного врядування та необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані застосовані заходи результатів державного нагляду.
На переконання суду, ОСОБА_2 та гр. ОСОБА_1 мали право на участь у процесі прийняття відповідачем оскарженого рішення, а також бути проінформованими про здійснення перевірки з метою надання можливості надати свої пояснення по суті питань, які безпосередньо зачіпають їх права, однак відповідач не врахував це при прийнятті оскарженого рішення, не надав зацікавленим особами право на участь у процесі прийняття рішення, що призвело до порушення балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів осіб щодо здійснення реконструкції, на досягнення яких спрямовано оскаржене рішення відповідача.
На підставі викладеного суд дійшов висновку, що рішення від 26.07.2019 про скасування дії містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва, затверджених указом Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради від 25.05.2018 № 01-07/139 не відповідає критеріям, визначеним статтею 2 КАС України, зокрема, прийняте без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.
Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Так, одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону).
Наприклад, у пунктах 70-71 рішення по справі «Рисовський проти України» (29979/04) Європейський Суд з прав людини, аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування», зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), № 33202/96, пункт 120, «Онер'їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), № 48939/99, пункт 128, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), № 21151/04, пункту 72, «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), № 10373/05, пункту 51). Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, пункт 74, від 20 травня 2010 року, і «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, пункт 37) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах «Онер'їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), пункт 128, та «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), пункт 119).
Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), № 10373/05, пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), пункту 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункту 58, «Ґаші проти Хорватії» (Gashi v. Croatia), № 32457/05, пункту 40, «Трґо проти Хорватії» (Trgo v. Croatia), № 35298/04, пункту 67). У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип «належного урядування» може не лише покладати на державні органи обов'язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку (наприклад, рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), пункту 69), а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові (зазначені вище рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 53 та «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), пункт 38).
Також судом враховується, що у справі “Беєлер проти Італії” Європейський суд з прав людини зазначив, що будь-яке втручання органу влади у захищене право не суперечитиме загальній нормі, викладеній у першому реченні частини 1 статті 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, лише якщо забезпечено “справедливий баланс” між загальним інтересом суспільства та вимогам захисту основоположних прав конкретної особи. Питання щодо того, чи було забезпечено такий справедливий баланс, стає актуальним лише після того, як встановлено, що відповідне втручання задовольнило вимогу законності і не було свавільним.
При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).
Таким чином, за обставин справи, відповідачем не наведено обґрунтованих доводів проти адміністративного позову та не доведено правомірності оскаржуваного рішення. Відповідачем не наведено переконливих аргументів, що ґрунтуються на об'єктивній інформації та підтверджують наявність обставин, що слугували підставою для скасування містобудівних умов та обмежень, у зв'язку із чим позов підлягає частковому задоволенню.
Судові витрати розподілити за правилами ст. 139 КАС України.
Керуючись ст.ст. 139, 242-246, 262 КАС України, суд
Адміністративний позов Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради (65082, м. Одеса, вул. Гоголя, 10; ЄДРПОУ 02498820) до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльності уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області Лисенка Андрія Ігоровича (65012, м. Одеса, вул. Канатна, 83), треті особи - ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2 ), ОСОБА_2 ( АДРЕСА_3 , Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області (65012, м. Одеса, вул. Канатна, 83; 37471912), про визнання протиправними та скасування рішення, акту задовольнити частково.
Визнати протиправним та скасувати рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльності уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області Лисенка Андрія Ігоровича б/н від 26.07.2019 про скасування дії містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва, затверджених наказом Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради від 25.05.2018 № 01-07/139.
В іншій частині позовних вимог відмовити.
Стягнути з бюджетних асигнувань Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області на користь Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради судові витрати в сумі 1921 грн (одну тисячу дев'ятсот двадцять одну грн).
Рішення суду набирає законної сили в порядку, передбаченому ст. 255 КАС України.
Рішення може бути оскаржене до П'ятого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги через суд першої інстанції протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.
Суддя І.В. Завальнюк