Іменем України
09 жовтня 2019 року
м. Київ
справа №360/533/17-а
адміністративне провадження №К/9901/16898/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Коваленко Н.В.
розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6
на постанову Бородянського районного суду Київської області від 12 червня 2017 року (суддя Міланіч А.М.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 27 липня 2017 року (колегія суддів у складі Лічевецький І.О., Мельничук В.П., Мацедонська В.Е.)
у справі №360/533/17-а
за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6
до Бучанської міської ради Київської області
про визнання незаконними та скасування рішень, зобов'язання вчинити певні дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. 17.03.2017 до Бородянського районного суду Київської області надійшов позов ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 до Бучанської міської ради Київської області.
2. Позивачі, з урахуванням заяви про уточнення адміністративного позову від 10.05.2017, просили суд:
- визнати незаконним та скасувати рішення Бучанської міської ради № 940-21-VII від 29.11.2016 в частині відмови у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд площею 0,10 га по АДРЕСА_4, в м. Буча, Київської області ;
- зобов'язати Бучанську міську раду надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд площею 0,10 га по АДРЕСА_4, в м. Буча, Київської області ;
- визнати незаконним та скасувати рішення Бучанської міської ради № 941-21-VII від 29.11.2016 в частині відмови у наданні ОСОБА_2 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд площею 0,10 га по АДРЕСА_4, в м. Буча, Київської області ;
- зобов'язати Бучанську міську раду надати ОСОБА_2 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд площею 0,10 га по АДРЕСА_4, в м. Буча, Київської області ;
- визнати незаконним та скасувати рішення Бучанської міської ради № 942-21-VII від 29.11.2016 в частині відмови у наданні ОСОБА_3 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд площею 0,10 га по АДРЕСА_4, в м. Буча, Київської області ;
- зобов'язати Бучанську міську раду надати ОСОБА_3 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд площею 0,10 га по АДРЕСА_4, в м. Буча, Київської області ;
- визнати незаконним та скасувати рішення Бучанської міської ради № 943-21-VII від 29.11.2016 в частині відмови у наданні ОСОБА_4 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд площею 0,10 га по АДРЕСА_4, в м. Буча, Київської області ;
- зобов'язати Бучанську міську раду надати ОСОБА_4 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд площею 0,10 га по АДРЕСА_4, в м. Буча, Київської області ;
- визнати незаконним та скасувати рішення Бучанської міської ради № 944-21-VII від 29.11.2016 в частині відмови у наданні ОСОБА_5 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд площею 0,10 га по АДРЕСА_4, в м. Буча, Київської області ;
- зобов'язати Бучанську міську раду надати ОСОБА_5 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд площею 0,10 га по АДРЕСА_4, в м. Буча, Київської області ;
- визнати незаконним та скасувати рішення Бучанської міської ради № 945-21-VII від 29.11.2016 в частині відмови у наданні ОСОБА_6 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд площею 0,10 га по АДРЕСА_4, в м. Буча, Київської області ;
- зобов'язати Бучанську міську раду надати ОСОБА_6 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд площею 0,10 га по АДРЕСА_4, в м. Буча, Київської області .
3. Постановою Бородянського районного суду Київської області від 12.06.2017, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 27.07.2017, позов задоволено частково. Визнано протиправними та скасовано рішення відповідача від 29.11.2016 р. в частині відмови ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 у наданні дозволів на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд. Зобов'язано Бучанську міську раду на черговій сесії повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 від 01.04.2016 р. про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність та прийняти рішення у відповідності до вимог діючого законодавства. В іншій частині у задоволенні позову відмовлено.
4. 21.08.2017 позивачі подали до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, в якій просять змінити рішення суду першої інстанції та скасувати рішення суду апеляційної інстанції. Просять повідомити про розгляд справи для забезпечення участі представника у судовому засіданні.
5. Ухвалою від 27.09.2917 Вищий адміністративний суд України відкрив касаційне провадження.
6. У зв'язку з ліквідацією Вищого адміністративного суду України справу передано для розгляду Верховному Суду.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. 01.04.2016 позивачі (кожен окремо), які є учасниками антитерористичної операції, звернулися до Бучанської міської ради Київської області з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд орієнтовною площею 0,10 га по АДРЕСА_4 в м. Буча Київської області .
8. Рішеннями 28.04.2016 Бучанська міська рада відмовила позивачам (кожному окремо) в наданні дозволів на розробку проектів землеустрою.
9. Згідно з листом Бучанської міської ради від 03.10.2016, у зв'язку із проведенням Генеральною прокуратурою України 21.07.2016 обшуку, було вилучено всі рішення Бучанської міської ради, починаючи з 2007 року по квітень місяць 2016 року включно.
10. Позивачі оскаржували в судовому порядку рішенням Бучанської міської ради від 28.04.2016.
11. Рішенням Ірпінського міського суду Київської області від 04.10.2016 (справа № 367/5138/16-а) визнано незаконними, скасовано рішення Бучанської міської ради від 28.04.2016 та зобов'язано міську раду повторно розглянути клопотання позивачів.
12. На виконання судового рішення Бучанською міською радою повторно було розглянуто клопотання позивачів від 01.04.2016 та 29.11.2016 прийнято рішення про відмову у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою. Підставою відмови стало те, що бажані до відведення земельні ділянки в м. Буча знаходяться в межах умовної площі 890 га, яка відносяться до земель лісового фонду та знаходиться за межами населеного пункту і Бучанська міська рада не має повноважень розпоряджатися цими землями.
13. Рішеннями від 26.01.2017 Бучанська міська рада затвердила проекти землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки у АДРЕСА_1. АДРЕСА_2, АДРЕСА_3 ) чотирьом громадянам - ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , які оформили право власності на земельні ділянки, що підтверджується витягами з Державного земельного кадастру. На зазначених земельних ділянках у цих громадян були житлові будинки
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
14. Позивачі свої вимоги обґрунтовували тим, що ч. 7 ст. 118 ЗК України встановлено виключний перелік підстав відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою. Відповідач відмовив їм у наданні дозволу з підстави не передбаченої ЗК України. Оскільки відповідач передав іншим громадянам у власність земельні ділянки на її території, то безпідставним є посилання на відсутність повноважень розпоряджатися цими землями. Крім того, позивачі вже оскаржували в суді рішення, яким їм було відмовлено у наданні дозволу. Проте відповідач знову відмовив у наданні дозволів.
15. Стверджують, що бажані до відведення земельні ділянки, з клопотаннями щодо відведення яких звернулись позивачі знаходяться у кадастровому кварталі " 083" і межують з земельними ділянками (кадастрові номери 3210800000:01:083:0031 , 3210800000:01:083:0025 , 3210800000:01:083:0021 , 3210800000:01:083:0023 , 3210800000:01:083:0069 , 3210800000:01:083:0068 , 3210800000:01: 083 :0062 ), які належать на праві приватної власності фізичним особам. Позивачі зазначали також, що бажані до відведення земельні ділянки знаходяться у межах м. Буча , а бажане цільове призначення цих ділянок відповідає Генеральному плану м. Буча та Плану зонування м. Буча.
16. В частині способу захисту позивачі посилалися на те, що відповідач вдруге приймає протиправні рішення про відмову, без урахування висновків, наведених у рішенні Ірпінського міського суду Київської області від 04.10.2016 у справі № 367/5138/16-а. Тому ефективним способом захисту є саме зобов'язання відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
17. Відповідач проти позову заперечував з тих підстав, що бажані до відведення позивачам земельні ділянки знаходяться в межах колишньої Бучанської лісової дачі, щодо якої на даний час проводиться розслідування Генеральною прокуратурою України, і поки таке розслідування триває, Бучанська міська рада не має повноважень розпоряджатися цими землями.
18. Відповідач посилався також на судові рішення у справі №367/4187/14-ц, якими визнано недійсним рішення Бучанської селищної ради № 71/1-4-ХХІV від 25.06.2002 "Про віднесення земель Бучанської селищної ради, які обслуговує Бучанська лісогосподарська установа Київського обласного житлово-комунального управління до земель житлової та громадської забудови" та визнано недійсними деякі рішення Бучанської міської ради № 1957/31-68-У від 29.07.2010, якими було затверджено проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
19. Задовольняючи позов в частині визнання протиправним та скасування рішень відповідача від 29.11.2016 про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, зобов'язання повторно розглянути клопотання позивачів з прийняттям відповідного рішення, суди попередніх інстанцій виходили з того, що Бучанська міська рада не надала доказів про те, що бажані до відведення позивачам земельні ділянки знаходяться поза межами м . Буча , і відповідно, не має повноважень розпоряджатися цими землями.
20. Вирішення питання про зобов'язання Бучанської міської ради надати позивачам дозволи на розробку проектів землеустрою щодо відведення їм у власність вказаних земельних ділянок, знаходиться поза компетенцією суду, а тому в цій частині суди в позові відмовили.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
21. Позивачі у касаційній скарзі покликаються на порушення судами норм матеріального і процесуального права, а саме:
А) суди не звернули увагу на те, що повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний варіант поведінки суб'єкта владних повноважень;
Б) суди визнали факт порушення прав позивачів, але відмовили в їх відновленні. При прийнятті рішення слід обирати такий спосіб захисту прав та інтересів, який би виключав подальші протиправні дії з боку суб'єкта владних повноважень. Оскільки позивачі двічі звертались до відповідача із заявами і не отримали жодного позитивного рішення, незважаючи на те, що суди вирішили питання надання дозволів на їхню користь, належним способом захисту прав буде зобов'язання відповідача надати відповідні дозволи.
22. Відповідач не подав заперечення на касаційну скаргу.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
23. Верховний Суд розглянув доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов висновку про задоволення касаційної скарги частково.
24. Метою звернення позивачів до суду була оцінка конкретних підстав відмови Бучанської міської ради у надані дозволів на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд площею 0,10 га по АДРЕСА_4, в м. Буча, Київської області.
25. Суди обох інстанцій досліджували обставини, через які позивачам було відмовлено у наданні дозволів на розробку проекту землеустрою, та дійшли висновку, що Бучанська міська рада не надала доказів про те, що бажані до відведення позивачам земельні ділянки знаходяться поза межами м. Буча , і відповідно, не має повноважень розпоряджатися цими землями. Отже, такі підстави не передбачені статтею 118 ЗК України, а відтак відмова відповідача була протиправною.
26. Доводи касаційної скарги не стосуються перевірки правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права в частині вирішення спору про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою. Заперечень на касаційну скаргу відповідач також не подав.
27. Однак суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, здійснює перевірку правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи. (частина 1 статті 341 КАС України). Разом з тим, частина 3 статті 341 КАС України передбачає, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
28. В контексті цих повноважень суду касаційної інстанції, Верховний Суд вважає за необхідне звернути увагу, що в межах розгляду іншої судової справи (№367/4187/14-ц) вирішувалось питання щодо законності повноважень Бучанської селищної ради розпорядження землями.
29. Відповідач також акцентував увагу судів на тому, що не може надати позивачам дозволи на розробку проектів землеустрою, оскільки бажані позивачами до відведення земельні ділянки знаходяться в межах колишньої Бучанської лісової дачі щодо якої проводиться розслідування Генеральною прокуратурою України. Причини відмови надати позивачам дозволи пов'язував саме з результатами розгляду саме цієї справи, стверджуючи, що бажані до відведення земельні ділянки, що знаходяться на АДРЕСА_4 в м. Буча знаходяться в межах умовної площі 890 га, яка відноситься до земель лісового фонду.
30. У справі №367/4187/14-ц судами вирішувалося питання про наявність доказів на підтвердження належності спірної земельної ділянки до земель лісового фонду на час прийняття Бучанською селищною радою рішення № 71/1-4-ХХІV від 25 червня 2002 року й суди встановили, що земля, яка відповідно до зазначеного рішення селищної ради була віднесена до земель житлової та громадської забудови, станом на час прийняття цього рішення знаходилася за межами населеного пункту смт. Буча та мала статус земель лісового фонду. До 22.10.2004 спірна земельна ділянка перебувала в державній власності, мала статус земель лісового фонду та знаходилася поза межами населеного пункту (селища Буча), тому Бучанська селищна рада прийняттям рішення № 71/1-4-ХХIV від 25.06.2002 «Про віднесення земель Бучанської селищної ради, які обслуговує Бучанська лісогосподарська установа Київського обласного житлово-комунального управління, до земель житлової та громадської забудови» перевищила свої повноваження і з порушенням закону, без розпорядження уповноваженого державного органу, за відсутності згоди органу лісового господарства, без відповідного проекту землеустрою прийняла рішення про віднесення землі лісового фонду до земель житлової та громадської забудови.
31. Рішенням Ірпінського міського суду від 17 жовтня 2014 року, ухвалою апеляційного суду Київської області від 6 лютого 2015 року, залишеним без змін ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 29 липня 2015 року позов задоволено та визнано недійсним рішення Бучанської селищної ради № 71/1-4-ХХІV від 25.06.2002 «Про віднесення земель Бучанської селищної ради, які обслуговує Бучанська лісогосподарська установа Київського обласного житлово-комунального управління до земель житлової та громадської забудови», скасовано ряд рішень про затвердження проектів землеустрою.
32. З матеріалів справи та змісту оскаржуваних судових рішень вбачається, що суди, оцінюючи підстави відмови надання дозволу на розробку проектів землеустрою виходили лише з того, що відповідачем не надано доказів про те, що земельні ділянки знаходяться поза межами м. Буча.
33. Водночас, судові рішення, прийняті у справі №367/4187/14-ц, мають значення для вирішення спору у даній справі, оскільки за твердженням відповідача бажані до відведення позивачами земельні ділянки знаходяться в межах колишньої Бучанської лісової дачі та скасоване рішення Бучанської селищної ради № 71/1-4-ХХІV від 25.06.2002 поширюється на земельні ділянки, що знаходяться на АДРЕСА_4 в м. Буча.
34. Зазначених обставин суди першої та апеляційної інстанції не перевірили.
35. Суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи. Вимоги ч. 4, 5 ст. 11 КАС України (в редакції, чинній на час вирішення спору в суді першої інстанції), які кореспондують правилам ч. 4 ст. 9 КАС України (в редакції, чинній з 15 рудня 2017 року), зобов'язують суд до активної ролі в судовому процесі, в тому числі до офіційного з'ясування всіх обставин справи і у відповідних випадках до витребування тих доказів, яких, на думку суду, не вистачає для належного встановлення обставин у справі, що розглядається.
36. Обставини щодо встановлення правового статусу земельних ділянок на АДРЕСА_4 в м. Буча, дозвіл на розробку проектів землеустрою щодо відведення яких просили позивачі, як земель лісового фонду, мають значення для правильного вирішення спору. Також в матеріалах справи не міститься належних відомостей про те, що місце знаходження земельних ділянок та їх цільове призначення відповідає Генеральному плану м. Буча та Плану зонування м. Буча.
37. За змістом ч. 1 та 2 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права та не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
38. Без дослідження і з'ясування наведених вище обставин, прийняте у справі рішення судів першої та апеляційної інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими.
39. За ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
40. Отже, постановлені у справі судові рішення підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.
41. Оскільки Суд повертає справу для нового розгляду до суду першої інстанції, то відповідно до ст. 139 КАС України понесені сторонами судові витрати новому розподілу не підлягають.
На підставі викладеного, керуючись ст. 341, 345, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд,
Касаційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 задовольнити частково.
Постанову Бородянського районного суду Київської області від 12 червня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 27 липня 2017 року скасувати та направити справу №360/533/17-а на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач В.М. Кравчук
Суддя А.А. Єзеров
Суддя Н.В. Коваленко