Іменем України
02 жовтня 2019 року
м.Київ
справа №808/1277/18
провадження №К/9901/21910/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єзерова А.А., суддів Кравчука В.М., Стародуба О.П.,
розглянув у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргою Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20.06.2019 (головуючий суддя Суховаров А.В., судді Ясенова Т.І., Головко О.В.)
у справі №808/1277/18
за позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1
до Державного агентства рибного господарства України
треті особи: Колективне підприємство Генічеський рибколгосп "Рехвиля", Приватне підприємство "Антіас", Приватне підприємство "Група науково-промислових досліджень", Приватне підприємство "Марфіш", Приватне підприємство "РКП Маяк", Приватне мале підприємство "Азов-3000", Товариство з обмеженою відповідальністю "Бріг", Товариство з обмеженою відповідальністю "Варіор", Товариство з обмеженою відповідальністю "Глобус", Товариство з обмеженою відповідальністю "Дюкарь", Товариство з обмеженою відповідальністю "Інтерфіш плюс", Товариство з обмеженою відповідальністю "Почерк", Товариство з обмеженою відповідальністю "Пріор груп", Товариство з обмеженою відповідальністю "Риф", Товариство з обмеженою відповідальністю "Тальвар", Товариство з обмеженою відповідальністю "Технопарк Донбас", Товариство з обмеженою відповідальністю "ТД Рибпром", Фізична особа підприємець ОСОБА_2 , Фізична особа підприємець ОСОБА_3 , Фізична особа-підприємець ОСОБА_4 , Фізична особа підприємець ОСОБА_5
про скасування наказу про розподіл між користувачами кількості різноглибинних тралів для промислу тюльки,
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. У квітні 2018 року Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з позовною заявою до Державного агентства рибного господарства України за участі третіх осіб, в якому просив суд визнати протиправним та скасувати наказ Азовського басейного управління Державного агентства рибного господарства України від 09.02.2018 №13-ОД «Про розподіл між користувачами кількості різноглибинних тралів для промислу тюльки».
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відповідач у порушення вимог чинного законодавства не вірно здійснив розподіл знарядь лову між користувачами водних біоресурсів.
3. Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 16.05.2018 залучено до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Товариство з обмеженою відповідальністю «Тальвар», Товариство з обмеженою відповідальністю «Вариор», Фізичну особу-підприємця ОСОБА_5 , Приватне підприємство «РКП Маяк», Фізичну особу-підприємця ОСОБА_3 , Приватне підприємство «Антіас», Товариство з обмеженою відповідальністю «ТД Рибпром», Приватне мале підприємство «Азов - 3000», Товариство з обмеженою відповідальністю «Риф», Товариство з обмеженою відповідальністю «Бриг» ЛТД, Товариство з обмеженою відповідальністю «Інтерфіш Плюс», Приватне підприємство «Марфіш», Товариство з обмеженою відповідальністю «Глобус», Приватне підприємство «ГНПД», Фізичну особу-підприємця Куталовського В.Л., Товариство з обмеженою відповідальністю «Технопарк Донбас», Товариство з обмеженою відповідальністю «Дюкарь», Колективне підприємство Генічеський рибколгосп «Ревхвиля», Товариство з обмеженою відповідальністю «Почерк», Фізичну особу-підприємця Бєлоусова В.А., Товариство з обмеженою відповідальністю «Пріор-Груп».
4. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 11.07.2018 у справі №808/1277/18 позов задоволено, визнано протиправним та скасовано наказ Азовського басейного управління Державного агентства рибного господарства України від 09.02.2018 №13-ОД «Про розподіл між користувачами кількості різноглибинних тралів для промислу тюльки».
5. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 20.06.2019 у справі №808/1277/18 рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 11.07.2018 скасовано та прийнято нове рішення про відмову у задоволенні позову.
6. ОСОБА_1 з постановою суду апеляційної інстанції не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20.06.2019 у справі №808/1277/18 і залишити в силі рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 11.07.2018.
7. Ухвалою Верховного суду від 13.08.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
8. До Верховного Суду від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому останній просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що за даними витягу з державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, Фізична особа підприємець ОСОБА_1 зареєстрований з 12.12.1997 та видами його діяльності є морське рибальство; перероблення та консервування риби, ракоподібних і молюсків.
10. Фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 Державним агентством рибного господарства видано дозвіл від 31.12.2013 №0017 на промислове рибальство в басейні Азовського моря на рибальських суднах СЧС «Вєра», МРТК «Ялта» та плавзасобах ЯЗП №0314М, ЯЗП №2950М, ЯЗП №2961М, ЯЗП №2964, ЯЗП №3679, ЯЗП №3680, ЯЗП №3681, ЯЗП №3682.
Дозволені для використання знаряддя лову: 2 кошільні неводи віч.6,5 мм; 2 кільцеві неводи віч.30-40 мм; 7 закідних неводів віч.18-40 мм; 4 ставних неводи віч.6,5-40 мм; 16 тралів віч.6,5-40 мм; 4 снюрреводи віч.6,5-30 мм; 4 механізовані драги віч.18-20 мм; 3 напівмеханізовані драги віч.18-20 мм; 24 ручні драги віч.18-20 мм; 80 каравок віч.18-40 мм; 530 ятерів віч.18-55 мм; 10 підйомних заводів віч.18 мм; 1200 підйомних пасток віч.18 мм; 18 конусних сіток віч.6,5 мм; 3400 сіток віч.20-75 мм; 200 одностінних бавовняних сіток віч.110 мм; 220 одностінних сіток з мононитки 0,4 мм; 20 сачків для лову гамарид; 25 волоків віч.6,5 мм; 2 мотильниці до 1 мм; 100 сачків для лову хірономід.
Дозволені для вилучення види водних біоресурсів: бички 30 тн; піленгас 10 тн; хамса азовська, тюлька, калкан азовський за рахунок загальнобасейнового обсягу вилучення (ліміту) без його розділення на національні квоти; кефалеві без лімітування і квотування; інші види риб, за винятком тих, на які встановлені ліміти, а також занесених до червоної книги, добуваються як прилов і не лімітуються; глоса, гамариди, личинки хірономід добуваються в межах загального ліміту або в межах прогнозу допустимого вилову.
Строк дії дозволу з 31.12.2013 по 31.12.2018.
11. Позивач та треті особи наприкінці 2017 року - на початку 2018 року подали на ім'я начальника Азовського рибоохоронного патруля Азовського басейнового управління Державного агентства рибного господарства України заяви про розподіл 10 різноглибинних тралів для промислу тюльки в Азовському морі в 2018 році.
12. Відповідно до протоколу №2 засідання комісії з розгляду заяв, поданих користувачами водних біоресурсів на розподіл кількості знарядь лову - тралів для промислу тюльки в Азовському морі в 2018 році, доручено Азовському басейновому управлінню розподілити між користувачами знаряддя лову відповідно до чинного законодавства та видати наказ про розподіл знарядь лову між користувачами.
13. Наказом Азовського басейнового управління Державного агентства рибного господарства України від 09.02.2018 №13-ОД розподілені 10 різноглибинних тралів для промислу тюльки в Азовському морі в 2018 році пропорційно даним державної статистики та органів рибоохорони за останні 4 роки про осяг добутих біоресурсів.
По одному тралу дісталося: Приватному підприємству «Антіас», Приватному підприємству «РКП Маяк», Приватному малому підприємству «Азов-3000», Товариству з обмеженою відповідальністю «Бріг», Товариству з обмеженою відповідальністю «Варіор», Товариству з обмеженою відповідальністю «Риф», Товариству з обмеженою відповідальністю «Тальвар», Товариству з обмеженою відповідальністю «ТД Рибпром», Фізичній особі-підприємцю ОСОБА_3 , Фізичній особі-підприємцю ОСОБА_5
Жодного тралу не дісталося: Колективному підприємству Генічеський рибколгосп «Рехвиля», Приватному підприємству «ГНПД», Приватному підприємству «Марфіш», Товариству з обмеженою відповідальністю «Глобус», Товариству з обмеженою відповідальністю «Дюкарь», Товариству з обмеженою відповідальністю «Інтерфіш плюс», Товариству з обмеженою відповідальністю «Почерк», Товариству з обмеженою відповідальністю «Пріор груп», Товариству з обмеженою відповідальністю «Технопарк Донбас», Фізичній особі-підприємцю Бєлоусову В.А., Фізичній особі-підприємцю ОСОБА_4 , Фізичній особі-підприємцю Череповському В .П .
14. Листом Азовського басейнового управління Державного агентства рибного господарства від 09.02.2018 № 47.6-110 позивача повідомлено, що різноглибинний трал для промислу тюльки в Азовському морі у період з 01 січня до 10 квітня та з 15 листопада до 31 грудня 2018 року, йому не розподілений.
Не погоджуючись із наказом, позивач звернувся із позовом про визнання його протиправним та скасування.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
15. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем як суб'єктом владних повноважень не доведено правомірності оскаржуваного наказу, пропорційного розрахунку кожному з користувачів водних біоресурсів, який подав заяву на розподіл тралів для промислу тюльки в Азовському морі у 2018 році, способом, на який відповідач посилався в своєму наказі (пропорційно даним державної статистики та органів рибоохорони за останні чотири роки, що передують розрахунковому, про обсяг добутих (виловлених) користувачем водних біоресурсів у середньому за рік), відповідачем не надано.
16. На думку суду першої інстанції, трали мали бути розподілені пропорційно часткам вилову, що розподілені між користувачами водних біоресурсів у відповідності до абз. 3 п. 27 Порядку здійснення спеціального використання водних біоресурсів у внутрішніх рибогосподарських водних об'єктах (їх частинах), внутрішніх морських водах, територіальному морі, виключній (морській) економічній зоні та на континентальному шельфі України, затвердженому Постановою Кабінету Міністрів України від 25.11.2015 №992 (далі - Порядок №992), оскільки частки вилову тюльки між користувачами водних біоресурсів не визначені та ліміти вилову фактично не встановлені.
Розподіл права використання знарядь лову з встановленням графіку їх використання убезпечить від одночасного застосування знарядь лову у кількості, що перевищуватиме обмеження, встановлені режимами, та забезпечить належне регулювання промислу з одночасним дотриманням вимог режимів та Порядку, звівши до мінімуму можливу корупційну складову в цьому процесі.
17. Суд апеляційної інстанції з такими висновками не погодився і відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходив з того, що для застосування абз. 3 п. 27 Порядку №992, мають існувати дві обов'язкові складові: визначені ліміти та розподілені частки стосовно конкретного біоресурсу. Частки між господарюючими суб'єктами, які здійснюють вилов тюльки в Азовському морі, не розподілялись, проти чого всі учасники справи не заперечують, тому колегія суддів дійшла висновку, що частки не розподілялись, так як вилов тюльки для користувачів національними обсягами добування не лімітований, а здійснюється в межах прогнозу допустимого загальнобасейнового обсягу.
У зв'язку з цим апеляційний адміністративний суд зробив висновок, що відповідач правомірно застосував абз. 4 п. 27 Порядку, №992, оскільки ліміти вилову тюльки не встановлені, а визначений прогноз допустимого вилову, та розподілив на 2018 рік по 1 різноглибинному тралу для промислу тюльки між 10 користувачами, які мали найвищі показники обсягів добутих водних біоресурсів в середньому на рік згідно даних державної статистики та органів рибоохорони за останні чотири роки, що передують розрахунковому.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
18. Касаційну скаргу мотивовано порушенням місцевим та апеляційним адміністративними судами норм матеріального і процесуального права і неповним дослідженнням обставин справи.
Зокрема, скаржник посилається на те, що дійшовши висновку, що розподіл тралів між користувачами водних біоресурсів має здійснюватися за абз. 4 п. 27 Порядку № 992, суд апеляційної інстанції не навів мотивів відхилення іншого значимого доводу позивача, а саме: доводу про те, що навіть якщо виходити з того, що на тюльку встановлений прогноз допустимого вилову (а не ліміт), і розподіл тралів у такому разі здійснюється за абз. 4 п. 27 Порядку № 992, то спірний наказ все одно є незаконним, так як відповідач не дотримався вимог цього пункту Порядку і встановив кількість тралів не пропорційно між усіма 22 (двадцятьма двома) користувачами водних біоресурсів, а встановив лише 10 (десятьом) користувачам по одній одиниці тралу кожному, а іншим 12 (дванадцятьом) користувачам - жодного, однак такий спосіб розподілу знарядь лову, як посилався позивач у заявах по суті справи, не передбачений Порядком.
19. На думку позивача, наданий йому дозвіл на видобування тюльки є майновим правом у розумінні ст.1 Першого протоколу Конвенції про захист прав і основних свобод та обмеження у здійсненні промислу дозволеними знаряддями лову, становлять втручання державного органу в його мирне володіння майном.
20. У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначає, що ліміти вилову тюльки в Україні фактично не встановлені, а застосування ліміту 70000 тонн встановлюється для двох держав: України та Російської Федерації без розподілу на національні квоти в самих державах, а вилов тюльки здійснюється в межах прогнозу допустимого вилову. Відтак є помилковими доводи суду першої інстанції, що трали мали бути розподілені пропорційно часткам вилову, що розподілені між користувачами водних біоресурсів у відповідності до абз. 3 п. 27 Порядку №992, оскільки частки вилову тюльки між користувачами водних біоресурсів не визначені та ліміти вилову фактично не встановлені.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено у ч. 2 ст. 2 КАС України, де зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож адміністративні суди мали з'ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.
22. Законом України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» визначено основні засади діяльності та державного регулювання в галузі рибного господарства, збереження та раціонального використання водних біоресурсів, порядок взаємовідносин між органами державної влади, місцевого самоврядування і суб'єктами господарювання, які здійснюють рибогосподарську діяльність у внутрішніх водних об'єктах України, внутрішніх морських водах і територіальному морі, континентальному шельфі, виключній (морській) економічній зоні України та відкритому морі.
Статтею вказаного 1 Закону визначено, що рибальство це добування водних біоресурсів у рибогосподарських водних об'єктах.
23. Відповідно до п. 26 Порядку №992 Держрибагентство з метою збереження водних біоресурсів та забезпечення їх раціонального використання, попередження негативного впливу промислу на умови навколишнього природного середовища у рибогосподарських водних об'єктах (їх частинах) може встановлювати обмеження щодо промислового навантаження під час використання водних біоресурсів.
Обмеження щодо промислового навантаження під час використання водних біоресурсів встановлюються згідно з рішеннями науково-промислової ради Держрибагентства, що прийняті на підставі наукових обґрунтувань, поданих науковими установами, що належать до сфери управління Держрибагентства або Національної академії аграрних наук.
Обмеження зазначаються відповідно до законодавства у правилах рибальства та режимах промислу, що затверджуються наказом Мінагрополітики та розроблені для кожного рибогосподарського водного об'єкта (його частини)
24. На виконання Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» та Порядку №992 Наказом Міністерства аграрної політики і продовольства України від 29.12.2017 №710 було затверджено Режим рибальства в басейні Азовського моря у в 2018 році.
У пп. 5 п. 11 Режиму рибальства в басейні Азовського моря в 2018 році передбачено, що допускається промисел тюльки різноглибинними тралами (розмір по верхній підборі до 38 м) з кроком вічка в кутці 6,5 мм в районах та в строки, передбачені Правилами для промислу цього об'єкта кошільними неводами. Загальна кількість тралів 10 одиниць.
Згідно з п. 17 Режиму рибальства в басейні Азовського моря в 2018 році розподіл знарядь лову між користувачами водних біоресурсів для тих випадків, коли кількість знарядь лову обмежена (пп. 1-9 п. 11 цього Режиму), здійснює територіальний орган Держрибагентства за письмовими заявами користувачів водних біоресурсів. Заяви мають бути подані користувачами водних біоресурсів не пізніше ніж за 15 днів до початку промислу. В заявах користувачів мають бути вказані плавзасоби, які плануються використовувати на промислі і зареєстровані за ними в Судновій книзі України або Державному судновому реєстрі України (як за власниками/фрахтувальниками), їх назва або бортовий номер, порт реєстрації, місце базування, номери ІМО та міжнародні позивні (в разі наявності). Територіальний орган Держрибагентства для розгляду поданих заяв утворює комісію, що є консультативно-дорадчим органом, до складу якої входять представники територіальних органів Держрибагентства, користувачі водних біоресурсів, а також можуть бути залучені представники громадських об'єднань та асоціацій користувачів водних біоресурсів (за згодою), які здійснюють спеціальне використання водних біоресурсів на цьому рибогосподарському водному об'єкті (його частині). Розгляд поданих заяв здійснюється комісією з дотриманням вимог п. 27 Порядку та з урахуванням резервів добування (вилову) для кожного об'єкта промислу, визначеного наказом Мінагрополітики про розподіл квот добування водних біоресурсів загальнодержавного значення, з метою визначення нерозподіленого залишку знарядь лову пропорційно резерву добування (вилову). За результатами розгляду поданих заяв територіальний орган Держрибагентства в строк не пізніше ніж за 5 днів до початку промислу видає наказ про розподіл знарядь лову між користувачами водних біоресурсів. В разі наявності залишку нерозподіленої кількості знарядь лову допускається подання заяв та їх розгляд пізніше визначеного строку.
25. За змістом п. 27 Порядку №992 у разі коли загальна кількість заявлених користувачами водних біоресурсів для промислу, плавзасобів або знарядь лову не перевищує встановлених обмежень щодо промислового навантаження під час використання водних біоресурсів, дозволяється застосування всіх заявлених суден/плавзасобів та знарядь лову.
Якщо чисельність заявлених користувачами водних біоресурсів для добування (вилову) водних біоресурсів суден/плавзасобів або знарядь лову перевищує встановлені обмеження щодо промислового навантаження під час використання водних біоресурсів, кожному з користувачів водних біоресурсів встановлюється кількість суден/плавзасобів або знарядь лову для промислу водних біоресурсів, щодо яких:
визначено ліміти та розподілені частки добування (вилову) водних біоресурсів, - пропорційно часткам добування (вилову) водних біоресурсів, що розподілені між користувачами водних біоресурсів:
ліміти не встановлюються, або для промислу водних біоресурсів, щодо яких встановлений прогноз допустимого вилову, - пропорційно даним державної статистики та органів рибоохорони за останні чотири роки, що передують розрахунковому, про обсяг добутих (виловлених) користувачем водних біоресурсів в середньому на рік.
В разі коли розрахована в один із вказаних способів для конкретного користувача водних біоресурсів кількість знарядь лову виявилась меншою, ніж дозволена мінімальна кількість таких знарядь для одного судна/плавзасобу, однієї бригади, ланки, користувач водних біоресурсів не має права використовувати такі знаряддя лову.
26. Судами попередніх інстанцій встановлено, що двадцять два користувача водних біоресурсів подали письмові заяви на розподіл сорока двох одиниць різноглибинних тралів. Відповідач вказував, що при розподілі різноглибинних тралів для промислу тюльки для обчислення пропорції виходив з даних державної статистки та органів рибоохорони про обсяг добутих (виловлених) водних ресурсів за останні чотири роки, що передують розрахунковому (2018), тобто за 2014, 2015, 2016, 2017 роки кожним користувачем водних біоресурсів, що подав заяву на розподіл знарядь лову. Також відповідач виходив з того, що різноглибинні трали не можна поділити на частини, кількість тралів обмежена десятьма одиницями, тому десятьом користувачам, які добули найбільшу кількість водних біоресурсів, було виділено по одиниці тралу, а іншим дванадцятьом не було виділено взагалі тралів.
27. Застосування того чи іншого порядку розподілу тралів згідно з положеннями п. 27 Порядку №992 залежить від того чи встановлено ліміти на добування біоресурсів.
28. Статтею 28 Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» визначено, що спеціальне використання водних біоресурсів (крім любительського рибальства та використання ресурсів, запаси яких формуються виключно шляхом їх штучного розведення) здійснюється відповідно до лімітів та прогнозів допустимого вилову. З метою збереження та забезпечення раціонального використання окремих водних біоресурсів, які інтенсивно експлуатуються та/або характеризуються відповідно до наукових обґрунтувань наукових установ, що входять до сфери управління центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері рибного господарства, незадовільним станом, встановлюються ліміти промислового вилову на наступний календарний рік, які в подальшому розподіляються на квоти.
У ст. 1 Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» визначено, що ліміт спеціального використання водних біоресурсів (загальнодопустимий улов) - обсяг вилучення з природного середовища (вилову, добування, збирання) конкретних видів водних біоресурсів на конкретному водному об'єкті, встановлений на певний проміжок часу з метою попередження перевищення прогнозу допустимого вилову;
прогноз допустимого вилову - можливий обсяг вилову водних біоресурсів у рибогосподарському водному об'єкті або районі промислу на промисловий сезон, що визначається центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері рибного господарства, на підставі науково-біологічних обгрунтувань та може змінюватися (уточнюватися) під час здійснення промислу на основі результатів нових наукових досліджень про стан запасів водних біоресурсів.
29. Процедуру установлення лімітів спеціального використання та визначення прогнозу допустимого вилову водних біоресурсів у межах юрисдикції України визначає Порядок установлення лімітів спеціального використання та визначення прогнозу допустимого вилову водних біоресурсів, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 05.12.2012 № 1149 (далі - Порядок установлення лімітів), яким серед іншого встановлено, що ліміти поділяються на квоти.
30. У примітці 3 Лімітів та прогнозів допустимого спеціального використання водних біоресурсів загальнодержавного значення в Азовському та Чорному морях із затоками на 2018 рік, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 14.12.2017 № 659 вказано, що добування (вилов) тюльки (70 000 тонн) та хамси азовської здійснюється за рахунок загальнобасейнового обсягу (ліміту) добування без його розподілу на національні обсяги добування (ліміти). Обмін інформацією щодо обсягів вилову кожного виду здійснюється сторонами в період промислу щотижня. У разі освоєння 80% обсягу (ліміту) добування кожного виду обмін інформацією здійснюється щодня, у разі освоєння 95% - промисел призупиняється. Використання залишку обсягу (ліміту) добування визначається робочою групою з охорони та контролю вилучення водних біологічних ресурсів в Азовському морі.
31. При цьому, згідно зі ст. 1 Договору між Україною та Російською Федерацією про співробітництво у використанні Азовського моря і Керченської протоки, ратифікованого Законом України «Про ратифікацію Договору між Україною та Російською Федерацією про співробітництво у використанні Азовського моря і Керченської протоки» Азовське море та Керченська протока історично є внутрішніми водами України і Російської Федерації.
Пунктом 1 ст. 7 Угоди передбачається, що з метою сприяння реалізації Угоди створюється Українсько - Російська Комісія з питань рибальства в Азовському морі (далі - Комісія).
Комісія має повноваження, зокрема, щорічно визначати на підставі наукових прогнозів загальний допустимий вилов кожного виду живих запасів, а також визначати квоти вилову кожного виду за взаємною домовленістю Сторін з урахуванням внеску кожної Сторони у їх відтворення. Сесії Комісії проводяться почергово на території кожної із Сторін.
Результати сесії Комісії оформлюються Протоколом, який підписується Сторонами - Україною та Російською Федерацією. Саме підписаний Протокол, який містить визначені обома Сторонами загальний допустимий вилов кожного виду біоресурсів, є документом, який Сторони у подальшому використовують у законодавстві своїх країн.
32. Із системного аналізу вказаних норм вбачається, що ліміти вилову тюльки в Україні фактично не встановлені, а застосування ліміту 70 000 тонн встановлюється для двох держав: України та Російської Федерації, без розподілу на національні квоти між Україною та Російською Федерацією і Українсько - Російська Комісія з питань рибальства в Азовському морі не визначала квот для вилову тюльки в Азовському морі на 2018 рік.
33. У свою чергу, Міністерством аграрної політики та продовольства України 04.01.2018 було видано наказ № 2 «Про затвердження квот добування водних біоресурсів загальнодержавного значення в 2018 році», у якому квоти добування таких водних біоресурсів як тюлька, відповідно до лімітів та прогнозів допустимого спеціального використання водних біоресурсів у 2018 році не встановлювалися, а кількість дозволеної до вилову тюльки - 70 000 тонн внесено в таблиці квот до графи «Прогноз», а не до графи «Загальний ліміт».
34. Суд апеляційної інстанції встановив, що Фізичній особі підприємцю ОСОБА_1 було направлено повідомлення від 23.01.2018 №2К-42, що для нього встановлена частка лише стосовно вилову бичка - 100,206 тн. Відносно інших біоресурсів частки не встановлені, зокрема дозволено добування тюльки в межах прогнозу допустимого вилову без визначення ліміту.
35. З урахуванням викладеного, слід погодитись із доводами відповідача про те, що зазначення у примітці 3 Лімітів та прогнозів допустимого спеціального використання водних біоресурсів загальнодержавного значення в Азовському та Чорному морях добування (вилов) тюльки (70 000 тонн) не може бути лімітом у розумінні ст. 1 Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» і застосовуватись для застосування абз. 3 п. 27 Порядку №992.
36. Суд апеляційної інстанції вірно проаналізував норми чинного законодавства та дійшов до обґрунтованого висновку стосовно того, що відповідач правомірно застосував абз. 4 п. 27 Порядку №992, оскільки ліміти вилову тюльки не встановлені, а визначений прогноз допустимого вилову, та розподілив на 2018 рік по 1 різноглибинному тралу для промислу тюльки між 10 користувачами, які мали найвищі показники обсягів добутих водних біоресурсів в середньому на рік згідно даних державної статистики та органів рибоохорони за останні чотири роки, що передують розрахунковому.
37. Суд розглянув і відхилив доводи касаційної скарги про те, що мало місце порушення ст.1 Першого протоколу Конвенції про захист прав і основних свобод та обмеження у здійсненні промислу дозволеними знаряддями лову, становлять втручання державного органу в його мирне володіння майном, виходячи з такого.
Відповідно до ст. 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.
Предметом безпосереднього регулювання ст. 1 Першого протоколу є втручання держави в право на мирне володіння майном, зокрема, й позбавлення особи права власності на майно шляхом його витребування на користь держави.
Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях, зокрема у справах: "Мелахер та інші проти Австрії" від 19 грудня 1998 року та "Пайн Велі Девелопмент Лтд" та інші проти Ірландії" від 23 жовтня 1991 року, визначив, що під поняттям "майно" розуміється не лише майно, яке належить особі на праві власності згідно із законодавством країни, в якій виник спір, а також під даним поняттям можуть бути прибутки, що випливають з власності, кошти, належні заявникам на підставі судових рішень, "активи", які можуть виникнути, "правомірні очікування"/"законні сподівання" особи.
При цьому, у змісті рішення у справі "Пайн Велі Девелопмент Лтд" та інші проти Ірландії" від 23 жовтня 1991 року Європейський суд з прав людини зазначив, що "правомірні очікування" виникають у особи, якщо нею було дотримано всіх вимог законодавства для отримання відповідного рішення уповноваженого органу, а тому вона мала усі підстави розраховувати на певний стан речей.
Документи дозвільного характеру можуть визнаватися «активами» та охоплюватися поняттям «майна».
Водночас, Верховний Суд зауважує, що підстава для виникнення майнового права не є безумовною.
Згідно зі ст. 19 Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» охорона водних біоресурсів Азово-Чорноморського басейну здійснюється з урахуванням необхідності створення сприятливих умов для відтворення та збільшення запасів осетрових та інших видів водних біоресурсів шляхом обмеження кількості знарядь лову, плавзасобів, а також потужності плавзасобів, заборони застосування певних видів знарядь лову та припинення їх спеціального використання з урахуванням положень міжнародних договорів України.
У зв'язку з цим щорічно розробляються Режим рибальства в басейні Азовського моря у в 2018 році, ліміти, прогнози і квоти для вилову конкретних видів біоресурсів.
На 2018 рік було розподілено 10 різноглибинних тралів для промислу тюльки в Азовському морі і позивач не оскаржував пп. 5 п. 11 Режиму рибальства в басейні Азовського моря в 2018 році у судовому порядку.
Зважаючи на те, що вилов тюльки конкретним суб'єктом господарювання поставлений в залежність не тільки від факту отримання дозволу у галузі рибного господарства, а ще й щорічними законодавчими обмеженнями щодо кількості знарядь лову, плавзасобів, заборони застосування певних видів знарядь лову тощо, то немає підстав вважати, що у цьому випадку відповідачем було порушено ст. 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Тобто для наявності правомірних очікувань у цьому випадку необхідна сукупність фактів, а не тільки наявність дозволу на промислове рибальство в басейні Азовського моря.
38. Інші аргументи касаційної скарги досліджувались та спростовувались судом апеляційної інстанції.
39. Як зазначено у ч. 4 ст. 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.
Враховуючи зазначене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення, а доводи касаційної скарги є необґрунтованими і не спростовують вірних висновків суду апеляційної інстанції.
40. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
41. Оскільки Верховний Суд залишає без змін постанову суду апеляційної інстанції, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись ст. 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд
Касаційну скаргу Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20.06.2019 у справі №808/1277/18 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.А. Єзеров
Суддя В.М. Кравчук
Суддя О.П. Стародуб