Іменем України
30 вересня 2019 року
Київ
справа №822/1261/16
провадження №К/9901/9588/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В. розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області, Міністерства внутрішніх справ України про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду у складі колегії суддів: Блонського В.К., Майстер П.М., Божук Д.А. від 14 вересня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Залімського І.Г., Смілянця Е.С., Сушка О.О. від 06 грудня 2016 року,
Короткий зміст позовних вимог
1. У липні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області, Міністерства внутрішніх справ України, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області щодо неподання до Міністерства внутрішніх справ України у 15-ти денний строк з дня реєстрації заяви (рапорту), висновку щодо виплати йому грошової допомоги разом з підтвердними документами, які додані до заяви;
- зобов'язати Головне управління Національної поліції в Хмельницькій області надіслати до Міністерства внутрішніх справ України висновок щодо виплати йому грошової допомоги у зв'язку із встановленням ІІІ групи інвалідності, відповідно до статті 23 Закону України «Про міліцію» від 20.12.1990 № 565-ХІІ, а також Порядку та умов призначення і виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без установлення інвалідності працівника міліції, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.10.2015 № 850;
- зобов'язати Міністерство внутрішніх справ України розглянути у визначений Законом термін подані Головним управлінням Національної поліції в Хмельницькій області документи стосовно одноразової грошової допомоги у зв'язку із встановленням йому ІІІ групи інвалідності, відповідно до статті 23 Закону України «Про міліцію» від 20.12.1990 № 565-ХІІ, а також Порядку та умов призначення і виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без установлення інвалідності працівника міліції, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.10.2015 року № 850 та здійснити нарахування (розрахунок) та виплату одноразової грошової допомоги.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 14 вересня 2016 року, залишеною без змін ухвалою від 06 грудня 2016 року, позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області щодо неподання до Міністерства внутрішніх справ України у 15-ти денний строк з дня реєстрації заяви (рапорту) ОСОБА_1 висновку щодо виплати йому грошової допомоги. Зобов'язано Головне управління Національної поліції в Хмельницькій області у 15-ти денний строк з дня реєстрації заяви (рапорту) ОСОБА_1 подати до Міністерства внутрішніх справ України висновок щодо виплати йому грошової допомоги у зв'язку із встановленням ІІІ групи інвалідності відповідно до статті 23 Закону України «Про міліцію» від 20.12.1990 № 565-ХІІ, а також Порядку та умов призначення і виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без установлення інвалідності працівника міліції, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.10.2015 № 850. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
3. Рішення судів мотивовані тим, що ОСОБА_1 отримав інвалідність внаслідок захворювання, яке мало місце в період проходження служби в органах внутрішніх справ, тому має право на отримання одноразової грошової допомоги відповідно до Закону України «Про міліцію» та Порядку №850. Проте, в порушення вимог Закону України «Про міліцію» та Порядку №850 Головне управління Національної поліції в Хмельницькій області не прийняло у нього документи, не сформувало пакет документів, зокрема, не надало висновку щодо нарахування одноразової грошової допомоги, та не передало їх на розгляд МВС України чим порушило права та законні інтереси позивача.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
4. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Головне управління Національної поліції в Хмельницькій області, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, звернулося із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 з 06 листопада 2015 року був звільнений з органів внутрішніх справ за п. 64 «з» (у зв'язку з переходом на роботу (службу) в інші міністерства , центральні органи виконавчої влади (установи організації).
6. З 07 листопада 2015 року ОСОБА_1 проходив службу в органах Національної поліції.
7. Наказом Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області № 12 о/с від 11 лютого 2016 року ОСОБА_1 звільнено зі служби в поліції за пунктом 7 частини першої статті 77 Закону України «Про Національну поліцію» (за власним бажанням).
8. 18 квітня 2016 року ОСОБА_1 видано довідку Хмельницької обласної медико-соціальної експертної комісії про встановлення йому ІII групи інвалідності, причиною якої є захворювання, пов'язане з проходженням служби в органах внутрішніх справ України.
9. 26 травня 2016 року ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області із заявою щодо нарахування та виплати йому одноразової грошової допомоги, у зв'язку із встановленням ІІІ групи інвалідності (захворювання, пов'язане з проходженням служби в органах внутрішніх справ).
10. Листом № 29/І-39 від 08.06.2016 Головне управління Національної поліції в Хмельницькій області повідомило Іська О.В. про те, що питання виплати одноразової грошової допомоги поліцейським, які отримали захворювання, травму та поранення в період проходження служби в органах внутрішніх справ на час розгляду його заяви нормативно не врегульоване. У разі прийняття нормативних документів щодо виплати одноразової грошової допомоги поліцейським, які отримали захворювання, травму та поранення в період проходження служби в органах внутрішніх справ його буде повідомлено додатково.
11. Не погодившись з такими діями Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом.
12. Касаційна скарга обґрунтована тим, що на момент призначення позивача на відповідну посаду в поліції він втратив право на отримання одноразової грошової допомоги як працівник міліції та одночасно за умови наявності визначених законодавством підстав може набути право на отримання одноразової грошової допомоги як працівник поліції. Питання виплати одноразової грошової допомоги працівникам міліції не відноситься до компетентності органів поліції.
13. Відзиву на касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 14 вересня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного від 06 грудня 2016 року учасники справи не надали.
14. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15. До набрання чинності Законом України «Про Національну поліцію», тобто до 07 листопада 2015 року, порядок виплати одноразової грошової допомоги було врегульовано статтею 23 Закону України «Про міліцію» та Порядком № 850.
16. Відповідно до статті 23 Закону України «Про міліцію» у разі поранення (контузії, травми або каліцтва), заподіяного працівнику міліції під час виконання ним службових обов'язків, яке призвело до встановлення йому інвалідності, а також інвалідності, що настала в період проходження служби в органах внутрішніх справ або не пізніше ніж через три місяці після звільнення зі служби чи після закінчення цього строку, але внаслідок захворювання або нещасного випадку, що мали місце в період проходження служби в органах внутрішніх справ, залежно від ступеня втрати працездатності йому виплачується одноразова грошова допомога в розмірі, зокрема, 150-кратного прожиткового мінімуму, встановленого законом для працездатних осіб, - у разі встановлення інвалідності IІI групи, в порядку та на умовах, визначених Кабінетом Міністрів України. Визначення ступеня втрати працездатності працівником міліції у період проходження служби в органах внутрішніх справ у кожному випадку ушкодження здоров'я здійснюється в індивідуальному порядку відповідно до законодавства.
17. На виконання зазначеної норми Кабінет Міністрів України постановою № 850 від 21 жовтня 2015 року затвердив «Порядок та умови призначення і виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без установлення інвалідності працівника міліції». Дана постанова набрала законної сили 31 жовтня 2015 року.
18. Згідно з пунктом 2 Порядку № 850 днем виникнення права на отримання грошової допомоги у разі встановлення працівнику міліції інвалідності або ступеня втрати працездатності без установлення інвалідності є дата встановлення втрати працездатності, що зазначена в довідці медико-соціальної експертної комісії.
19. Відповідно до пункту 3 Порядку № 850 грошова допомога призначається і виплачується у разі, зокрема, установлення працівникові міліції інвалідності, що настала внаслідок поранення (контузії, травми або каліцтва), отриманого під час виконання ним службових обов'язків, а також інвалідності, що настала в період проходження служби в органах внутрішніх справ або не пізніше ніж через три місяці після звільнення із служби чи після закінчення цього строку, але внаслідок захворювання або нещасного випадку, що мали місце в період проходження служби в органах внутрішніх справ, у розмірі 150-кратного прожиткового мінімуму, установленого законом для працездатних осіб на дату встановлення інвалідності, - у разі встановлення інвалідності IIІ групи.
20. Згідно з пунктом 5 розділу ХІ Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про Національну поліцію» (набрав чинності 7 листопада 2015 року) визнано таким, що втратив чинність Закон України «Про міліцію».
21. Разом з тим, за змістом пункту 15 розділу ХІ Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про Національну поліцію» право на отримання одноразової грошової допомоги, інших виплат, передбачених Законом України «Про міліцію» зберігається і здійснюється в порядку, що діяв до набрання чинності Законом України «Про Національну поліцію».
22. Згідно з частиною першою статті 97 Закону України «Про національну поліцію» одноразова грошова допомога в разі загибелі (смерті), визначення втрати працездатності поліцейського (далі - одноразова грошова допомога) є соціальною виплатою, гарантованою допомогою з боку держави, яка призначається і виплачується особам, які за цим Законом мають право на її отримання, у разі:
1) загибелі поліцейського, що настала внаслідок протиправних дій третіх осіб, або під час учинення дій, спрямованих на рятування життя людей або усунення загрози їхньому життю, чи в ході участі в антитерористичній операції, під час захисту незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України або смерті працівника поліції внаслідок поранення (контузії, травми або каліцтва), отриманого за зазначених обставин;
2) смерті поліцейського, що настала під час проходження ним служби в поліції;
3) визначення поліцейському інвалідності, що настала внаслідок поранення (контузії, травми або каліцтва), отриманого під час виконання ним службових обов'язків, пов'язаних із виконанням повноважень та основних завдань поліції відповідно до цього Закону, чи участі в антитерористичній операції, захисту незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України, протягом шести місяців після звільнення його з поліції внаслідок причин, зазначених у цьому пункті;
4) визначення поліцейському інвалідності внаслідок захворювання, пов'язаного з проходженням ним служби в поліції, протягом шести місяців після звільнення його з поліції внаслідок причин, зазначених у цьому пункті;
5) отримання поліцейським поранення (контузії, травми або каліцтва) під час виконання ним службових обов'язків, пов'язаних із здійсненням повноважень та основних завдань поліції відповідно до цього Закону, чи участі в антитерористичній операції, захисту незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України, наслідком якого є часткова втрата працездатності без визначення йому інвалідності;
6) отримання поліцейським поранення (контузії, травми або каліцтва), пов'язаного із проходженням служби в поліції, наслідком якого є часткова втрата працездатності без визначення йому інвалідності.
23. Частиною другою статті 97 Закону України «Про національну поліцію» встановлено, що порядок та умови виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) чи втрати працездатності поліцейського встановлюється Міністерством внутрішніх справ України.
24. З метою врегулювання питання щодо порядку та умов виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) чи втрати працездатності поліцейського, відповідно до статей 97- 101 Закону України «Про Національну поліцію», наказом Міністерства внутрішніх справ України від 11 січня 2016 року № 4 затверджено Порядок, який визначає механізм оформлення і виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті) чи втрати працездатності поліцейського (далі - Порядок № 4).
25. Згідно з пунктом 1 розділу ІІ Порядку № 4 днем виникнення права на отримання одноразової грошової допомоги у разі встановлення поліцейському інвалідності або ступеня втрати працездатності без установлення інвалідності є дата встановлення втрати працездатності, що зазначена в довідці медико-соціальної експертної комісії.
26. Заява (рапорт) про виплату одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті) чи втрати працездатності поліцейського подається Голові Національної поліції (керівнику міжрегіонального, територіального органу поліції) за останнім місцем служби поліцейського (пункт 3 розділу ІІІ Порядку № 4).
27. Відповідно до пункту 5 розділу III Порядку № 4 для виплати одноразової грошової допомоги у разі часткової втрати працездатності без визначення інвалідності чи в разі визначення інвалідності поліцейський подає фінансовому підрозділу: 1) заяву (рапорт) про виплату грошової допомоги у зв'язку з установленням втрати працездатності чи інвалідності; 2) довідку медико-соціальної експертної комісії про результати визначення ступеня втрати професійної працездатності (у відсотках).
28. За правилами пункту 1 розділу IV Порядку № 4 фінансові підрозділи в десятиденний строк з дня реєстрації документів готують висновок про призначення одноразової грошової допомоги, форма якого наведена у додатку 2. Висновок про призначення одноразової грошової допомоги складається працівником фінансового підрозділу і підписується керівником фінансового підрозділу та керівником підрозділу, де проходить (проходив) службу поліцейський.
29. Рішення про призначення виплати одноразової грошової допомоги приймає керівник Національної поліції (міжрегіонального, територіального органу поліції), у якому проходив (проходить) службу поліцейський, у п'ятнадцятиденний строк шляхом видання наказу про виплату такої допомоги, а в разі відмови - письмовим повідомленням осіб із зазначенням мотивів відмови (пункт 2 розділу IV Порядку № 4).
30. Таким чином, як Порядком № 850, так і Порядком № 4 регламентовано, що заява (рапорт) про виплату одноразової грошової допомоги у зв'язку з встановленням інвалідності подається за останнім місцем служби, виплата такої допомоги також проводиться за останнім місцем служби.
31. При цьому, право на отримання одноразової грошової допомоги обумовлено наявністю визначених законодавством підстав, зокрема, захворювання особи повинно бути пов'язане, відповідно до Порядку № 850 - з проходженням служби в органах внутрішніх справ, а відповідно до Порядку № 4 - з проходженням служби в поліції.
32. Разом з тим, в законодавстві була наявна прогалина щодо нормативно-правового регулювання спірних правовідносин, оскільки не було визначено порядок виплати одноразової грошової допомоги особам, які після звільнення з органів внутрішніх справ продовжили службу в Національній поліції та яким інвалідність встановлена внаслідок захворювання, пов'язаного з проходженням служби в органах внутрішніх справ, але під час служби в органах поліції або після звільнення з цих органів.
33. Вирішуючи питання визначення порядку та належного органу, до компетенції якого входить призначення та виплата одноразової грошової допомоги поліцейському, якому інвалідність встановлена внаслідок захворювання, пов'язаного з проходженням служби в органах внутрішніх справ, Верховний Суд, виходячи із системного аналізу вищевказаних норм права, якими визначено, що право на отримання одноразової грошової допомоги у разі встановлення інвалідності виникає з дати встановлення втрати працездатності за довідкою МСЕК, а реалізація цього права здійснюється за останнім місцем служби особи, робить висновок, що виплата такої допомоги має здійснюватися органами Національної поліції на підставі норм Закону України «Про Національну поліцію» та у відповідності до Порядку № 4.
34. Про обґрунтованість такого висновку суду свідчать і подальші зміни в законодавстві, що регулює спірні правовідносини.
35. Так, Міністерством внутрішніх справ України прийнято наказ від 12 вересня 2016 року № 916 «Про внесення зміни до Порядку та умов виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) чи втрати працездатності поліцейського», яким пункт 5 розділу I Порядку № 4 доповнено підпунктом 4 стосовно випадків, за яких призначається одноразова грошова допомога. За його змістом встановлення інвалідності поліцейському внаслідок захворювання або поранення (контузії, травми або каліцтва), отриманого під час проходження служби в органах внутрішніх справ, є також обставиною, за якої поліцейському призначається одноразова грошова допомога.
36. Крім того, задля усунення прогалини в законодавстві 08 червня 2017 року було прийнято Закон України № 2097 «Про внесення змін до статті 97 Закону України «Про Національну поліцію» щодо виплати одноразової грошової допомоги поліцейському», яким право на отримання одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті), визначення втрати працездатності розповсюдили також на поліцейських, у яких втрата працездатності настала внаслідок захворювання або поранення, отриманого внаслідок виконання завдань міліції або під час проходження служби в органах внутрішніх справ. Пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень вказаного закону, який набрав чинності 12 липня 2017 року, установлено, що право на отримання одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті), визначення втрати працездатності мають поліцейські з числа осіб, зазначених у пунктах 3-6 частини першої статті 97 Закону України «Про Національну поліцію», які визнані інвалідами або отримали поранення до набрання чинності цим Законом.
37. Поліцейський, який проходить службу в поліції, у разі встановлення інвалідності або ступеня втрати працездатності без установлення інвалідності внаслідок захворювання, пов'язаного з проходженням служби в органах внутрішніх справ, має право на отримання одноразової грошової допомоги, передбаченої Законом України «Про Національну поліцію», виплата якої здійснюється відповідним підрозділом Національної поліції за останнім місцем служби поліцейського на підставі Порядку № 4.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
38. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 07 листопада 2015 року ОСОБА_1 прийнято на службу до ГУ Нацполіції, тобто, з цієї дати на нього, як на поліцейського, поширюються норми Закону України «Про Національну поліцію», а порядок та умови призначення одноразової грошової допомоги урегульовано Порядком № 4.
39. Отже належним органом, до якого ОСОБА_1 мав звернутися з заявою (рапортом) про виплату одноразової грошової допомоги та до повноважень якого належить розгляд такої заяви, є ГУ Нацполіції.
40. Таким чином, Міністерство внутрішніх справ України не має повноважень розглядати та приймати рішення про призначення позивачу одноразової грошової допомоги.
41. Проте, суди попередніх інстанцій на вказане уваги не звернули і безпідставно поклали на ГУ Нацполіції обов'язок подати до Міністерства внутрішніх справ України висновок про виплату ОСОБА_1 одноразової грошової допомоги відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 850.
42. Нормами частини другої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
43. Відтак, з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів ОСОБА_1 слід задовольнити позовні вимоги частково, зобов'язавши ГУ Нацполіції розглянути заву (рапорт) позивача відповідно до вимог Порядку №4.
44. Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 12 березня 2019 року (справа № 822/1667/16).
45. Відповідно до частини першої та третьої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
46. З огляду на наведене, судові рішення відповідно до статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України, підлягають скасуванню із ухваленням нового про часткове задоволення позову.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області задовольнити частково.
Постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 14 вересня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2016 року - скасувати.
Прийняти нову постанову.
Адміністративний позов ОСОБА_1 задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Головного управління Національної поліції України в Хмельницькій області щодо не розгляду заяви (рапорту) ОСОБА_1 про виплату одноразової грошової допомоги.
Зобов'язати Головне управління Національної поліції в Хмельницькій області розглянути заяву ОСОБА_1 про виплату одноразової грошової допомоги у зв'язку з встановленням ІIІ групи інвалідності відповідно до Порядку та умов виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) чи втрати працездатності поліцейського, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 11 січня 2016 року № 4.
В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовити.
Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Судді: Я.О. Берназюк
І.В. Желєзний