Справа № 640/2062/19 Суддя (судді) першої інстанції: Аблов Є.В.
25 вересня 2019 року м. Київ
Колегія Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
судді-доповідача Кузьменка В. В.,
суддів Костюк Л. О., Шурка О. І.,
за участю секретаря Кірієнко Н.Є.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Голови Верховної Ради України Парубія Андрія Володимировича, за участю третьої особи: ОСОБА_2 про визнання протиправними дій та бездіяльності, за апеляційною скаргою Голови Верховної Ради України Парубія Андрія Володимировича на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 квітня 2019 року, -
Позивач звернувся до суду з позовом до Голови Верховної Ради України Парубія Андрія Володимировича в якому, після об'єднання позовів для спільного розгляду, просив:
- визнати протиправними дії Голови Верховної Ради України Парубія Андрія Володимировича під час розгляду та прийняття в першому читанні та в цілому проекту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» щодо назви релігійних організацій (об'єднань), які входять до структури (є частиною) релігійної організації (об'єднання), керівний центр (управління) якої знаходиться за межами України в державі, яка законом визнана такою, що здійснила військову агресію проти України та/або тимчасово окупувала частину території України» № 5309 від 26 жовтня 2016 року щодо проведення пленарного засідання не у відповідності до вимог Регламенту Верховної Ради України;
- визнати протиправними дії Голови Верховної Ради України Парубія Андрія Володимировича під час розгляду та прийняття в першому читанні та в цілому проекту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» щодо назви релігійних організацій (об'єднань), які входять до структури (є частиною) релігійної організації (об'єднання), керівний центр (управління) якої знаходиться за межами України в державі, яка законом визнана такою, що здійснила військову агресію проти України та/або тимчасово окупувала частину території України» № 5309 від 26 жовтня 2016 року щодо організації особистого голосування народних депутатів України з порушеннями Закону України «Про Регламент Верховної Ради України»;
- визнати протиправною бездіяльність Голови Верховної Ради України Парубія Андрія Володимировича під час розгляду проекту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» щодо назви релігійних організацій (об'єднань), які входять до структури (є частиною) релігійної організації (об'єднання), керівний центр (управління) якої знаходиться за межами України в державі, яка законом визнана такою, що здійснила військову агресію проти України та/або тимчасово окупувала частину території України» № 5309 від 26 жовтня 2016 року щодо незабезпечення роботи Верховної Ради України, як колегіального представницького органу, повноваження якого здійснюються спільною діяльністю народних депутатів України.
- визнати протиправними дії Голови Верховної Ради України Парубія Андрія Володимировича у вигляді поставлення на голосування на п'ятдесят другому пленарному засіданні Верховної Ради України від 17 січня 2019 року проекту Закону про внесення змін до деяких законів України (щодо підлеглості релігійних організацій та процедури державної реєстрації релігійних організацій зі статусом юридичної особи) № 4128-д від 16 січня 2019 року за основу та в цілому;
- визнати протиправними дії Голови Верховної Ради України Парубія Андрія Володимировича у вигляді поставлення на голосування на п'ятдесят другому пленарному засіданні Верховної Ради України від 17 січня 2019 року повернення до розгляду проекту Закону про внесення змін до деяких законів України (щодо підлеглості релігійних організацій та процедури державної реєстрації релігійних організацій зі статусом юридичної особи) (№ 4128-д) та повторне поставлення на голосування проекту Закону про внесення змін до деяких законів України (щодо підлеглості релігійних організацій та процедури державної реєстрації релігійних організацій зі статусом юридичної особи) (№4128-д) за основу та в цілому.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 квітня 2019 року позов задоволено у повному обсязі.
Не погоджуючись з зазначеним судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції як таке, що ухвалено з порушенням норм матеріального і процесуального права, та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову.
В судове засідання не з'явився представник апелянта, підтримав апеляційну скаргу та просив її задовольнити. Представник позивача та третьої особи ОСОБА_3 В. просив залишити рішення суду першої інстанції без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, представників сторін, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З матеріалів справи убачається, що постановою Верховної Ради України № 1095-VIII від 14 квітня 2016 року на посаду Голови Верховної Ради України був обраний ОСОБА_4 .
23 лютого 2016 року до Верховної Ради України надійшов проект Закону про внесення змін до Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» (щодо зміни релігійними громадами підлеглості) № 4128, який було внесено народними депутатами України.
Головним науково-експертним управлінням Апарату Верховної Ради України 16 березня 2016 року було підготовлено та надано відповідний узагальнюючий висновок (лист № 16/3-322/4128/61516) до Проекту № 4128, за змістом якого визначено, що Проект № 4128 за результатами розгляду в першому читанні доцільно відхилити.
Комітет з питань культури і духовності Верховної Ради України висновком від 01 червня 2016 року рекомендував прийняти Проект № 4128 за основу.
16 січня 2019 року до Верховної Ради України надійшов проект Закону про внесення змін до деяких законів України (щодо підлеглості релігійних організацій та процедури державної реєстрації релігійних організацій зі статусом юридичної особи) №4128-д, який було внесено народними депутатами України.
Комітет Верховної Ради України з питань культури і духовності на своєму засіданні 16 січня 2019 року рекомендував прийняти Проект № 4128-д за основу та в цілому.
17 січня 2019 року відбулось п'ятдесят друге пленарне засідання Верховної Ради України, головуючим на якому був Голова Верховної Ради України Парубій Андрій Володимирович.
На вказаному пленарному засіданні Верховної Ради України Головою Верховної Ради України було поставлено на поіменне голосування питання про розгляд за скороченою процедурою Проектів № 4128 та № 4128-д.
Під час зазначеного пленарного засідання Верховної Ради України головуючим було поставлено на голосування Проект № 4128-д за пропозицією Комітету Верховної Ради України з питань культури і духовності за основу і в цілому з техніко-юридичними правками, а Верховною Радою України - прийнято зазначений законопроект відповідним рішенням.
Крім того, 20 грудня 2018 року у сесійному залі Верховної Ради України відбулося сорок шосте засідання дев'ятої сесії VIII скликання, на якому, зокрема, за скороченою процедурою був прийнятий в цілому проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» щодо назви релігійних організацій (об'єднань), які входять до структури (є частиною) релігійної організації (об'єднання), керівний центр (управління) якої знаходиться за межами України в державі, яка законом визнана такою, що здійснила військову агресію проти України та/або тимчасово окупувала частину території України» № 5309 від 26 жовтня 2016 року.
Вважаючи що відповідачем допущено процедурні порушення під час здійснення голосування Верховною Радою України за проекти законів № 4128-д від 16 січня 2019 року та № 5309 від 26 жовтня 2016 року, позивач звернувся до суду з цим позовом. Також стверджує про протиправну бездіяльність з боку відповідача, яка призвела до незабезпечення належної роботи Верховної Ради України, як колегіального представницького органу, повноваження якого здійснюються спільною діяльністю народних депутатів України.
Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем були допущені протиправні дії та бездіяльність, що не відповідають критеріям, визначеним ч. 2 статті 2 КАС України.
В апеляційній скарзі відповідач наголошує, що
Надаючи правову оцінку обставинам справи у взаємозв'язку з нормами законодавства, що регулюють спірні правовідносини, колегія суддів апеляційного суду погоджується з висновками суду першої інстанції, виходячи з наступного.
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Порядок роботи Верховної Ради України, її органів та посадових осіб, засади формування, організації діяльності та припинення діяльності депутатських фракцій (депутатських груп) у Верховній Раді встановлюються Конституцією України, Регламентом Верховної Ради України, затвердженим Законом України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10 лютого 2010 року № 1861-VI (далі також - Регламент), та законами України «Про комітети Верховної Ради України», «Про статус народного депутата України», про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України.
Відповідно до ч. 5 статті 26 Регламенту, пленарні засідання Верховної Ради відкриває, веде і закриває Голова Верховної Ради України, а в разі його відсутності - Перший заступник чи заступник Голови Верховної Ради України, крім випадків, передбачених цим Регламентом.
Згідно зі статтею 27 Регламенту, головуючий на пленарному засіданні Верховної Ради, зокрема: дотримується норм Конституції України та цього Регламенту і вживає заходів щодо їх дотримання всіма присутніми на пленарному засіданні; організовує розгляд питань відповідно до норм цього Регламенту.
Відповідно до положень ч.ч. 1, 2 статті 102 Регламенту, законопроекти розглядаються Верховною Радою, як правило, за процедурою трьох читань з урахуванням особливостей, встановлених у цій статті.
Розгляд і прийняття законопроекту за процедурою трьох читань включає:
1) перше читання - обговорення основних принципів, положень, критеріїв, структури законопроекту та прийняття його за основу;
2) друге читання - постатейне обговорення і прийняття законопроекту в другому читанні;
3) третє читання - прийняття законопроекту, який потребує доопрацювання та за рішенням Верховної Ради допускається остаточне прийняття законопроекту (крім проектів кодексів і законопроектів, які містять понад 100 статей, пунктів) відразу після першого чи другого читання, якщо законопроект визнано таким, що не потребує доопрацювання, та якщо не надійшло зауважень щодо його змісту від народних депутатів, інших суб'єктів права законодавчої ініціативи, юридичного чи експертного підрозділів Апарату Верховної Ради.
Відповідно до положень ч. 4 статті 102 Регламенту, за рішенням Верховної Ради допускається остаточне прийняття законопроекту (крім проектів кодексів і законопроектів, які містять понад 100 статей, пунктів) відразу після першого чи другого читання, якщо законопроект визнано таким, що не потребує доопрацювання, та якщо не надійшло зауважень щодо його змісту від народних депутатів, інших суб'єктів права законодавчої ініціативи, юридичного чи експертного підрозділів Апарату Верховної Ради.
Таким чином, здійснення спрощеної процедури розгляду і прийняття законопроектів, наведеної у ч. 4 статті 102 Регламенту, може відбуватись у випадку відсутності потреби у доопрацюванні, та якщо не надійшло зауважень щодо його змісту.
За наявності будь-яких зауважень щодо змісту законопроекту від народних депутатів, відповідний законопроект має бути переданий на друге читання, яке саме по собі передбачає більш детальний процес прийняття правок та пропозицій народних депутатів України, що користуються правом законодавчої ініціативи, а також їх обговорення.
У разі надходження зауважень від народних депутатів України стосовно певних змісту законопроекту, що розглядається, Верховна Рада України, відповідно до положень п. 1 ч. 1 статті 114 Регламенту, може прийняти рішення про:
1) прийняття законопроекту за основу з дорученням головному комітету підготувати його до другого читання;
2) відхилення законопроекту;
3) повернення законопроекту суб'єкту права законодавчої ініціативи на доопрацювання або направлення його до головного комітету для підготовки на повторне перше читання, визначивши при цьому основні положення, принципи, критерії, яким повинен відповідати доопрацьований законопроект чи його структурні частини;
4) опублікування законопроекту у визначеному Верховною Радою друкованому засобі масової інформації для всенародного обговорення, доопрацювання його головним комітетом з урахуванням наслідків обговорення і подання на повторне перше читання.
Як убачається з матеріалів справи, при розгляді Проекту № 4128-д під час пленарного засідання 17 січня 2019 року окремими народними депутатами України було висловлено ряд зауважень до змісту законопроекту, зокрема, народним депутатом України ОСОБА_2 що підтверджується наявною в матеріалах справи стенограмою відповідного засідання Верховної Ради України.
У зв'язку з надходженням при обговоренні Проекту № 4128-д зауважень щодо його змісту, до процедури прийняття вказаного законопроекту не могли бути застосовані положення ч. 4 статті 102 Регламенту, що передбачають можливість прийняття законопроекту відразу після першого читання та Проект № 4128-д міг бути розглянутий виключно за повною процедурою трьох читань.
Отже, вчинення головуючим на пленарному засіданні Верховної Ради України дій щодо поставлення на голосування Проекту №4128-д за основу та в цілому є протиправними.
Відповідно до ч.ч. 1, 3, 4 статті 93 Регламенту, кожен законопроект, проект іншого акта після його реєстрації не пізніш як у п'ятиденний строк направляється Головою Верховної Ради України або відповідно до розподілу обов'язків Першим заступником, заступником Голови Верховної Ради України в комітет, який відповідно до предметів відання комітетів визначається головним з підготовки і попереднього розгляду законопроекту, проекту іншого акта, а також у комітет, до предмета відання якого належать питання бюджету, для проведення експертизи щодо його впливу на показники бюджету та відповідності законам, що регулюють бюджетні відносини, комітет, до предмета відання якого належать питання боротьби з корупцією, для підготовки експертного висновку щодо його відповідності вимогам антикорупційного законодавства та в комітет, до предмета відання якого належить оцінка відповідності законопроектів міжнародно-правовим зобов'язанням України у сфері європейської інтеграції для підготовки експертного висновку. Кожен законопроект не пізніш як у триденний строк направляється комітетом, до предмета відання якого належать питання бюджету, до Кабінету Міністрів України для здійснення експертизи щодо його впливу на показники бюджету та відповідності законам, що регулюють бюджетні відносини.
Головний комітет не пізніш як у тридцятиденний строк попередньо розглядає законопроект, проект іншого акта і ухвалює висновок щодо доцільності включення його до порядку денного сесії Верховної Ради. До висновку головного комітету додаються висновки комітетів, до предметів відання яких належать питання відповідно бюджету, боротьби з корупцією та оцінки відповідності законопроектів міжнародно-правовим зобов'язанням України у сфері європейської інтеграції, які мають бути подані до головного комітету у 21-денний строк з дня отримання законопроекту, проекту іншого акта для надання висновку.
За дорученням Верховної Ради, Голови Верховної Ради України, за зверненням головного комітету, голови або першого заступника голови головного комітету чи з власної ініціативи комітет, до предмета відання якого належать питання регламенту, розглядає законопроект, проект іншого акта та готує експертний висновок на відповідність його оформлення та реєстрації вимогам закону, цього Регламенту та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.
Зареєстрований та включений до порядку денного сесії законопроект при підготовці до першого читання в обов'язковому порядку направляється для проведення наукової експертизи, а при підготовці до всіх наступних читань - для проведення юридичної експертизи та редакційного опрацювання у відповідні структурні підрозділи Апарату Верховної Ради. Остаточна юридична експертиза і редакційне опрацювання здійснюються після прийняття акта Верховної Ради в цілому.
Судом встановлено, що Проект № 4128-д зареєстровано у Верховній Раді України 16 січня 2019 року та 16 січня 2019 року Комітет Верховної Ради України з питань культури і духовності на своєму засіданні рекомендував Проект № 4128-д прийняти за основу та в цілому, не зважаючи на те, що до висновку зазначеного комітету від 16 січня 2019 року, не додано висновки комітетів, до предметів відання яких належать питання відповідно бюджету, боротьби з корупцією та оцінки відповідності законопроектів міжнародно-правовим зобов'язанням України у сфері європейської інтеграції.
Також, висновок про доцільність прийняття законопроекту за основу та в цілому надано за відсутності висновку Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України.
Як визначено ч. 4 статті 103 Регламенту, експертні висновки повинні бути подані до Верховної Ради не пізніше 14 днів з дня надходження такого звернення від посадових осіб та органів Верховної Ради. Якщо в установлені строки висновки не одержано, вважається, що зауваження відсутні.
Відповідно до статті 112 Регламенту, висновок, підготовлений головним комітетом до першого читання законопроекту, висновки відповідних комітетів та інші супровідні документи до нього надаються народним депутатам не пізніш як за сім днів до дня розгляду цього законопроекту на пленарному засіданні Верховної Ради.
Оскільки висновок Комітету Верховної Ради України з питань культури і духовності датований 16 січня 2019 року, а Проект № 4128-д був прийнятий 17 січня 2019 року, було порушено семиденний строк для надання висновку головного комітету для ознайомлення народним депутатам України визначений ст. 112 Регламенту.
Враховуючи дати напрацювання висновку Комітету Верховної Ради України з питань культури і духовності та прийняття Проекту № 4128-д, вбачається порушення визначеного ч. 2 статті 96 Регламенту мінімального строку для включення такого проекту до порядку денного сесії.
Аналіз вказаних норм свідчить про порушення відповідачем процедури розгляду Проекту № 4128-д.
За результатами поіменного голосування по Проекту № 4128-д за основу та в цілому у відповідності до відомостей про хід пленарних засідань, рішення про прийняття вказаного Проекту № 4128-д за основу та в цілому прийнято не було.
Однак, в порушення положень ч. 1-2 статті 107 Регламенту, відповідно до яких Проект № 4128-д вважається відхиленим та не міг бути внесений на поточній та наступній за нею позачерговій сесіях Верховної Ради України, Голова Верховної Ради України поставив на голосування питання про повернення до розгляду Проекту № 4128-д.
За результатами поіменного голосування про повернення до розгляду Проекту №4128-д кількість голосів «За» становила 224, внаслідок чого Голова ВР України ще раз безпідставно поставив на голосування питання про повернення до розгляду Проекту №4128-д.
Врахувавши результати вказаного повторного голосування про повернення до розгляду Проекту № 4128-д, Голова Верховної Ради України вчергове поставив на голосування Проект № 4128-д за основу та в цілому, що не відповідає положенням Регламенту.
Згідно з наявною в матеріалах справи стенограмою пленарного засідання Верховної Ради України, розгляд Проекту № 5309 розпочався о 13:16:42 год. 20 грудня 2018 року з голосування за його розгляд за скороченою процедурою в порядку ч. 4 статті 102 Регламенту.
20 грудня 2018 року о 13:40:52 год. було закінчено поіменне голосування, «ЗА» проголосували 240 народних депутатів, рішення було прийняте.
При розгляді Проекту № 5309, прийнятого в подальшому за спрощеною процедурою розгляду і прийняття законопроектів, як вбачається зі стенограми засідання Верховної Ради України та долучених до матеріалів справи його відеозаписів, окремими народними депутатами було висловлено зауваження до змісту Проекту № 5309, зокрема, народним депутатом ОСОБА_7 .
Вказане свідчить про порушення відповідачем процедури розгляду Проекту № 5309, розглянувши його за спрощеною процедурою.
Згідно з ч. 3 статті 48 Регламенту, у разі порушення встановленої цим Регламентом процедури при розгляді й голосуванні проекту закону, постанови, іншого акта Верховної Ради народний депутат, інший суб'єкт права законодавчої ініціативи чи його представник можуть звернутися до головуючого на пленарному засіданні із заявою про порушення цього Регламенту при розгляді й голосуванні питання.
Згідно з відеозаписів проведення пленарного засідання 20 грудня 2018 року, під час розгляду Проекту № 5309 мали місце випадки не персонального голосування окремими народними депутатами України, з порушенням ч. 3 статті 47 Регламенту, у зв'язку з чим, народним депутатом ОСОБА_2 було подано вимогу до Голови Верховної Ради України Парубія Андрія Володимировича про зупинення розгляду питання порядку денного у відповідності до ч. 3 статті 47 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України».
Однак, відповідач проігнорував вимогу народного депутата України ОСОБА_2 про зупинення розгляду питання порядку денного, що також вказує на розгляд та голосування за прийняття в цілому Проекту № 5309 з порушеннями вимог Регламенту.
Відповідно до ч. 4 статті 48 Регламенту, головуючий на пленарному засіданні повинен невідкладно вжити заходів для усунення порушень цього Регламенту, які виникли при розгляді й голосуванні питання, або у разі виникнення перешкод, які могли вплинути на результати голосування під час його проведення, провести за рішенням Верховної Ради повторне голосування без обговорення.
Також колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що відповідач уповноважений, зокрема, вести засідання Верховної Ради України, організовувати роботу Верховної Ради України, координувати діяльність її органів, відтак, він є таким, що здійснює публічно-владні управлінські функції, визначені для нього як Конституцією України, так і законами України. Враховуючи суб'єктний склад даної справи, її розгляд має здійснюватися в порядку адміністративного судочинства.
У взаємозв'язку з наведеним слід зазначити, що відповідно до п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27.09.2001, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані.
Згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.
Таким чином, враховуючи вищенаведене у сукупності, беручи до уваги при цьому кожен аргумент, викладений учасниками справи, рішення суду першої інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, та колегія суддів не вбачає підстав для його скасування.
Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Голови Верховної Ради України Парубія Андрія Володимировича на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 квітня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Голови Верховної Ради України Парубія Андрія Володимировича, за участю третьої особи ОСОБА_2 про визнання протиправними дій та бездіяльності - залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 квітня 2019 року - залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Суддя-доповідач: В. В. Кузьменко
Судді: Л. О. Костюк
О. І. Шурко
Повний текст постанови виготовлено 02.10.20