П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
01 жовтня 2019 р.м.ОдесаСправа № 522/6825/19
Головуючий в 1 інстанції: Танцюра К.О.
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача - Шляхтицького О.І.,
суддів: Семенюка Г.В., Федусика А.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі апеляційну скаргу Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 07 серпня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про скасування постанови про адміністративне правопорушення, протоколу, припису, -
Короткий зміст позовних вимог.
У квітні 2019 року ОСОБА_1 звернулась з адміністративним позовом про визнання незаконним протоколу про адміністративне правопорушення від 21.03.2019 та припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил №182/19 від 21.03.2019, скасування постанови по справі про адміністративне правопорушення від 04.04.2019 №269/19.
В обґрунтування позовних вимог зазначалось, що відповідно державного акту на право приватної власності на землю серії ІІ-ОД № 017259, виданого Таїровською селищною радою від 10.11.1999, земельна ділянка № НОМЕР_1 , загальною площею 0,072га., яка розташована на території Таїровської сільради, садове товариство «Зелена балка», знаходиться у приватній власності позивача, на підставі якого у 2002 році ОСОБА_1 збудувала двохповерховий житловий будинок, а з червня 2004 року почала його експлуатацію, що підтверджується письмовими доказами, які додаються до позовної заяви. Посилаючись на те, що у 2004 році, на момент введення спірного будинку в експлуатацію, законодавством не передбачалась адміністративна відповідальність у вигляді штрафу за експлуатацію об'єктів не введених в експлуатацію, позивач вважає дії відповідача, стосовно визнання ОСОБА_1 винною у вчиненні адміністративного правопорушення передбаченого частиною 8 статті 96 Кодексу України про адміністративне правопорушення, яка діє з березня 2011 року, та зобов'язання сплатити штраф у розмірі 5950,00 грн., незаконними та такими, що підлягають скасуванню та просить суд задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 07 серпня 2019 року скасовано постанову Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради по справі про адміністративне правопорушення №269/19 від 04.04.2019.
У задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовлено.
Короткий зміст вимог апеляційної скарги.
Не погоджуючись з даним рішенням суду Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради подало апеляційну скаргу.
В апеляційній скарзі зазначено, що рішення судом першої інстанції ухвалене з неповним з'ясуванням судом обставин, що мають значення для справи, у зв'язку з чим просить його скасувати та ухвалити нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовити.
Розглянувши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для її задоволення.
Обставини справи.
Суд першої інстанції встановив, що у період з 18.03.2019 по 21.03.2019 Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської області проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, за результатами якого складено акт від 21.03.2019.
У ході перевірки встановлено, що за адресою: АДРЕСА_1 розташовано двохповерховий житловий будинок з цокольним поверхом. Будівельні роботи не проводяться, об'єкт експлуатується, що підтверджується матеріалами фотофіксації. Згідно з наявними та пред'явленими документами встановлено, що відповідно до рішення №117 ради об'єднання садівних товариств Київського району від 17.05.1995 садова ділянка площею 496 кв.м. у садовому товаристві «Зелена балка» оформлена на ОСОБА_1 . Відповідно державного акту на право власності на землю серія та номер: ІІ-ОД №017259 виданий Таїровською селищною радою 10.11.1999 земельна ділянка загальною площею 0,072га., яка розташована на території Таїровської сільради, садове товариство «Зелена балка », ділянка № НОМЕР_1 знаходиться у приватній власності гр. ОСОБА_1 для ведення садівництва. Під час проведення перевірки ОСОБА_1 пред'явлено: державний акт на право приватної власності на землю від 10.11.1999, рішення ради об'єднання садівних товариств № 117 від 17.05.1995, інші документи надані не було. Відомості щодо державної реєстрації земельної ділянки за вищевказаною адресою та щодо проведення технічної інвентаризації нерухомого майна відсутні. Відповідно до листа Юридичного департаменту Одеської міської ради вх.№ 01-8/144-вх від 13.03.2019 встановлено, що ОСОБА_1 подано замовлення на отримання послуги з ведення Адресного реєстру щодо резервування адреси об'єкта нерухомого майна розташованого за адресою: АДРЕСА_1 . Згідно з даними єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів відсутня інформація щодо одержання права на виконання будівельних робіт та введення в експлуатацію об'єкту за адресою: АДРЕСА_1 .
У зв'язку з викладеним, перевіряючими зазначено, що ОСОБА_1 проводиться експлуатація самочинно збудованого двоповерхового житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 не введеного в експлуатацію відповідно до вимог чинного містобудівного законодавства, чим порушено частину 8 статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та пункту 12 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 461 від 13 квітня 2011 року.
Відповідно до протоколу про адміністративне правопорушення Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради від 21.03.2019, з підстав викладених у акті перевірки від 21.03.3019, призначено розгляд справи про адміністративне правопорушення на 04.04.2019р. о 16:00 год.
Приписом Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради від 21.03.2019р., у зв'язку з встановленим під час перевірки порушенням, а саме експлуатацією самочинно збудованого двоповерхового житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 не введеного в експлуатацію відповідно до вимог чинного містобудівного законодавства, зобов'язано ОСОБА_1 усунути порушення у термін до 21.04.2019р. у відповідності до вимог законодавства у сфері містобудівного законодавства.
Постановою Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради від 04.04.2019р. №269/19 встановлено порушення ОСОБА_1 частини 8 статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та пункту 12 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 461 від 13 квітня 2011 року та накладено штраф у розмірі 5950,00 грн.
Вказані обставини сторонами не заперечуються, а отже є встановленими.
Висновок суду першої інстанції.
Частково задовольняючі позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідальність за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію була встановлена законодавством України лише 19.01.2012.
Колегія суддів вважає ці висновки суду першої інстанції правильними і такими, що відповідають вимогам статей 2, 6, 8, 9, 73, 74, 75, 76, 77, 78 КАС України, Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Джерела права й акти їх застосування та оцінка суду.
Згідно частини 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини 2 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначає правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів визначені.
За змістом частини 3 статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать: 1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; 2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
На підставі пункту 1 статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об'єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, подання суб'єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об'єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням та виявлення факту самочинного будівництва об'єкта.
За правилами приписів частин 2, 3 статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про адміністративні правопорушення та справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності. Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов'язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.
Згідно частини 8 статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.
Водночас, відповідно до статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 р. N 461 затверджено Порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів.
За змістом пункту 12 постанови №461 експлуатація об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачене законодавством) в експлуатацію, забороняється.
В ході судового розгляду встановлено, що з 2004 року ОСОБА_1 експлуатується спірний двоповерховий будинок, розташований за адресою АДРЕСА_1 , що підтверджується: робочою документацією на газифікацію житлового будинку за вказаною адресою 2004 року (у тому числі технічні умови №2340 від 06.09.2004р., генеральний план ділянки та будинку), переліком членів садового об'єднання громадян «Зелена балка», абонентів Іллічівської РЕС від 01.06.2005р. серед яких наявна ОСОБА_1 , договором про користування електроенергією №0000/6042 від 20.02.2007р., укладеним між ОСОБА_1 та Іллічівським РЕС ООО «Одесаобленерго». Докази прийняття в експлуатацію вказаного будинку до суду надано не було.
На підставі статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» який набрав чинності 12 березня 2011 року, визначає порядок прийняття в експлуатацію, після набрання ним чинності, закінчених будівництвом об'єктів та містить заборону на експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, за час його дії.
Слід зазначити, що вказаний Закон не містить застережень про поширення його дії на відносини, які виникли до набрання ним чинності.
Питання щодо прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів було вперше врегульовано постановою Кабінету Міністрів України від 5 серпня 1992 року № 449. Однак ця постанова стосувалася лише об'єктів державного замовлення. Порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не включених до державного замовлення, мав визначатися Радою Міністрів Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями за погодженням з Міністерством інвестицій і будівництва.
З дня набрання чинності у листопаді 1994 року Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», стаття 1 якого встановлювала відповідальність за правопорушення у сфері містобудування, не передбачав відповідальності за експлуатацію або використання об'єктів містобудування, не прийнятих в експлуатацію. Вперше таке положення закріплено у вказаному Законі 24 жовтня 2000 року шляхом доповнення частини першої зазначеної статті абзацом, що встановлював відповідальність за експлуатацію або використання будинків чи споруд після закінчення будівництва без прийняття їх державними приймальними (технічними) комісіями (Закон України від 21 вересня 2000 року №1988-III).
19 січня 2012 року Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» викладено у новій редакції, пункт 6 частина друга статті 2 якої передбачає, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації.
Отже, відповідальність за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію була встановлена законодавством України лише 19.01.2012.
За правилами статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.
У своєму Рішенні від 09 лютого 1999 року N 1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що за закріпленим у наведеній статті Конституції України принципом дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
Тобто, Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», зокрема, положення пункту 6 частини 2 статті 2 щодо накладення штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, регулює питання відповідальності тих суб'єктів містобудування, які вчинили правопорушення у сфері містобудування, зокрема не ввели в експлуатацію відповідні об'єкти до початку їх використання після набрання чинності цим Законом.
Конституційний принцип незворотності дії законів, які погіршують становище особи, дає суду підстави для висновку про неможливість застосування санкцій за дії (бездіяльність), які на момент, коли вони мали місце, за попереднього правового регулювання не були правопорушенням.
В контексті хронології правового регулювання спірних відносин поняття «експлуатація не прийнятого в експлуатацію об'єкта» не може тлумачитись як триваюче правопорушення. Змістом цього правопорушення є невиконання обов'язку із введення в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта містобудування до початку його експлуатації. Суспільна небезпека такого правопорушення, насамперед, полягає не в недотриманні встановленого правопорядку, а в небезпеці, яка може мати місце в результаті відсутності контролю за безпечністю побудованого об'єкта містобудування з початку його використання.
Як зазначалось, відповідно до частини 8 статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.
Отже, логічним висновком має бути судження про те, що обов'язок введення об'єктів будівництва в експлуатацію, відповідальність за експлуатацію об'єктів, не введених в експлуатацію, можуть стосуватися лише тих суб'єктів, які після закінчення будівництва та початку використання, маючи відповідний обов'язок, не ввели об'єкти містобудування в експлуатацію, за що встановлена визначена відповідальність.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 13.02.2018, № судового рішення в ЄДРСРУ 72288010.
Таким чином, з огляду на те, що ОСОБА_1 з 2004 року проводиться експлуатація самочинно збудованого двоповерхового житлового будинку за адресою АДРЕСА_1 , відповідальність за яке встановлено законодавством України з 19.01.2012, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що постанова Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради від 04.04.2019 №269/19 є неправомірною та підлягає скасуванню.
Щодо позовних вимог позивача про скасування протоколу про адміністративне правопорушення від 21.03.2019 та припису від 21.03.2019, колегія суддів зазначає, що в частині відмови у задоволенні позову рішення суду в апеляційному порядку не оскаржувалось, а тому відповідно до частини 1 статті 308 КАС України апеляційний суд не дає правові висновки щодо неоскарженої частини судового рішення.
Відповідно до статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
В ході розгляду справи позивач частково довів суду ті обставини, на які він посилався в обґрунтування заявлених вимог, а відповідач не надав суду належні докази на підтвердження своїх заперечень проти позову.
Надаючи оцінку правомірності дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у статті 2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, встановлюючи при цьому чи прийняті (вчинені) ним рішення (дії): на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Доводи апеляційної скарги.
Всі доводи апелянта зводяться до хибного висновку про порушення частини 8 статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та пункту 12 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, який спростовано в ході судового розгляду з посилання на правову позицію Верховного Суду.
Інші доводи апеляційної скарги, яким була дана оцінка в мотивувальній частині постанови, ґрунтуються на суб'єктивній оцінці фактичних обставин справи та доказів. Зазначені доводи не містять посилань на конкретні обставини чи факти або на нові докази, які б давали підстави для скасування рішення суду першої інстанції.
Таким чином, на підставі встановлених в ході судового розгляду обставин, суд першої інстанції правильно дійшов висновку, що позовні вимоги ОСОБА_1 є частково обґрунтованими та підлягають частковому задоволенню.
Враховуючи все вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушень матеріального і процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують. За таких обставин, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
З огляду на залишення рішення суду першої інстанції без змін відповідно до приписів статті 139 КАС України підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись статтями 308, 309, 315, 321, 322, 325 КАС України, -
Апеляційну скаргу Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 07 серпня 2019 року у справі № 522/6825/19 - залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення у випадках, передбачених підпунктами а), б), в), г) пункту 2 частини 5 статті 328 КАС України.
Головуючий: О.І. Шляхтицький
Суддя: Г.В. Семенюк
Суддя: А.Г. Федусик