Іменем України
18 вересня 2019 року
Київ
справа №520/11598/18
адміністративне провадження №К/9901/19926/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 520/11598/18
за позовом ОСОБА_1
до Харківської міської ради
про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Харківської міської ради на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 13 березня 2019 року (головуючий суддя Старосєльцева О.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 03 червня 2019 року (колегія у складі: головуючого судді Бегунца А.О., суддів: Лях О.П., Бартош Н.С.)
Короткий зміст позовних вимог
1. В грудні 2018 року ОСОБА_1 звернулася до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Харківської міської ради, в якому просила: - визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не прийняття рішення про зміну та впорядкування адреси належної ОСОБА_1 земельної ділянки (кадастровий номер 6325185000:03:008:0105), розташованої за адресою: Харківська область, Харківський район, селищна рада Циркунівська, на території, яка включена до межі міста Харкова; - зобов'язати відповідача винести на розгляд сесії проект рішення та прийняти рішення про зміну та впорядкування адреси належної ОСОБА_1 земельної ділянки (кадастровий номер 6325185000:03:008:0105), розташованої за адресою: Харківська область, Харківський район, Циркунівська селищна рада, на території, яка включена до меж міста Харкова.
2. В обґрунтування своїх вимог ОСОБА_1 зазначає, що 06.09.2012 Верховною Радою України прийнято постанову № 5215-VІ "Про зміну і встановлення меж міста Харкова, Дергачівського і Харківського районів Харківської області", якою збільшено територію міста Харкова на 4.450,58 га, в тому числі за рахунок 208,98 га земель Циркунівської сільської ради Харківського району, до яких входить земельна ділянка, що належить позивачу на праві приватної власності на підставі договору купівлі-продажу № 408 від 16.04.2018. У зв'язку з чим, виникла необхідність зміни та впорядкування адреси даної земельної ділянки. Позивач звернулася до Харківського міського голови з заявою про впорядкування та присвоєння адреси земельній ділянці. До заяви надала всі передбачені вимогами чинного законодавства документи. Однак, відповідачем не було прийнято рішення за її заявою, незважаючи на її неодноразові запити з цього приводу.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Харківський окружний адміністративний суд рішенням від 13 березня 2019 року позов задовольнив частково. Визнав протиправною бездіяльність Харківської міської ради щодо не прийняття рішення за заявою ОСОБА_1 від 12.06.2018 про зміну та впорядкування адреси земельної ділянки (кадастровий номер 6325185000:03:008:0105), розташованої за адресою: Харківська область, Харківський район, Циркунівська селищна рада, на території, яка включена до межі міста Харкова. Зобов'язав Харківську міську раду винести на розгляд сесії проект рішення за заявою ОСОБА_1 від 12.06.2018 про зміну та впорядкування адреси земельної ділянки (кадастровий номер 6325185000:03:008:0105), розташованої за адресою: Харківська обл., Харківський район, Циркунівська селищна рада, на території, яка включена до межі міста Харкова. В решті вимог позов залишив без задоволення.
4. Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 03 червня 2019 року залишив без змін рішення Харківського окружного адміністративного суду від 13 березня 2019 року.
5. Суди виходили з відсутності підстав для відмови заступника міського голови з питань правового забезпечення у візуванні проекту рішення.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. 12 липня 2019 року Харківська міська рада звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду із касаційною скаргою на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 13 березня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 03 червня 2019 року, в якій просить скасувати вказані рішення судів попередніх інстанцій та постановити нове рішення, яким направити справу на новий розгляд.
7. В обґрунтування своїх вимог зазначає, що судами попередніх інстанцій не були враховані всі обставини справи, оскільки не прийнятий до уваги лист заступника міського голови з питань правового забезпечення від 18.12.2018 № 08-14/3430/2-18 до Управління, на підставі якого повернуто без погодження проект рішення 24 сесії Харківської міської ради 7 скликання «Про зміну та впорядкування адрес земельних ділянок», в частині питання щодо впорядкування та зміни адреси земельної ділянки, яка належить фізичній особі ОСОБА_1 . Крім того, зазначає, що звернення позивача розглянуто, однак питання про присвоєння адреси не винесено на розгляд сесії у зв'язку з тим, що проект рішення не був завізований заступником міського голови з питань правового забезпечення, оскільки до заяви ОСОБА_1 в якості правовстановлюючого документу наданий договір купівлі-продажу від 16.04.2018, предметом якого є земельна ділянка загальною площею 2,0000 га, що розташована за адресою: Харківська область, Харківський район, Циркунівська сільська рада, кадастровий номер 6325185000:03:008:0105. Проте, станом на дату укладення договору ця земельна ділянка входила до меж міста Харкова і не могла мати місцезнаходження: Харківська область, Харківський район, Циркунівська сільська рада. Таким чином, даний договір містить ознаки неправдивої інформації, у зв'язку з чим, не може бути прийнятий до уваги та має бути перевірений компетентними органами.
8. 15.07.2019 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
9. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Стеценка С.Г., суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.
10. Ухвалою Верховного Суду від 22.07.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
11. Ухвалою Верховного Суду від 16.09.2019 закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і ухвалено провести розгляд справи в порядку письмового провадження з 18.09.2019.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. На підставі договору купівлі-продажу земельної ділянки 16.04.2018 ОСОБА_1 належить земельна ділянка площею 2,0000 га, розташована на території Циркунівської сільської ради Харківського району Харківської області (кадастровий номер: 6325185000:03:008:0105).
13. Постановою Верховної Ради України від 06.09.2012 № 5215-VІ «Про зміну і встановлення меж міста Харкова, Дергачівського і Харківського районів Харківської області» були змінені межі міста Харкова, через що територія міста збільшилась на 4450,58 гектара земель, в тому числі за рахунок 208,98 га земель Циркунівської сільської ради Харківського району.
14. Новий план зовнішньої межі міста Харкова був затверджений Додатком до зазначеної постанови Верховної Ради України. Як з'ясовано судами попередніх інстанцій, земельна ділянка, землевласником якої є ОСОБА_1 віднесена до меж міста Харкова.
15. 12.06.2018 позивач звернулася до Голови Харківської міської ради із заявою про впорядкування та присвоєння адреси земельної ділянки з кадастровим номером: 6325185000:03:008:0105, яка належить їй на праві приватної власності.
16. До заяви надані документи, які визначені у Розпорядженні Харківського міського голови від 02.07.2013 № 72 "Про перелік документів, які надаються фізичною особою для підготовки проекту рішення міської ради про зміну та впорядкування адреси земельній ділянці на території, що включена до меж міста Харкова", а саме: копія паспорту, копія довідки про присвоєння податкового номеру фізичної особи, копію договору купівлі-продажу земельної ділянки, витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності.
17. Листом Харківської міської ради від 10.07.2018 № ІІІ-5-2-26860/1-18.08-31 повідомлено позивача, що за дорученням керівництва Харківської міської ради Управлінням містобудування та архітектури розглянуто заяву від 12.06.2018. Повідомлено, що Управлінням містобудування і архітектури готує і виносить на сесію Харківської міської ради проекти рішень про зміну і впорядкування адрес земельним ділянкам на території, яка включена в межі м. Харкова. Відповідно до регламенту проведення сесії Харківської міської ради, після узгодження в установленому порядку проекту рішення по зазначеному питанню буде винесений на розгляд сесії Харківської міської ради.
18. Позивач через свого представника неодноразово зверталась до Харківського міського голови із інформаційними запитами щодо стану розгляду заяви ОСОБА_1 від 12.06.2018.
19. Листами Харківської міської ради позивачу повідомлено про те, що проект рішення про зміну і впорядкування адрес земельних ділянок, на території, яка включена в межі м. Харкова, відносно заяви гр. ОСОБА_1 був підготовлений, однак не був завізований заступником міського голови з питань правового забезпечення, у зв'язку з чим, дане питання було виключено із проекту рішення та не було винесене на розгляд сесії Харківської міської ради (від 22.10.2018 № 7976/0/27-18, від 24.10.2018 № 21230/0/226-18, від 14.11.2018 № 22591/0/226-18, від 07.11.2018 № 22176/0/226-18, від 28.11.2018 № 9193/0/27-18).
20. Вважаючи бездіяльність Харківської міської ради щодо не прийняття рішення про зміну та впорядкування адреси належної ОСОБА_1 земельної ділянки протиправною, позивач звернулася до суду з вищевказаним позовом.
21. Відповідно до ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22. Згідно з ч. 3 ст. 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
23. Положеннями п. 41 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання щодо прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою в межах і порядку, визначених цим та іншими законами.
24. Відповідно до ст. 37 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать такі власні (самоврядні) повноваження: 1) підготовка і внесення на розгляд ради питань щодо найменування (перейменування) вулиць, провулків, проспектів, площ, парків, скверів, мостів та інших споруд, розташованих на території відповідного населеного пункту; 2) підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо питань адміністративно-територіального устрою в порядку і межах повноважень, визначених законом.
25. Порядок діяльності, основні правила і процедури роботи Харківської міської ради (далі міська рада), її органів і посадових осіб, у тому числі порядок скликання сесії міської ради, підготовки і розгляду нею питань, прийняття рішень міської ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії, порядок організації роботи постійних комісій та тимчасових контрольних комісій ради встановлено Регламентом Харківської міської ради 7 скликання, затвердженим рішенням Харківської міської ради від 23.12.2015 № 20/15 Про затвердження Регламенту Харківської міської ради 7 скликання (із змінами та доповненнями, внесеними згідно з рішенням 13 сесії Харківської міської ради 7 скликання від 21.06.2017 № 665/17) (далі - Регламент № 20/15).
26. Перелік документів, які надаються фізичною особою для підготовки проекту рішення міської ради про зміну та впорядкування адреси земельної ділянки на території, що включена до меж міста Харкова, визначено Розпорядженням міського голови № 72 від 02.07.2013.
27. Частиною 8 статті 31 Регламенту № 20/15 визначено, у разі якщо проект рішення підготовлений Департаментом містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради та підпорядкованими йому управліннями, він візується заступником міського голови за напрямком діяльності, керівниками профільного виконавчого органу міської ради та Департаменту територіального контролю Харківської міської ради, керівником відділу правового забезпечення Департаменту територіального контролю Харківської міської ради та направляється секретареві міської ради для візування та організації підготовки питань до проекту порядку денного сесії міської ради.
28. Згідно з ч. 9 ст. 31 Регламенту № 20/15, проект рішення вважається повністю підготовленим після візування заступником міського голови за напрямком діяльності, керівниками профільного виконавчого органу міської ради та Юридичного департаменту Харківської міської ради, а у випадках, передбачених ч. 8 ст. 31 цього Регламенту, керівником Департаменту територіального контролю Харківської міської ради та керівником відділу правового забезпечення Департаменту територіального контролю Харківської міської ради. У разі невідповідності проекту рішення вимогам чинного законодавства він повертається Юридичним департаментом Харківської міської ради, а у випадках, передбачених ч. 8 ст. 31 цього Регламенту, Департаментом територіального контролю Харківської міської ради виконавцю проекту на доопрацювання із зазначенням обґрунтованих зауважень і пропозицій.
29. Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, Управлінням містобудування та архітектури Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради було підготовлено проект рішення "Про зміну та впорядкування адрес земельних ділянок", а саме: щодо зміни та впорядкування адреси земельної ділянки, яка належить гр. ОСОБА_1 та розташована за адресою: Харківська область, Харківський район, Циркунівська селищна рада, на території, яка включена до меж міста Харкова. Проект рішення по даному питанню не був завізований заступником міського голови з питань правового забезпечення (лист від 18.12.2018р. № 08-14/3431/2-18).
30. Дослідивши зміст даного листа судами встановлено, що станом на дату укладання договору купівлі-продажу земельної ділянки (27.06.2018) земельна ділянка з кадастровим номером 6325185000:03:008:0103 входила до меж міста Харкова і не могла мати місцезнаходження Харківська обл., Харківський район, Циркунівська сільська рада. Крім того, зазначено, що місцезнаходження земельної ділянки впливає на висновки при оцінці земельної ділянки, що свідчать про можливу невідповідність Звіту про експертну грошову оцінку, виданого оцінювачем ПП "Агенство оцінки майна та земель" встановленим методикам. Таким чином, договір купівлі-продажу земельної ділянки за адресою Харківська обл., Харківський район, Циркунівська сільська рада, яка фактично знаходиться в межах міста Харкова, містить ознаки неправдивої інформації, у зв'язку з чим, не може бути прийнятий до уваги та має бути перевірений компетентними органами для усунення розбіжностей.
31. Разом з тим, як вбачається з матеріалів справи, заява ОСОБА_1 від 12.06.2018 була подана з приводу земельної ділянки з кадастровим номером 6325185000:03:008:0105, яка була набута у власність на підставі договору купівлі-продажу земельної ділянки від 16.04.2018.
32. Таким чином, враховуючи те, що до теперішнього часу рішення по заяві ОСОБА_1 про зміну та впорядкування адреси належної позивачу земельної ділянки від 12.06.2018 відповідачем не прийнято, суди попередніх інстанцій дійшли правомірного висновку про обґрунтованість позовної вимоги щодо визнання протиправною бездіяльності Харківської міської ради з вказаного питання.
33. Частиною четвертою статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
34. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
35. За приписами вказаної правової норми слідує, що у разі, якщо суб'єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками розгляду звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб'єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов'язати суб'єкта владних повноважень прийняти певне рішення.
36. Якщо ж таким суб'єктом на момент прийняття рішення не перевірено дотримання суб'єктом звернення усіх визначених законом умов або при прийнятті такого рішення суб'єкт дійсно має дискреційні повноваження, то суд повинен зобов'язати суб'єкта владних повноважень до прийняття рішення з урахуванням оцінки суду.
37. Отже, критеріями, які впливають на обрання судом способу захисту прав особи в межах вимог про зобов'язання суб'єкта владних повноважень вчинити певні дії, є встановлення судом додержання суб'єктом звернення усіх передбачених законом умов для отримання позитивного результату та наявність у суб'єкта владних повноважень права діяти при прийнятті рішення на власний розсуд.
38. Такий підхід, встановлений процесуальним законодавством, є прийнятним не тільки при розгляді вимог про протиправну бездіяльність суб'єкта владних повноважень, але і у випадку розгляду вимог про зобов'язання вчинити дії після скасування його адміністративного акту.
39. Тобто, адміністративний суд не обмежений у виборі способів відновлення права особи, порушеного владними суб'єктами, і вправі обрати найбільш ефективний спосіб відновлення порушеного права, який відповідає характеру такого порушення з урахуванням обставин конкретної справи. Перебирання непритаманних суду повноважень державного органу не відбувається за відсутності обставин для застосування дискреції.
40. Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 28 лютого 2018 року у справі № 826/7631/15.
41. Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
42. Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).
43. Тобто, дискреційними є право суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може». При цьому дискреційні повноваження, в тому числі органів місцевого самоврядування, завжди мають межі, встановлені законом.
44. Аналогічна позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23 січня 2018 року у справі № 208/8402/14-а та від 29 березня 2018 року у справі № 816/303/16.
45. Отже, адміністративний суд, у справах щодо оскарження рішення дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, виконуючи завдання адміністративного судочинства щодо перевірки відповідності їх прийняття (вчинення), передбаченим КАС України критеріям, не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за такими критеріями.
46. За такого правового врегулювання, адміністративний суд позбавлений можливості зобов'язати Харківську міську раду прийняти рішення про зміну та впорядкування адреси належної ОСОБА_1 земельної ділянки (кадастровий номер 6325185000:03:008:0105), розташованої за адресою: Харківська область, Харківський район, Циркунівська селищна рада, на території, яка включена в межі м. Харкова, а тому суди попередніх інстанцій дійшли правомірного висновку про те, що в даному випадку, належним способом захисту порушеного права є саме зобов'язання відповідача винести на розгляд сесії проект рішення за заявою ОСОБА_1 від 12.06.2018 про зміну та впорядкування адреси зазначеної земельної ділянки.
47. Виходячи з вищевикладеного, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення судів у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в них повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
48. У відповідності до частини першої статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
49. Оскільки, колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, понесені сторонами судові витрати новому розподілу не підлягають.
50. Керуючись ст.ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
51. Касаційну скаргу Харківської міської ради залишити без задоволення.
52. Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 13 березня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 03 червня 2019 року залишити без змін.
53. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
С.Г. Стеценко
Т.Г. Стрелець
Л.В. Тацій ,
Судді Верховного Суду