17 вересня 2019 рокуЛьвів№ 857/7990/19
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:
головуючого судді Шавеля Р.М.,
суддів Кузьмича С.М. та Глушка І.В.,
з участю секретаря судового засідання - Луців І.І.,
а також сторін (їх представників):
від відповідача - Марчишин А.О.;
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Інспекції державного будівельно-архітектурного контролю у м.Львові на рішення Шевченківського районного суду м.Львова від 29.05.2019р. в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Інспекції державного будівельно-архітектурного контролю у м.Львові про визнання протиправною та скасування постанови по справі про адміністративне правопорушення (суддя суду І інстанції: Глинська Д.Б.; час та місце ухвалення рішення суду І інстанції: 12 год. 00 хв. 29.05.2019р., м.Львів; дата складання повного тексту рішення суду І інстанції: 29.05.2019р.),-
20.02.2019р. (згідно з відтиском поштового штемпеля на конверті) позивач ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом, в якому просила поновити строк на звернення до суду; визнати протиправною та скасувати постанову відповідача Інспекції державного будівельно-архітектурного контролю /ДАБК/ у м.Львові № 0006-вих-311/6 від 28.01.2019р. (а.с.2-5, 12-15).
Рішенням Шевченківського районного суду м.Львова від 29.05.2019р. заявлений позов задоволено; визнано протиправною та скасовано постанову начальника Інспекції ДАБК у м.Львові Цабака В.Я. по справі про адміністративне правопорушення № 0006-вих-311/6 від 28.01.2019р. про стягнення з ОСОБА_1 штрафу в розмірі 5100 грн. (а.с.37-39).
Не погодившись із винесеним судом рішенням, його оскаржила відповідач Інспекція ДАБК у м.Львові, яка покликаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що у своїй сукупності призвело до невірного вирішення спору, просить рішення суду скасувати та прийняти нову постанову, якою в задоволенні заявленого позову відмовити (а.с.44-45).
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що судом першої інстанції не скеровувалися на адресу апелянта процесуальні документи та копія позовної заяви, а також останній не був завчасно повідомлений про розгляд справи судом.
Представником позивача адвокатом Яцишиним І.В. скеровано до апеляційного суду відзив на апеляційну скаргу, в якому останній вважає її необґрунтованою і такою, що не підлягає до задоволення. Наголошує на тому, що суд першої інстанції правильно застосував норми діючого законодавства та ухвалив законне і справедливе судове рішення (а.с.98-101).
Заслухавши суддю-доповідача, представника відповідача на підтримання поданої скарги, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів приходить до переконання, що подана скарга підлягає до часткового задоволення, з наступних мотивів.
Відповідно до п.п.1, 4 ч.1 ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є, зокрема, неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Як слідує з матеріалів справи, 16.11.2018р. відповідачем Інспекцією ДАБК у м.Львові на підставі наказу № 682-п від 16.11.2018р. «Про проведення позапланової перевірки» видано направлення № 682-пп на проведення позапланової перевірки щодо об'єкту «Будівництво багатоповерхового житлового будинку з вбудовано-прибудованими автостоянками та творчими майстернями у технічному поверсі на АДРЕСА_1 зі знесенням існуючого будинку» щодо дотримання суб'єктом містобудування ОСОБА_1 , ТзОВ «Укрбуд Фінанс» вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил (а.с.87-88).
Головним спеціалістом відділу інспекційної роботи Мельником О.П. складено Акт від 28.11.2018р. про недопущення посадових осіб органу державного будівельно-архітектурного контролю на об'єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій, згідно якого ОСОБА_1 не допущено посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкт «Будівництво багатоповерхового житлового будинку з вбудовано-прибудованими автостоянками та творчими майстернями у технічному поверсі на АДРЕСА_1 зі знесенням існуючого будинку» (а.с.80-81).
По причині наведеного посадовою особою складено припис від 28.11.2018р. про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил (а.с.85-86), а також протокол від 28.11.2018р. про адміністративне правопорушення, згідно якого під час проведення позапланової перевірки у період з 22.11.2018р. по 28.11.2018р. позивачем ОСОБА_1 не допущено посадову особу Інспекції ДАБК у м.Львові для здійснення позапланової перевірки на об'єкті «Будівництво багатоповерхового житлового будинку з вбудовано-прибудованими автостоянками та творчими майстернями у технічному поверсі на АДРЕСА_1 зі знесенням існуючого будинку», чим порушені вимоги п.1 ч.3 ст.41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пп.1 п.1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затв. постановою КМ України № 553 від 23.05.2011р. (а.с.82-84).
На підставі вказаних Акту та протоколу про адміністративне правопорушення відповідачем винесено постанову № 006-вих-311/6 від 28.01.2019р., відповідно до якої за недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки позивача визнаною винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч.2 ст.188-2 КУпАП, і накладено на неї адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 5100 грн. (а.с.77-79).
Приймаючи рішення по справі та задовольняючи заявлений позов, суд першої інстанції виходив з того, що позапланова перевірка здійснювалася 28.11.2018р. за відсутності ОСОБА_1 , їй не скеровувалися жодного повідомлення про проведення такої перевірки; вона не була ознайомлена з матеріалами справи про адміністративне правопорушення, через що була позбавлена можливості подавати докази, заявляти клопотання та заперечення.
Між тим, такі висновки суду першої інстанції, на думку колегії суддів, не у повній мірі відповідають нормам матеріального права і фактичним обставинам справи, з наступних підстав.
Розглядувані правовідносини регулюються приписами Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затв. постановою КМ України № 553 від 23.05.2011р. (у редакції, чинній на момент виникнення спірних відносин).
Зокрема, згідно вимог ч.1 ст.41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому КМ України.
Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, безперешкодного доступу до місць будівництва об'єктів та до об'єктів, що підлягають обов'язковому обстеженню; складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов'язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт (ч.3 ст.41 вказаного Закону).
Згідно Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затв. постановою КМ України № 553 від 23.05.2011р.:
п.5 - державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
п.7 - позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язана пред'явити службове посвідчення та надати копію направлення для проведення позапланової перевірки.
п.9 - державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва.
п.14 - суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов'язаний:
допускати посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки за умови дотримання ними порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю;
одержувати примірник припису органу державного архітектурно-будівельного контролю за результатами здійсненого планового чи позапланового заходу;
виконувати вимоги органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;
надавати документи, пояснення в обсязі, який він вважає необхідним, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
Виходячи із системного змісту наведених норм слідує, що орган державного архітектурно-будівельного контролю з метою допуску його посадових осіб до проведення перевірки та участі суб'єктів містобудування (їх представників) зобов'язаний повідомити останнього (за їх присутності) про проведення перевірки, також посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язана пред'явити службове посвідчення та надати копію направлення для проведення позапланової перевірки.
Таким чином, лише у випадку належного повідомлення суб'єкта містобудування (за їх присутності) про проведення перевірки є можливим забезпечення участі суб'єктів містобудування (їх представників) під час проведення перевірки, а також встановлення факту недопуску до проведення перевірки.
Також свідомі ігнорування повідомлення про проведення такої перевірки та подальша відсутність суб'єктів містобудування (їх представників) на об'єкті перевірки можуть розцінюватися як недопущення до проведення перевірки.
Згідно фактичних обставин справи факт недопуску посадових осіб Інспекції ДАБК у м.Львові до проведення позапланової перевірки не знайшов свого об'єктивного підтвердження, оскільки відповідачем не надано достовірних доказів того, що позивач була повідомлена про проведення такої перевірки. Остання не знаходилася на об'єкті будівництва під час проведення перевірки, їй не були пред'явлені службове посвідчення та надано копію направлення для проведення позапланової перевірки, а відтак позивач не мала реальної змоги перешкодити проведенню перевірки.
Також відповідачем не надано будь-яких доказів скерування поштою на адресу позивача складених ним документів.
Відповідно до ч.1 ст.268 КУпАП особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, має право: знайомитися з матеріалами справи, давати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання; при розгляді справи користуватися юридичною допомогою адвоката, іншого фахівця у галузі права, який за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи, виступати рідною мовою і користуватися послугами перекладача, якщо не володіє мовою, якою ведеться провадження; оскаржити постанову по справі. Справа про адміністративне правопорушення розглядається в присутності особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Під час відсутності цієї особи справу може бути розглянуто лише у випадках, коли є дані про своєчасне її сповіщення про місце і час розгляду справи і якщо від неї не надійшло клопотання про відкладення розгляду справи.
Повістка особі, яка притягається до адміністративної відповідальності, вручається не пізніш як за три доби до дня розгляду справи в суді, в якій зазначаються дата і місце розгляду справи (ст.277-1 КУпАП).
Інших норм щодо повідомлення особи, яка притягається до відповідальності, приписами цього Кодексу не передбачено.
Водночас, КУпАП є спеціальним актом, який врегульовує процедуру притягнення особи до адміністративної відповідальності, а відтак на вказані відносини не поширюються норми інших процесуальних кодексів щодо порядку вручення повісток тощо.
Із урахуванням наведеного, враховуючи, що відповідачем не надано доказів скерування на адресу позивача викликів для участі в розгляді справи про адміністративне правопорушення, тому не дає достатніх підстав вважати проведення своєчасного сповіщення ОСОБА_1 про місце і час розгляду справи.
В частині поновлення строку звернення із розглядуваним позовом (таке клопотання позивача залишено поза увагою суду) колегія суддів враховує, що згідно усталеної судової практики поважними причинами в частині пропуску строку звернення до суду є лише такі обставини, які об'єктивно є непереборними та не залежать від волевиявлення особи, яка пред'являє позов, та пов'язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій, що підтверджені належними доказами.
Обов'язковою умовою для залишення адміністративного позову без розгляду є не лише встановлення факту пропуску строку звернення до суду, а й відсутність підстав вважати, що такий строк пропущений з поважних причин.
В своїй позовній заяві ОСОБА_1 наголошує на тому, що про наявність спірної постанови відповідача вона дізналася лише 12.02.2019р. після отримання її поштою, що стверджується супровідним листом відповідача № 0006-вих-321 від 29.01.2019р. (а.с.6), поштовим конвертом (а.с.10) та роздруківкою з сайту Укрпошти (а.с.11).
Відповідно до приписів ч.ч.1, 2 ст.122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Згідно змісту п.3 ч.1 ст.288 КУпАП постанову по справі про адміністративне правопорушення може бути оскаржено, зокрема, постанову іншого органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення - у вищестоящий орган (вищестоящій посадовій особі) або в районний, районний у місті, міський чи міськрайонний суд, у порядку, визначеному КАС України, з особливостями, встановленими цим Кодексом.
Правило встановлення обмежень доступу до суду у зв'язку з пропуском строку звернення повинно застосовуватися з певною гнучкістю і без надзвичайного формалізму, воно не застосовується автоматично і не має абсолютного характеру, перевіряючи його виконання слід звертати увагу на обставини справи (рішення Європейського Суду з прав людини «Іліан проти Туреччини»).
Відповідно до ч.1 ст.8 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права.
Оцінюючи дійсні обставини справи, що перешкоджали здійсненню процесуального права на звернення до суду, а також обставини, на які позивач посилається як на поважні, суд повинен надати оцінку та провести об'єктивний аналіз всіх наведених у позові доводів та обставин справи, що дозволить дати відповідь на питання про те, чи позивач за встановлених обставин мав дійсну можливість своєчасно реалізувати своє право на звернення до суду.
З наведеного слідує, що позивач не мала реальної можливості для своєчасного звернення до суду із розглядуваним позовом через відсутність інформації про наявність спірної постанови; лише після отримання згаданого листа від відповідача вона упродовж 10-денного строку звернулася до суду із розглядуваним позовом, тобто, в розумний інтервал часу вжила заходів для оскарження спірної постанови.
За таких умов колегія суддів вважає, що поважність пропуску звернення до суду із розглядуваним позовом доведена позивачем обставинами, які об'єктивно перешкоджали і унеможливлювали своєчасну підготовку та подачу позовної заяви, а відтак останній підлягає поновленню.
Таким чином, колегія суддів дійшла до переконливого висновку про протиправність притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за порушення вимог п.1 ч.3 ст.41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пп.1 п.1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затв. постановою КМ України № 553 від 23.05.2011р., у зв'язку із відсутністю належних та допустимих доказів на підтвердження обставин, зазначених в оскаржуваній постанові № 0006-вих-311/6 від 28.01.2019р.
Щодо доводів апеляційної скарги про допущені судом першої інстанції порушення норм процесуального права колегія суддів враховує, що розгляд адміністративних справ з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності відбувається з особливостями, визначеними ст.ст.268-272, 286 КАС України.
Зокрема, відповідно до ч.1 ст.268 КАС України у справах, визначених статтями 273 - 277, 280 - 283, 285 - 289 цього Кодексу, щодо подання позовної заяви та про дату, час і місце розгляду справи суд негайно повідомляє відповідача та інших учасників справи шляхом направлення тексту повістки на офіційну електронну адресу, а за її відсутності - кур'єром або за відомими суду номером телефону, факсу, електронною поштою чи іншим технічним засобом зв'язку.
Згідно з ч.2 ст.269 КАС України копії позовної заяви та доданих до неї документів направляються відповідачу й іншим учасникам справи на офіційну електронну адресу, а за її відсутності - електронною поштою, якщо така відома суду, або надаються для ознайомлення в судовому засіданні.
Разом з тим, в матеріалах справи є відсутніми будь-які достовірні докази повідомлення позивача про час та місце розгляду справи, а також скерування на його адресу копії позовної заяви та судового рішення.
Згідно п.3 ч.3 ст.317 КАС України порушення норм процесуального права є обов'язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду, якщо справу розглянуто адміністративним судом за відсутності будь-якого учасника справи, не повідомленого належним чином про дату, час і місце судового засідання, якщо такий учасник справи обґрунтовує свою апеляційну скаргу такою підставою.
Згідно вимог ч.3 ст.286 КАС України за наслідками розгляду справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності місцевий загальний суд як адміністративний має право:
1) залишити рішення суб'єкта владних повноважень без змін, а позовну заяву без задоволення;
2) скасувати рішення суб'єкта владних повноважень і надіслати справу на новий розгляд до компетентного органу (посадової особи);
3) скасувати рішення суб'єкта владних повноважень і закрити справу про адміністративне правопорушення;
4) змінити захід стягнення в межах, передбачених нормативним актом про відповідальність за адміністративне правопорушення, з тим, однак, щоб стягнення не було посилено.
За таких обставин заявлений позов є підставним та обґрунтованим, через що підлягає до часткового задоволення, при цьому належить визнати протиправною і скасувати постанову № 0006-вих-311/6 від 28.01.2019р., винесену начальником Інспекції ДАБК у м.Львові Цабаком В.Я., про визнання винною ОСОБА_1 у вчиненні правопорушення, передбаченого ч.2 ст.188-42 КУпАП, і накладення штрафу в розмірі 5100 грн.; закрити провадження у справі про адміністративне правопорушення відносно ОСОБА_1 за ч.2 ст.188-42 КУпАП на підставі п.1 ч.1 ст.247 КУпАП (за відсутності події і складу адміністративного правопорушення); в задоволенні решти позовних вимог слід відмовити.
З огляду на вищевикладене, доводи апеляційної скарги є суттєвими і складають підстави для висновку про неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права (незастосування закону, який підлягав застосуванню), порушення норм процесуального права (розгляд справи за відсутності учасника справи, не повідомленого належним чином про дату, час і місце судового засідання), що своїй сукупності призвело до невірного вирішення спору, через що рішення суду підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про часткове задоволення заявленого позову, з вищевикладених мотивів.
За правилами ст.139 КАС України підстав для розподілу судових витрат у цій справі немає.
Керуючись ст.139, ч.3 ст.243, ст.ст.272, 286, 310, п.2 ч.1 ст.315, п.п.1, 4 ч.1 ст.317, ч.1 ст.321, ст.ст.322, 325, 329 КАС України, апеляційний суд,-
Апеляційну скаргу Інспекції державного будівельно-архітектурного контролю у м.Львові задовольнити частково.
Рішення Шевченківського районного суду м.Львова від 29.05.2019р. в адміністративній справі № 466/1395/19 скасувати та прийняти нову постанову, якою позов ОСОБА_1 задовольнити частково.
Визнати протиправною і скасувати постанову № 0006-вих-311/6 від 28.01.2019р., винесену начальником Інспекції державного будівельно-архітектурного контролю у м.Львові Цабаком Володимиром Ярославовичем, про визнання винною ОСОБА_1 у вчиненні правопорушення, передбаченого ч.2 ст.188-42 КУпАП, і накладення штрафу в розмірі 5100 (п'ять тисяч сто) грн.
Закрити провадження у справі про адміністративне правопорушення відносно ОСОБА_1 за ч.2 ст.188-42 КУпАП на підставі п.1 ч.1 ст.247 КУпАП (за відсутності події і складу адміністративного правопорушення).
В задоволенні решти позовних вимог відмовити.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з моменту проголошення і не може бути оскаржена у касаційному порядку.
Головуючий суддя Р. М. Шавель
судді С. М. Кузьмич
І. В. Глушко
Дата складення повного судового рішення: 18.09.2019р.