Справа № 620/963/19
17 вересня 2019 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Судді-доповідача: Бужак Н. П.
Суддів: Костюк Л.О., Пилипенко О.Є.
За участю секретаря: Гайворонського В.М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Управління Держпраці у Чернігівській області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 травня 2019 року, суддя Скалозуб Ю.О., у справі за адміністративним позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Управління Держпраці у Чернігівській області про визнання протиправними та скасування акту та постанов,-
Фізична особа-підприємеь ОСОБА_1 звернулась до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Управління Держпраці у Чернігівській області, в якому просила: визнати протиправним та скасувати акт інспекційного відвідування № 25-01-104/0075 від 31.01.2019 року; визнати протиправними та скасувати постанови Управління Держпраці у Чернігівській області від 21.02.2019 року № 25-01-104/0075/51, № 25-01-104/0075/52.
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 травня 2019 року позов задоволено частково. Визнано протиправними та скасувано постанови Управління Держпраці у Чернігівській області від 21.02.2019 року № 25-01-104/0075/51, № 25-01-104/0075/52. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду, відповідач звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі.
Перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, заслухавши осіб, що з'явились в судове засідання, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню виходячи з наступного.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Судом першої інстанції встановлено, що до Управління Держпраці у Чернігівській області надійшла заява від ОСОБА_2 стосовно її працевлаштування без належного оформлення трудових відносин у ФОП ОСОБА_1
Заступником начальника відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів Управління Держпраці у Чернігівській області Козловим Д.В. на ім'я начальника Управління Держпраці у Чернігівській області Дорошенко С.В. підготовлено службову записку від 09.01.2019 року з пропозицією проведення інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 з питання використання найманої праці без належного оформлення (а.с. 70).
На підставі вказаних заяви та службової записки 10.01.2019 року відповідачем було видано наказ № 9 про проведення контрольних заходів, зокрема, інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 щодо додержання законодавства про працю в частині використання найманої праці без належного оформлення трудових відносин та оплати праці (а.с. 71).
Відповідно до вказаного наказу відповідачем видано направлення від 10.01.2019 року № 36 на проведення інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 з 17.01.2019 року по 18.01.2019 року щодо перевірки додержання законодавства про працю в частині використання найманої праці без належного оформлення трудових відносин та оплати праці (а.с. 72).
17.01.2019 року інспектором праці Назаренком Н.Г. здійснено спробу проведення інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 , яке не було проведено у зв'язку зі створенням перешкод у діяльності інспектора праці: ненадання для ознайомлення книг, реєстрів та документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, про що складено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування № 25-01-104/0016 від 18.01.2019 року, та яким строк проведення інспекційного відвідування зупинено до 30.01.2019 року (а.с. 73).
18.01.2019 року інспектором праці складена вимога про надання/поновлення документів № 25-01-104/0016, якою було зобов'язано позивача у строк до 09 год. 00 хв. 30.01.2019 року надати документи, необхідні для проведення інспекційного відвідування згідно переліку (а.с.74).
На виконання вимоги інспектора праві, позивачем надано документи, згідно переліку, зазначеного у вимозі та інспекційне відвідування було закінчено, за результатами якого складено акт № 25-01-104/0075 від 31.01.2019 року (а.с. 17-21).
Під час інспекційного відвідування, відповідачем встановлено фактичний допуск до роботи ОСОБА_3 без укладення трудового договору, без видання наказу про прийняття вказаного працівника на роботу та без належного повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування про прийняття працівників на роботу в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Крім того, під час інспекційного відвідування відповідачем встановлено прийняття на роботу працівника ОСОБА_2 без відповідної заяви останньої, а також звільнення без волевиявлення працівника та не проведення розрахунку при звільненні за відпрацьований час з працівником ОСОБА_2 .
За результатами акту інспекційного відвідування 14.02.2019 року відповідачем винесений припис про усунення виявлених порушень № 25-01-104/0075-0080.
На підставі абзацу 2 частини 2 ст. 265 Кодексу законів про працю України за фактичний допуск працівників до роботи без укладення трудового договору винесено постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами від 21.02.2019 року № 25-01-104/0075/51, якою на ФОП ОСОБА_1 накладено штраф у розмірі 125 190,00 грн (а.с. 35).
На підставі абзацу 2 частини 2 ст. 265 Кодексу законів про працю України за порушення встановлених строків виплати заробітної плати працівникам, інших виплат, передбачених законодавством про працю, більш як за один місяць, виплата їх не в повному обсязі, відповідачем винесено постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами від 21.02.2019 року № 25-01-104/0075/52, якою на ФОП ОСОБА_1 накладено штраф у розмірі 12 519,00 грн (а.с. 36).
Вважаючи акт перевірки та постанови про накладення штрафу протиправними та такими, що пройняті з порушенням норм чинного законодавства, позивач звернувся до суду з даним позовом за захистом своїх прав та законних інтересів.
Надаючи правову оцінку обставинам справи суд вважає за необхідне зазначити наступне.
В силу вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 43 Конституції України передбачено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку він вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначаються Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон № 877-V), дія якого поширюється на відносини, пов'язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Згідно з частиною четвертою статті 2 Закону № 877-V заходи контролю здійснюються органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.
Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому Законом № 877-V порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов'язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.
Згідно частини п'ятої статті 2 Закону № 877-V, органи Держпраці при проведення заходів державного нагляду (контролю), додержуються принципів державного нагляду (контролю); місця здійснення державного нагляду (контролю); вимог щодо врегулювання окремих питань виключно законами; обмеження у проведеннях заходів нагляду контролю в разі наявності конфлікту інтересів; трактування норм на корить суб'єкта господарювання у разі їх неоднозначного трактування; заборона на вилучення оригіналів документів та техніки; обов'язку збереження комерційної та конфіденційної таємниці; умов проведення планових заходів, розробки методики для визначення критерії ризику; право суб'єкта господарювання на ознайомлення з підставами заходу та отримання посвідчення (направлення) на проведення заходу; вимог до складення наказу, посвідчення (направлення) на проведення заходу та акту за результатами заходу; відповідальність посадових осіб органу державного нагляду (контролю); права суб'єктів господарювання; право на консультативні підтримку суб'єктів господарювання; громадський захист; оскарження рішень органів державного нагляду (контролю); та умови віднесення суб'єктів господарювання до незначного ступеня ризиків у разі не затвердження відповідних критеріїв розподілу
Частиною 3 ст.6 цього Закону визначено, що суб'єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю). Зокрема, у абз.1 та 2 ст.11 вказаного Закону суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов'язаний: допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
Статтею 10 Закону №877 передбачені права суб'єкта господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), в тому числі, перевіряти наявність у посадових осіб органу державного нагляду (контролю) службового посвідчення та посвідчення (направлення) і одержувати копію посвідчення (направлення) на проведення планового або позапланового заходу; не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо: державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону; суб'єкт господарювання не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) в порядку, передбаченому цим Законом; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не внесла запис про здійснення заходу державного нагляду (контролю) до журналу реєстрації заходів державного нагляду (контролю) (за наявності такого журналу в суб'єкта господарювання); тривалість планового заходу державного нагляду (контролю) або сумарна тривалість таких заходів протягом року перевищує граничну тривалість, встановлену частиною п'ятою статті 5 цього Закону, або тривалість позапланового заходу державного нагляду (контролю) перевищує граничну тривалість, встановлену частиною четвертою статті 6 цього Закону; орган державного нагляду (контролю) здійснює повторний позаплановий захід державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю); органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику; у передбачених законом випадках посадові особи не надали копію погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики з питань державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, або відповідного державного колегіального органу на здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю); (…) оскаржувати в установленому законом порядку неправомірні дії органів державного нагляду (контролю) та їх посадових осіб.
Відповідно до частини першої статті 259 Кодексу законів про працю України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Згідно з пунктами 1, 7 «Положення про Державну службу України з питань праці», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року №96 Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб. Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Основні засади процедури здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю врегульовані «Порядком здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю», затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року №295 (далі - Порядок №295).
Пунктом 2 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року №295 визначено, що державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці: Держпраці та її територіальних органів; виконавчих органів міських рад міст обласного значення та сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад (з питань своєчасної та у повному обсязі оплати праці, додержання мінімальних гарантій в оплаті праці, оформлення трудових відносин) (далі - виконавчі органи рад).
Відповідно до пункту 6 Порядку під час підготовки до проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування інспектор праці, якщо тільки він не вважатиме, що це завдасть шкоди інспекційному відвідуванню або невиїзному інспектуванню, може одержати інформацію та/або документи, що стосуються предмета інспекційного відвідування чи невиїзного інспектування, від об'єкта відвідування, державних органів, а також шляхом проведення аналізу наявної (загальнодоступної) інформації про стан додержання законодавства про працю.
Документи, отримані під час підготовки до проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування, що містять інформацію про порушення об'єктом відвідування вимог законодавства про працю, долучаються до матеріалів інспекційного відвідування або невиїзного інспектування.
Згідно з пунктами 19-20 Порядоку за результатами інспекційного відвідування або невиїзного інспектування складаються акт і у разі виявлення порушень законодавства про працю - припис про їх усунення. Акт складається в останній день інспекційного відвідування або невиїзного інспектування у двох примірниках, які підписуються інспектором праці, що його проводив, та керівником об'єкта відвідування або його уповноваженим представником. Один примірник акта залишається в об'єкта відвідування.
Відповідно до пункту 22 Порядку матеріали, зафіксовані засобами аудіо-, фото- та відеотехніки в ході інспекційних відвідувань, долучаються до акта у паперовому або електронному вигляді на дисках для лазерних систем зчитування, на яких проставляється номер акта. Про долучення таких матеріалів робиться відмітка в акті.
Пунктами 27-29 Порядку визначено, що у разі наявності порушень вимог законодавства про працю, зафіксованих актом інспекційного відвідування або актом невиїзного інспектування, після розгляду зауважень об'єкта відвідування (у разі їх надходження) інспектор праці проводить аналіз матеріалів інспекційного відвідування або невиїзного інспектування, за результатами якого вносить припис та/або вживає заходів до притягнення винної у допущенні порушень посадової особи до встановленої законом відповідальності.
У разі виконання припису в установлений у ньому строк заходи до притягнення об'єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності не вживаються.
Заходи до притягнення об'єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності за використання праці неоформлених працівників, несвоєчасну та не у повному обсязі виплату заробітної плати, недодержання мінімальних гарантій в оплаті праці вживаються одночасно із внесенням припису незалежно від факту усунення виявлених порушень у ході інспекційного відвідування або невиїзного інспектування.
З матеріалів справи вбачається, що інспекційне відвідування ФОП ОСОБА_1 у період з 17 по 18.01.219 року призначене згідно з наказом № 9 від 10.01.2019 року, прийнятого за результатами аналізу інформації, отриманої з заяви фізичної особи та службової записки від 09.01.2019 року.
Відповідно до частини третьої статті 7 Закону у посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються, зокрема: номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо); підстави для здійснення заходу; інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).
Судом першої інстанції встановлено, що на проведення інспекційного відвідування позивача відповідачем було видано направлення від 10.01.2019 року № 36, яке не містить даних щодо: типу заходу (плановий або позаплановий); підстави для здійснення заходу; інформації про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).
Щодо відображення в направленні на проведення контрольного заходу типу заходу (плановий або позаплановий), то суд зазначає, що згідно Закону планові та позапланові заходи здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом, при цьому інспектування згідно частини третьої статті 7 Закону також є формою контрольного заходу, а тому зазначення у направленні на проведення контрольного заходу від 10.01.2019 року № 36 про проведення інспекційного відвідування не позбавляє обов'язку зазначення типу заходу, що проводиться.
Згідно з п. 20 Порядку № 295 акт складається в останній день інспекційного відвідування або невиїзного інспектування у двох примірниках, які підписуються інспектором праці, що його проводив, та керівником об'єкта відвідування або його уповноваженим представником.
Як убачається із матеріали справи інспекційне відвідування завершено 30.01.2019 року, проте акт інспектором праці складено 31.01.2019 року, що підтверджує копія акту перевірки, наявна в матеріалах справи (а.с. 17-21).
Отже, як вірно встановлено судом першої інстанції, відсутність необхідної інформації в направленні на проведення контрольного заходу свідчить про відсутність підстав для проведення відвідування, а як наслідок призводить до визнання відвідування протиправним та відсутності правових наслідків такого.
Механізм накладення на суб'єктів господарювання та роботодавців штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення визначений Порядком накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 509 від 17.07.2013 (далі - Порядок № 509).
Пунктами 6 та 7 Порядку № 509 передбачено, що про розгляд справи уповноважені посадові особи письмово повідомляють суб'єктів господарювання та роботодавців не пізніше ніж за п'ять днів до дати розгляду рекомендованим листом чи телеграмою, телефаксом, телефонограмою або шляхом вручення повідомлення їх представникам, про що на копії повідомлення, яка залишається в уповноваженої посадової особи, що надіслала таке повідомлення, робиться відповідна позначка, засвідчена підписом такого представника. Справа розглядається за участю представника суб'єкта господарювання або роботодавця, щодо якого її порушено. Справу може бути розглянуто без участі такого представника у разі, коли його поінформовано відповідно до пункту 6 цього Порядку і від нього не надійшло обґрунтоване клопотання про відкладення її розгляду.
Разом з тим, колегія суддів ззазначає, що позивача не було поінформовано про розгляд справи належним чином не пізніше ніж за п'ять днів до дати її розгляду у порушення вимог пункту 6 Порядку № 509, відповідних доказів про вручення (інформування) такого повідомлення у спосіб, наведений у вказаному пункті, суду не надано.
Виходячи з вищевикладеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявні підстави для визнання протиправними та скасування постанов Управління Держпраці у Чернігівській області від 21.02.2019 року № 25-01-104/0075/51, № 25-01-104/0075/52, оскільки відповідачем не доведено правомірності дій щодо складення оскаржуваних постанов як правового наслідку проведеного інспекційного відвідування, що відбулось з порушенням норм порядку стосовно його проведення, тому позовні вимоги в цій частині підлягають задоволенню, а постанови про накладення штрафу визнанню протиправними та скасуванню.
При цьому судовою колегією враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
За таких обставин, колегія суддів вважає, що постанова суду першої інстанції є законною, ухвалена з дотриманням норм матеріального і процесуального права і підстав для її скасування не має.
Відповідно до ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 травня 2019 року.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
За таких підстав апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-
Апеляційну скаргу Управління Держпраці у Чернігівській області залишити без задоволення, а рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 травня 2019 року - без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду у строк визначений ст. 329 КАС України.
Суддя-доповідач: Бужак Н.П.
Судді: Костюк Л.О.
Пилипенко О.Є.
Повний текст виготовлено: 18 вересня 2019 року.