Справа № 620/1323/19 Суддя першої інстанції: Скалозуб Ю.О.
17 вересня 2019 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді - Пилипенко О.Є.
суддів - Бєлової Л.В. та Бужак Н.П.,
при секретарі - Кузик О.С.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 18 липня 2019 року у справі за адміністративним позовом Північного офісу Держаудитслужби до Управління соціального захисту населення Чернігівської районної державної адміністрації Чернігівської області про зобов'язання виконати вимогу,
У травні 2019 року позивач - Північний офіс Держаудитслужби звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Управління соціального захисту населення Чернігівської районної державної адміністрації Чернігівської області про зобов'язання виконати вимогу, в якому просив:
- зобов'язати Управління соціального захисту населення Чернігівської районної державної адміністрації Чернігівської області виконати вимогу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області від 19.03.2019 року № 26-25-04-14/2142 щодо усунення виявлених ревізією порушень в установленому законодавством порядку.
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 18 липня 2019 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.
Не погоджуючись з судовим рішенням, позивач звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким адміністративний позов задовольнити повністю.
Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення було неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, порушено норми матеріального та процесуального права.
09 вересня 2019 року, відповідно до штампу вхідної кореспонденції суду Вх.№ 32740, Управлінням соціального захисту населення Чернігівської районної державної адміністрації Чернігівської області подано відзив на апеляційну скаргу, відповідно до змісту якої, відповідач повністю заперечує проти задоволення апеляційної скарги позивача, вказуючи, що останнім жодним чином не обґрунтовано своїх вимог, не зазначено, в чому саме полягає неповнота дослідження доказів і встановлення обставин у справі.
Відповідно до ч.ч.1, 2, 3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
У відповідності до ст.. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Приймаючи рішення про відмову у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, разом з тим, як убачається зі змісту позовної заяви Північного офісу Держаудитслужби, орган державного фінансового контролю просив суд зобов'язати підконтрольну установу виконати вимогу щодо усунення порушень, а не стягнути збитки з підконтрольного органу на користь бюджету, як то передбачено вищезазначеними нормами законодавства.
Колегія суддів вважає вказаний висновок суду першої інстанції обґрунтованим, з огляду на наступне.
Як встановлено судом та вбачається з наявних матеріалів справи, за результатом проведеної Північним офісом Держаудитслужби планової ревізії фінансово-господарської діяльності Управління соціального захисту населення Чернігівської районної державної адміністрації Чернігівської області за період з 01.01.2015 року по 30.11.2018 року було виявлено порушення, які задокументовано в акті ревізії від 06.03.2019 року № 04-30/04 (а.с. 14-48).
На підставі висновків акта ревізії контролюючим органом сформовано вимогу від 19.03.2019 року № 26-25-04-14/2142 щодо усунення порушень законодавства, виявлених унаслідок перевірки фінансово-господарської діяльності Управління, яку направлено на офіційну адресу відповідача (а.с. 52).
Невиконання Управлінням у повному обсязі вказаної вимоги у визначений строк зумовило необхідність звернення Держаудитслужби до суду із даним позовом про зобов'язання виконати вимогу.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, висновкам суду першої інстанції та доводам апелянта, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939-XII).
Відповідно до ст. 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Згідно з Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення), Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення).
Відповідно до ч. 2 ст. 2 Закону № 2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.
Пунктом 6 Положення передбачено, що Держаудитслужба має право в установленому порядку, зокрема: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підп. 16); порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених з порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (підп. 20); у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підп. 23).
Положенням установлено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підп. 9 п. 4).
Згадані норми узгоджуються з положеннями ст. 10 Закону № 2939-ХІІ, якою визначено права органу державного фінансового контролю. Зокрема, у п. 7 цієї статті передбачено право цього органу пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
У ст. 10 Закону № 2939-ХІІ встановлено право органу державного фінансового контролю звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (п. 10), а також при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (п. 13).
Відповідно до ч. 2 ст. 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.
Таким чином, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів, і в разі виявлення порушень законодавства має право пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність з вимогами законодавства і в цій частині вона є обов'язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом пред'явлення вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Разом з тим, як вірно зауважено судом першої інстанції, зі змісту позовної заяви Північного офісу Держаудитслужби вбачається, що орган державного фінансового контролю просив суд зобов'язати підконтрольну установу виконати вимогу щодо усунення порушень, а не стягнути збитки з підконтрольного органу на користь бюджету, як то передбачено вищезазначеними нормами законодавства.
Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги позивачем було зазначено, що судом першої інстанції протиправно не враховано висновків, викладених у постанові Верховного Суду України від 13.05.2014 року № 21-89а14, ухвалі Вищого адміністративного суду України від 25.06.2014 року № К/800/3648/14, постанові Верховного Суду від 11.03.2019 року № 825/25/14, проте колегія суддів вважає такі доводи необґрунтованими, з огляду на наступне.
Так, відповідно до правової позиції, викладеної Верховним Судом у постанові від 11.03.2019 року, «вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
У справі, що розглядається, позивач пред'явив вимоги, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір та їх стягнення.
Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за відповідним позовом органу державного фінансового контролю, вони не можуть бути стягнуті за адміністративним позовом про зобов'язання вчинити певні дії».
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції було правильно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, правильно застосовано норми матеріального та процесуального права. У зв'язку з цим суд вважає необхідним апеляційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби - залишити без задоволення, рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 18 липня 2019 року - без змін.
Керуючись ст..ст. 241, 242, 311, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби - залишити без задоволення.
Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 18 липня 2019 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя: О.Є.Пилипенко
Суддя: Л.В.Бєлова
Н.П.Бужак