29 серпня 2019 року
м. Київ
Справа № 9901/994/18
Провадження № 11-23заі19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого Князєва В. С.,
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Лященко Н. П., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю.,
за участю:
секретаря судового засідання - Ключник А. Ю.,
представника позивача - ОСОБА_1 ,
представника відповідача - Белінської О. В.,
розглянувши в судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_2 до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) про визнання протиправною та скасування ухвали, зобов'язання повторно розглянути скаргу,
за апеляційною скаргою представника ОСОБА_2 - Федоренка І. Л. на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 2 січня 2019 року (суддя Данилевич Н. А.),
28 грудня 2018 року ОСОБА_2 через свого представника Федоренка І. Л. звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправною та скасувати ухвалу ВРП від 16 жовтня 2018 року № 3137/0/15-18 про залишення без розгляду скарги адвоката ОСОБА_2 - Федоренка І. Л. на рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - КДКП, Комісія) від 18 липня 2018 року № 319дп-18 про закриття дисциплінарного провадження стосовно Генерального прокурора України ОСОБА_5 , а також зобов'язати відповідача повторно розглянути зазначену скаргу.
У позові зазначено, що 26 березня 2018 року адвокат Адвокатського об'єднання «АВЕР ЛЄКС» Федоренко І. Л., діючи в інтересах ОСОБА_2 , звернувся до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів із дисциплінарною скаргою про вчинення Генеральним прокурором України ОСОБА_5 дисциплінарного проступку, що полягає в публічному висловлюванні, яке є порушенням презумпції невинуватості.
18 липня 2018 року КДКП прийняла рішення № 319дп-18 про закриття дисциплінарного провадження щодо Генерального прокурора України ОСОБА_5 , а також надання дозволу на оскарження цього рішення до ВРП.
Адвокат Федоренко І. Л., діючи в інтересах ОСОБА_2 , подав до ВРП скаргу на згадане рішення КДКП, яку ухвалою ВРП від 16 жовтня 2018 року № 3137/0/15-18 було залишено без розгляду та повернуто скаржнику.
Зазначена ухвала ВРП мотивована відсутністю доручення ОСОБА_2 на здійснення згаданим адвокатом представництва прав та інтересів ОСОБА_2 у ВРП щодо оскарження рішення Комісії.
На переконання адвоката Федоренка І. Л., така ухвала є протиправною, оскільки на підтвердження повноважень адвоката на надання правової допомоги ОСОБА_2 до скарги у ВРП були надані всі необхідні та належні документи, передбачені Законом України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність». Крім того, позивач послався на те, що оскаржувана ухвала ВРП постановлена з порушенням Регламенту ВРП та неправильним застосуванням законів України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII)та від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII«Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VIІ).
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 2 січня 2019 року відмовив у відкритті провадження у справі за згаданим вище позовом.
Постановляючи зазначену ухвалу, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що оскаржувана ухвала ВРП про залишення без розгляду та повернення скарги на рішення КДКП, а також діяльність ВРП щодо її постановлення - не підлягають оскарженню в судах, оскільки за змістом положень Закону № 1798-VIII оскарженню в судовому порядку підлягають лише рішення цього органу, прийняті ним по суті розгляду скарг.
Крім того, суд першої інстанції керувався тим, що частиною четвертою статті 44 зазначеного Закону визначено, що рішення про повернення дисциплінарної скарги оскарженню не підлягає.
Не погодившись із таким судовим рішенням, представник позивачаз підстав неправильного застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права подав апеляційну скаргу, в якій порушує питання про скасування незаконної, на його думку, ухвали суду першої інстанції та направлення справи для продовження розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Скаргу мотивовано таким:
- суд безпідставно застосував положення частини четвертої статті 44 Закону № 1798-VIII, вказавши на те, що рішення про повернення дисциплінарної скарги оскарженню не підлягає, адже зазначена норма стосується рішення про повернення дисциплінарної скарги щодо дисциплінарного проступку судді, тоді як ВРП було постановлено ухвалу про повернення скарги на рішення КДКП;
- Кодексом адміністративного судочинства України (далі - КАС), зокрема статтями 22 та 266 цього Кодексу, прямо передбачено право на оскарження актів ВРП, незалежно від вказівки у такому акті на можливість його оскарження;
- ухвалу ВРП до адміністративного суду має право оскаржити особа, яка подала скаргу на рішення КДКП, оскільки положення КАС, Закону № 1798-VIII, Регламенту ВРП не містять прямої заборони на звернення скаржника у зв'язку з незгодою з прийнятим актом ВРП.
У відзиві на апеляційну скаргу ВРП вказує на законність ухвали суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження у справі, оскільки оскарженню в судовому порядку підлягають лише рішення ВРП, ухвалені за результатами розгляду скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора, тобто рішення, прийняті ВРП по суті розгляду скарг. ОСОБА_2 через адвоката Федоренка І. Л. реалізував своє право, надане законодавчими актами України, та звернувся до ВРП зі скаргою на рішення КДКП від 18 липня 2018 року № 319дп-18, при цьому ВРП жодним чином не перешкоджала позивачу у реалізації цього права, а подальший розгляд уповноваженим органом цієї скарги не породжує жодних прав та обов'язків по відношенню до скаржника.
У судовому засіданні представник позивача та представник ВРП підтримали відповідно апеляційну скаргу та відзив на неї, надали пояснення, аналогічні наведеним у зазначених документах доводам.
Заслухавши представників позивача та відповідача, дослідивши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі й відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.
Відповідно до частин першої та другої статті 35 Закону № 1798-VIII рішення ВРП може бути оскаржене до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня його ухвалення. Порядок та підстави оскарження рішення ВРП визначаються законом. Підстави оскарження окремих рішень Вищої ради правосуддя визначаються цим Законом.
Згідно з частиною першою статті 53 Закону № 1798-VIII прокурор, щодо якого прийнято рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності, може оскаржити таке рішення до Вищої ради правосуддя не пізніше тридцяти днів з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення.
Відповідно до статті 78 Закону № 1697-VIІособа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення КДКП до ВРП за наявності дозволу КДКП на таке оскарження.
Частиною п'ятою статті 53 Закону № 1798-VIII передбачено, що за результатами розгляду скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора ВРП має право:
1) скасувати повністю рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора та закрити дисциплінарне провадження;
2) скасувати частково рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора та ухвалити нове рішення;
3) скасувати повністю або частково рішення відповідного органу про відмову в притягненні до дисциплінарної відповідальності прокурора та ухвалити нове рішення;
4) змінити рішення відповідного органу, застосувавши інший вид дисциплінарного стягнення;
5) залишити рішення відповідного органу без змін.
Відповідно до частини першої статті 54 Закону № 1798-VIII рішення ВРП за результатами розгляду скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора може бути оскаржене та скасоване виключно з таких підстав:
1) склад ВРП, який ухвалив відповідне рішення, не мав повноважень його ухвалювати;
2) рішення не підписано будь-ким із складу членів Вищої ради правосуддя, які брали участь у його ухваленні;
3) прокурор не був належним чином повідомлений про засідання Вищої ради правосуддя - якщо було ухвалено будь-яке з рішень, визначених пунктами 2-5 частини п'ятої статті 53 цього Закону;
4) рішення не містить посилань на визначені законом підстави дисциплінарної відповідальності прокурора та мотиви, з яких Вища рада правосуддя дійшла відповідних висновків.
Згідно з частиною дугою цієї статті право на оскарження до суду рішення ВРП, ухваленого за результатами розгляду скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора, мають цей прокурор та скаржник, якщо таке рішення Вищої ради правосуддя ухвалене за його скаргою.
Наведені положення статей 53, 54 Закону № 1798-VIII визначають порядок, підстави та коло суб'єктів оскарження рішень ВРП,ухвалених саме за результатами розгляду по суті скарги на рішення відповідного органу, яким прокурора притягнуто до дисциплінарної відповідальності. Однак зазначені норми, як і Закон в цілому, не встановлюють правил оскарження рішень ВРП чи членів цього органу, ухвалених за наслідками вирішення окремих процесуальних/процедурних питань, пов'язаних із рухом скарг на рішення КДКП чи ініціаторів дисциплінарного провадження, яким дозвіл на таке оскарження надано відповідним дисциплінарним органом. Положення Закону не містять заборони на оскарження рішень/ухвал ВРП чи членів цього органу, які не пов'язані з вирішенням питання по суті дисциплінарної скарги.
Водночас за змістом частини четвертої статті 22 КАС Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні, зокрема, справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРП. Особливості розгляду цієї категорії спорів визначено у статті 266 КАС.
Згідно з пунктами 2, 3 частини першої статті 266 цього Кодексу правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності дій чи бездіяльності ВРП, законності актів цього органу.
КАС не містить застереження про те, що під регулювання частини четвертої статті 22 КАС та статті 266 цього Кодексу підпадають лише рішення ВРП, ухвалені по суті дисциплінарної справи щодо прокурора.
Частина четверта статті 44 Закону № 1798-VIII, відповідно до якоїрішення про повернення дисциплінарної скарги оскарженню не підлягає, на яку також послався суд, відмовляючи у відкритті провадження у цій справі, не підлягає застосуванню у спірних відносинах, оскільки встановлене цією статтею правило стосується повернення скарги щодо дисциплінарного проступку судді на стадії попереднього вивчення та перевірки дисциплінарної скарги до вирішення питання щодо наявності підстав длявідкриття дисциплінарної справи, тоді як ОСОБА_2 у цій справі оскаржується до суду ухвала ВРП про повернення скарги на рішення КДКП про відмову у відкритті дисциплінарного провадження щодо прокурора.
Посилання ВРП на необхідність застосування статті 44 Закону № 1798-VIII у цій справі з огляду на положення частини третьої статті 53 цього Закону є безпідставними.
Так, відповідно до частини третьої статті 53 Закону № 1798-VIII скарга на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора розглядається ВРП у пленарному складі в порядку, визначеному статтею 49цього Закону для розгляду дисциплінарної справи щодо судді, якоювстановлено таке:
1. Розгляд дисциплінарної справи відбувається у відкритому засіданні Дисциплінарної палати, в якому беруть участь суддя, скаржник, їх представники.
2. Розгляд дисциплінарної справи у закритому засіданні Дисциплінарної палати відбувається у виняткових випадках, за наявності підстав, визначених законом для проведення закритих судових засідань.
3. За вмотивованим клопотанням судді Дисциплінарна палата також може ухвалити рішення про розгляд дисциплінарної справи у закритому засіданні, якщо це є необхідним для забезпечення незалежності судді. Рішення про розгляд дисциплінарної справи у закритому засіданні на цій підставі вважається ухваленим, якщо за нього проголосували всі члени Дисциплінарної палати.
4. У разі неможливості з поважних причин взяти участь у засіданні Дисциплінарної палати суддя може заявити клопотання про відкладення розгляду дисциплінарної справи. Повторна неявка судді на засідання незалежно від причин не перешкоджає розгляду дисциплінарної справи за його відсутності.
Дисциплінарна палата може визнати явку судді для участі у засіданні Дисциплінарної палати обов'язковою.
5. Неявка скаржника не перешкоджає розгляду дисциплінарної справи.
6. Суддя має право надати письмові пояснення по суті скарги.
7. У засіданні Дисциплінарної палати заслуховуються доповідач, суддя, скаржник, їх представники, свідки та інші особи, які були викликані або запрошені взяти участь у засіданні.
Доповідач роз'яснює свідку його права та обов'язки, встановлені цим Законом, і попереджає свідка під розписку про кримінальну відповідальність за завідомо неправдиві показання або за відмову від давання показань з непередбачених законом підстав.
8. Учасники дисциплінарної справи мають право подавати докази, надавати пояснення, заявляти клопотання про виклик свідків, ставити запитання учасникам дисциплінарної справи, висловлювати заперечення, заявляти інші клопотання або відводи, ознайомлюватись з матеріалами справи. Для ознайомлення можуть надаватися матеріали, які безпосередньо пов'язані зі скаргою, із дотриманням вимог законодавства про захист персональних даних щодо знеособлення персональних даних.
9. Перебіг розгляду дисциплінарної справи та оголошення результатів її розгляду фіксуються технічними засобами.
10. Якщо в процесі розгляду дисциплінарної справи Дисциплінарна палата дійде висновку про наявність ознак дисциплінарного проступку в діяннях інших суддів або про наявність ознак іншого дисциплінарного проступку в діяннях судді, щодо якого розглядається справа, Дисциплінарна палата може ухвалити рішення про відкриття відповідної дисциплінарної справи за власною ініціативою.
11. Дисциплінарна палата може своїм рішенням об'єднати в одну дисциплінарну справу кілька дисциплінарних справ, які перебувають у її провадженні.
12. Вища рада правосуддя на пленарному засіданні може ухвалити рішення про об'єднання дисциплінарних справ, які перебувають у провадженні різних Дисциплінарних палат, і передання їх на розгляд однієї Дисциплінарної палати.
13. Дисциплінарна палата розглядає дисциплінарну справу протягом дев'яноста днів з дня її відкриття. Цей строк може бути продовжений Дисциплінарною палатою не більше ніж на тридцять днів у виключних випадках, у разі потреби додаткової перевірки обставин та/або матеріалів дисциплінарної справи.
Як убачається з наведеного змісту статті 49 Закону № 1798-VIII, закріплені у ній правила стосуються порядку розгляду ВРП скарги по суті оскаржуваного рішення відповідного дисциплінарного органу, здійснюваного у пленарному складі цього органу (чого у цій справі не відбулося), а саме питань щодо форми засідання, участі сторін, надання ними пояснень, фіксації засідання, строку розгляду справи тощо. При цьому положення цієї статті, на застосування яких у ході дисциплінарного провадження щодо прокурора дає дозвіл частина третя статті 53 Закону № 1798-VIII, жодним чином не пов'язані з регламентованим статтею 44 цього Закону порядком повернення дисциплінарної скарги щодо судді та можливістю оскарження рішення про повернення цієї скарги.
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції внаслідок неправильного застосування норм матеріального та процесуального права дійшов помилкового висновку про наявність підстав для відмови у відкритті провадження у цій справі.
Відповідно до пункту 4 частини першої статті 320 КАС підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Таким чином, оскаржувана ухвала Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду підлягає скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до цього ж суду.
Керуючись статтями 242, 250, 266, 292, 312, 320, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
1. Апеляційну скаргу представника ОСОБА_2 - Федоренка Ігоря Люсиковича задовольнити.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 2 січня 2019 року скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий В. С. Князєв
Суддя-доповідач О. Б. Прокопенко
Судді: Т. О. АнцуповаО. Р. Кібенко
С. В. БакулінаН. П. Лященко
В. В. БританчукВ. В. Пророк
Ю. Л. ВласовЛ. І. Рогач
М. І. ГрицівО. С. Ткачук
Д. А. ГудимаВ. Ю. Уркевич
Ж. М. Єленіна