04 вересня 2019 р.Справа № 520/1535/19
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Подобайло З.Г.,
Суддів: Бартош Н.С. , Григорова А.М. ,
за участю секретаря судового засідання Мороза М.М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Заступника прокурора Харківської області на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 24.04.2019 року, головуючий суддя І інстанції: Шевченко О.В., м. Харків, повний текст складено 06.05.19 року по справі № 520/1535/19
за позовом В.о. керівника Харківської місцевої прокуратури №6 Харківської області Хлистова Олександра Юрійовича
до Харківської обласної державної адміністрації треті особи Головне управління Держгеокадастру у Харківській області , Циркунівська сільська рада Харківського району Харківської області , Товариство з обмеженою відповідальністю "Декарт плюс" , Харківська районна державна адміністрація Харківської області
про скасування розпорядження,
В.о. керівника Харківської місцевої прокуратури № 6 Харківської області Хлистов Олександр Юрійович в інтересах держави звернувся до суду з адміністративним позовом до Харківської обласної державної адміністрації, треті особи: Головне управління Держгеокадастру у Харківській області, Циркунівська сільська рада Харківського району Харківської області, товариство з обмеженою відповідальністю "Декарт плюс" , Харківська районна державна адміністрація Харківської області, в якому просить суд скасувати розпорядження голови Харківської обласної державної адміністрації від 28.11.2011 № 685 "Про надання земельної ділянки в оренду ТОВ "Декарт плюс" на території Харківського району".
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2019 р адміністративний позов в.о. керівника Харківської місцевої прокуратури № 6 Харківської області Хлистова Олександра Юрійовича в інтересах держави залишено без задоволення.
Заступник прокурора Харківської місцевої прокуратури № 6 Харківської області, не погодившись з рішенням суду першої інстанції , подав апеляційну скаргу , вважає, що вказане рішення суду прийнято з неправильним застосуванням та порушенням норм матеріального (ст.ст. 6, 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації») процесуального права (ст.ст. 2, 4, 6, 7, 53, 54, 72, 73, 74, 75, 76, 90, 242 КАС України), а також неповним з'ясуванням судом обставин, що мають значення для справи, невідповідністю висновків суду обставинам справи, що призвело до неправильного вирішення справи, а тому є незаконним та відповідно до ст.315 КАС України підлягає скасуванню. Судом, в порушення ст. 90 КАС України, не надано належної правової оцінки реальній спроможності, своєчасності та дієвості таких заходів. Вважає , що спірне розпорядження є недоцільним, неекономним і неефективним за очікуваними та фактичними результатами, а, отже, підлягає скасуванню у судовому порядку. В порушення ст, 77 КАС України, відповідачем не надано суду жодного доказу на підтвердження того, що спірне розпорядження виконується упродовж більш ніж 7 років його дії та не є едоцільним, неекономним і неефективним за очікуваними та фактичними результатами, не встановлено, що у передбаченому законом порядку ТОВ «Декарт Плюс» оскаржувалися рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, в тому числі Харківської районної державної адміністрації Харківської області та Харківської районної ради Харківської області, з питань, що виникають при оформленні речових прав на земельну ділянку, в тому числі відмови в укладенні договору оренди землі. Акт індивідуальної дії є і залишається невиконаним ТОВ «Декарт Плюс» через недобросовісність набувача землі, що свідчить про його фактичну неекономність і неефективність за очікуваними чи фактичними результатами, та, як наслідок, недоцільність - враховуючи встановлений строк оренди в 49 років, який буде відраховуватися не від дати видання розпорядження, а дати укладення та державної реєстрації договору оренди землі. Тобто, для держави та відповідного місцевого бюджету вже втрачено більш ніж 7 років оренди, а, отже, і орендної плати. Судом першої інстанції у порушення вимог ч. 4 ст.6 КАС України відмовлено з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини, У даному випадку - встановлення законодавцем критеріїв та підстав віднесення розпоряджень обласної державної адміністрації, як таких, що є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами. Місцева прокуратура не наполягала на застосуванні до спірних правовідносин приписів Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а лише зазначала, що при визначенні понять «недоцільність», «неекономність», «неефективність за очікуваними чи фактичними результатами» необхідно виходити перш за все із положень Конституції України, загальних засад цивільного та земельного законодавства України та, зокрема, положень ч.І ст.4 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Також, вважає безпідставним та неправильним застосування судом при вирішенні даного спору правової позиції, викладеної в рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Рисовський проти України» від 20.10.2011 (заява №29979/04) - принципу «належного урядування». Вказує , що саме з метою уникнення плати за землю, земельна ділянка до цього часу залишається неоформленою. Виривання судом із контексту рішення ЄСПЛ принципу «належного урядування» та застосування його до спірних правовідносин не відповідає принципу верховенства права, закріпленого та встановленого у ст. 6 КАС України. Так, відповідачем та набувачем земель не надано суду вагомих та безсумнівних доказів, що упродовж більш ніж 7 років спірне розпорядження залишається невиконаним з причин, які не залежать від їх волі. Вважає спірне розпорядження неекономним, недоцільним та неефективним за очікуваними та фактичними результатами, таким, що не відповідає вимогам вказаних норм права, отже, підлягає скасуванню у судовому порядку, тому просить скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 24.04.2019 , ухвалити нове рішення, яким адміністративний позов прокурора задовольнити у повному обсязі.
ТОВ «ДЕКАРТ ПЛЮС» заперечує проти задоволення апеляційної скарги та просить залишити її без задоволення, а судове рішення без змін. Вважає, що суд першої інстанції ухвалив законне та обґрунтоване судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, повно з'ясувавши обставини, що мали значення для вирішення справи. Усі обставини, що мають значення для справи були доведені, висновки суду першої інстанції відповідають обставинам справи. Зазначає, що апеляційна скарга не містить доводів та фактів щодо порушення норм матеріального та процесуального права судом першої інстанції, є безпідставною та необґрунтованою. Просить залишити її без задоволення, а рішення Харківського окружного адміністративного суду від 24.04.2019 без змін.
Головне управління Держгеокадастру у Харківській області подало до суду відзив на апеляційну скаргу, вказує , що права та законні інтереси Головного управління спірним розпорядженням не зачіпаються , тому просить ухвалити рішення за результатами розгляду апеляційної скарги заступника прокурора Харківської області на рішення Харківського , окружного адміністративного суду від 24.04.2019 у справі № 520/1535/19 з урахуванням наданими сторонами пояснень та доказів.
Харківська обласна державна адміністрація подала до суду відзив на апеляційну скаргу , вважає рішення Харківського окружного адміністративного суду від 24.04.2019 таким що прийнято з правильним встановленням всіх обставин справи та з додержанням норм матеріального та процесуального права , заперечує проти апеляційної скарги заступника прокурора Харківської області у повному обсязі, вважає її безпідставною, необґрунтованою та такою, що не підлягає задоволенню, просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення Харківського окружного адміністративного суду від 24.04.2019 - без змін.
Сторони по справі повідомлені належним чином про день, час та місце судового розгляду апеляційної скарги.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши, в межах апеляційної скарги, рішення суду першої інстанції та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено у суді апеляційної інстанції , що Розпорядженням Харківської районної державної адміністрації Харківської області № 3314 від 29.12.2007 "Про надання згоди на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ТОВ "Декарт Плюс" надано Товариству з обмеженою відповідальністю "Декарт Плюс" згоду на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передачі її в оренду орієнтовною площею 10,00 га, в тому числі: 5,85 га прибережної захисної смуги інших захисних насаджень, за рахунок земель запасу категорії водного фонду (без зміни її категорії) та 4, 15 га інших захисних насаджень, за рахунок земель запасу категорії сільськогосподарського призначення несільськогосподарських угідь (зі зміною її цільового призначення з віднесенням до земель категорії рекреаційного призначення), розташовану за межами населеного пункту на території Циркунівської сільської ради, для створення зони відпочинку.
Пунктом 2 зазначеного розпорядження вказано ТОВ "Декарт Плюс", що розроблений та погоджений згідно з вимогами чинного законодавства проект землеустрою необхідно подати в дванадцяти місячний термін з дня видання розпорядження, для розгляду до райдержадміністрації.
На виконання вищевказаного розпорядження відповідача на замовлення ТОВ "Декарт Плюс", ТОВ "Інститут технологій ГІС і САПР" виготовлено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду ТОВ "Декарт Плюс" для створення зони відпочинку із земель запасу розташованої за межами населених пунктів на території Циркунівської сільської ради Харківського району Харківської області.
Так, розпорядженням Харківської обласної державної адміністрації № 685 від 28.11.2011 "Про надання земельної ділянки в оренду ТОВ "Декарт Плюс" на території Харківського району" затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду ТОВ "Декарт Плюс" для створення зони відпочинку із земель запасу, розташованої на території Циркунівської сільської ради Харківського району Харківської області.
Відповідно до п. 2 розпорядження, надано ТОВ "Декарт Плюс" в оренду терміном на 49 років земельну ділянку загальною площею 10 га, в тому числі: 5, 8407 га за рахунок земель запасу категорії водного фонду без зміни її категорії та 4, 1593 га інших захисних насаджень за рахунок земель запасу категорії сільськогосподарського призначення зі зміною цільового призначення на категорію земель рекреаційного призначення на території Циркунівської сільської ради Харківського району Харківської області для створення зони відпочинку.
Згідно п. 3 розпорядження, ТОВ "Декарт Плюс" необхідно звернутися у місячний термін із дня прийняття розпорядження до Харківської обласної державної адміністрації для укладення договору оренди земельної ділянки, зазначеної в пункті 2 цього розпорядження; приступити до використання земельної ділянки після встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), укладення та державної реєстрації договору оренди.
Учасниками справи не оспорюється, що на замовлення ТОВ "Декарт Плюс" ПП "Регіонземпроект" виготовлено Технічну документацію з нормативної грошової оцінки земельної ділянки, що надається в оренду ТОВ "Декарт Плюс" для створення зони відпочинку, розташованої за межами населених пунктів на території Циркунівської сільської ради Харківського району Харківської області.
Відповідна технічна документація пройшла державну експертизу землевпорядної документації та після виправлення зауважень, отримано позитивний висновок (висновок від 20.03.2012 № 0027)
Проте, як зазначає позивач, всупереч вимогам розпорядження голови Харківської обласної державної адміністрації від 28.11.2011 № 685, ТОВ "Декарт Плюс" не зверталося у встановлений строк до Харківської обласної державної адміністрації із пропозицією укласти договір оренди відведеної земельної ділянки.
29.05.2017 ТОВ "Декарт Плюс" звернулося до Харківської районної державної адміністрації Харківської області з клопотанням щодо укладення договору оренди земельної ділянки, в якому повідомило, що відповідно до вимог чинного законодавства ТОВ "Декарт Плюс" було вжито заходів щодо здійснення державної реєстрації земельної ділянки та отримання витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку № НВ-6301656242015 від 17.03.2015 та присвоєння кадастрового номера 6325185000:03:023:0020 та просило Харківську районну державну адміністрацію укласти договір оренди земельної ділянки з кадастровим номером 6325185000:03:023:0020 загальною площею 10.0000 га, розташованої на території Циркунівської сільської ради Харківського району Харківської області за рахунок земель рекреаційного призначення для створення зони відпочинку з ТОВ "Декарт Плюс".
Крім того, листом від 31.05.2017 № 01-04 ТОВ "Декарт Плюс" звернулося до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, в якому просило надати роз'яснення щодо підстав зміни кадастрового номеру земельної ділянки розташованої за межами населених пунктів на території Циркунівської сільської ради Харківського району Харківської області з 6325185000:03:023:0019 на 6325185000:03:023:0020.
Листом від 03.07.2017 № 28-20-0.23.061-387/126-17 Головне управління Держгеокадастру у Харківській області надало відповідь на вищезазначений лист ТОВ "Декарт Плюс" повідомивши, що відомості про земельну ділянку з кадастровим номером 6325185000:03:023:0019, який був визначений у 2012 році у Державному земельному кадастрі відсутні, Поземельна книга не відкрита, право користування земельною ділянкою не було зареєстровано належним чином, вищевказаний кадастровий номер видалено з державного земельного кадастру. В той же час, державним кадастровим реєстратором було прийнято заяву на державну реєстрацію земельної ділянки за адресою: Харківська обл., Харківський район, Циркунівської сільської ради, проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та обмінний файл, після розгляду документів, була проведена державна реєстрація земельної ділянки, відкрито поземельну книгу та підготовлено витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку № НВ-6301656242015 від 17.03.2015 з кадастровим номером 6325185000:03:023:0020 який є актуальним на теперішній час.
Листом від 26.06.2017 № 01-19/1718 Харківська районна державна адміністрація надала відповідь на клопотання ТОВ "Декарт Плюс", в якому повідомила, що для визначення орендної плати за земельну ділянку, що є істотною умовою договору оренди землі, товариству необхідно надати до адміністрації дані про нормативно грошову оцінку земельної ділянки що надана в оренду ТОВ "Декарт Плюс".
Також, листом від 12.09.2017 № 02-19/583 Харківська районна рада повідомила ТОВ "Декарт Плюс", що позитивний висновок державної експертизи дійсний протягом строку дії об'єкта державної експертизи, але не більше трьох років від дня його видачі, тож надана технічна документація з нормативної грошової оцінки має висновок державної експертизи землевпорядної документації від 20.03.2012 № 0027, у зв'язку з чим Харківська районна рада повернула відповідну технічну документацію.
Обґрунтовуючи свої вимоги позивач вказує, що розпорядженням голови Харківської обласної державної адміністрації від 28.11.2011 № 685 "Про надання земельної ділянки в оренду ТОВ "Декарт Плюс" на території Харківського району" затверджено землевпорядну документацію та надано ТОВ "Декарт Плюс" в оренду терміном на 49 років земельну ділянку загальною площею 10 га, при цьому п. 3 розпорядження визначено, що ТОВ "Декарт Плюс" необхідно у місячний термін із дня прийняття розпорядження звернутися до Харківської районної державної адміністрації для укладання договору оренди земельної ділянки, проте ТОВ "Декарт Плюс", всупереч вимогам розпорядження голови Харківської обласної державної адміністрації від 28.11.2011 № 685 не звернулося у встановлений строк до Харківської районної адміністрації Харківської області із пропозицією укласти договір оренди відведеної земельної ділянки, у зв'язку з чим позивач просить суд скасувати розпорядження голови Харківської обласної державної адміністрації від 28.11.2011, № 685 "Про надання земельної ділянки в оренду ТОВ "Декарт Плюс" на території Харківського району".
Доводи прокурора у даній справі фактично зводяться до того, що оскаржуване розпорядження відповідача є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними та фактичними результатами в розумінні ч. 3 ст.43 Закону України "Про місцеві державні адміністрації". Така недоцільність, неекономність та неефективність була обґрунтована прокурором бездіяльністю відповідача, через те що, третя особа не уклала договір оренди та фактично не використовувала земельну ділянку, надану спірним розпорядженням, що зумовило недоотримання державою орендної плати за користування такою спірною земельною ділянкою за понад сім років, а відповідач не скасував своє розпорядження. А тому, фактично через неправомірну поведінку по реалізації спірного розпорядження третьої особи - ТОВ "Декарт плюс" прокурор вважає. що спірне розпорядження відповідача слід скасувати в судовому порядку.
Залишаючи без задоволення позов, суд першої інстанції виходив з того , що розпорядження голови Харківської обласної державної адміністрації від 28.11.2011 року № 685 "Про надання земельної ділянки в оренду ТОВ "Декарт плюс" на території Харківського району" видано на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, відповідає критеріям, встановлених частиною другою статті 2 КАС України.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову , виходячи з наступного.
Згідно ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до Конституції України Закон України «Про місцеві державні адміністрації» визначає організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій.
Пунктом 1 ст. 2 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» встановлено, що місцеві державні адміністрації в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечують виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня;
Статтею 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» визначено, що на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази.
Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.
Згідно п. 3 ч. 1 ст. 16 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів;
Відповідно до ст. 17 Земельного кодексу України до повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин належить, зокрема розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом;
Частиною 1 ст. 21 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» передбачено, що місцева державна адміністрація, зокрема розпоряджається землями державної власності відповідно до закону.
Так , згідно матеріалів справи розпорядженням Харківської районної державної адміністрації Харківської області № 3314 від 29.12.2007 «Про надання згоди на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ТОВ "Декарт Плюс" надано Товариству з обмеженою відповідальністю «Декарт Плюс» згоду на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передачі її в оренду орієнтовною площею 10,00 га, в тому числі: 5,85 га прибережної захисної смуги інших захисних насаджень, за рахунок земель запасу категорії водного фонду (без зміни її категорії) та 4, 15 га інших захисних насаджень, за рахунок земель запасу категорії сільськогосподарського призначення несільськогосподарських угідь (зі зміною її цільового призначення з віднесенням до земель категорії рекреаційного призначення), розташовану за межами населеного пункту на території Цуркунівської сільської ради, для створення зони відпочинку.
У зв'язку з чим, ТОВ «Декарт Плюс» розроблений та погоджений згідно з вимогами чинного законодавства проект землеустрою необхідно подати в дванадцяти місячний термін з дня видання розпорядження, для розгляду до райдержадміністрації.
На виконання вищевказаного розпорядження Харківської районної державної адміністрації Харківської області, на замовлення Товариства з обмеженою відповідальністю «Декарт Плюс», ТОВ «Інститут технологій ГІС і САПР» виготовлено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду ТОВ «Декарт Плюс» для створення зони відпочинку із земель запасу розташованої за межами населених пунктів на території Циркунівської сільської ради Харківського району Харківської області.
Передбачена до відведення ТОВ «Декарт Плюс» земельна ділянка була внесена до Державного земельного кадастру та присвоєно кадастровий номер 6325185000:03:023:0020.
Тож, розпорядженням Харківської обласної державної адміністрації № 685 від 28.11.2011 «Про надання земельної ділянки в оренду ТОВ «Декарт Плюс» на території Харківського району» затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду ТОВ «Декарт Плюс» для створення зони відпочинку із земель запасу, розташованої на території Циркунівської сільської ради Харківського району Харківської області.
Відповідно до п. 2 розпорядження надано ТОВ «Декарт Плюс» в оренду терміном на 49 років земельну ділянку загальною площею 10 га, в тому числі: 5, 8407 га ра рахунок земель запасу категорії водного фонду без зміни її категорії та 4, 1593 га інших захисних насаджень за рахунок земель запасу категорії сільськогосподарського призначення зі зміною цільового призначення на категорію земель рекреаційного призначення на території Циркунівської сільської ради Харківського району Харківської області для створення зони відпочинку.
З матеріалів справи вбачається, що 09.02.2012 на замовлення Товариства з обмеженою відповідальністю "Декарт Плюс" ПП «Регіонземпроект» виготовлено Технічну документацію з нормативної грошової оцінки земельної ділянки, що надається в оренду ТОВ "Декарт Плюс" для створення зони відпочинку, розташованої за межами населених пунктів на території Циркунівської сільської ради Харківського району Харківської області.
Відповідна технічна документація пройшла державну експертизу землевпорядної документації та після виправлення зауважень, отримано позитивний висновок (висновок від 20.03.2012 № 0027).
Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим кодексом або за результатами аукціону; набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Згідно з частиною третьою статті 122 Земельного кодексу України районні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для ведення водного господарства; будівництва об'єктів, пов'язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо), з урахуванням вимог частини сьомої цієї статті; індивідуального дачного будівництва.
Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, відповідно до статті 124 Земельного Кодексу України здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки.
Частиною 5 ст. 122 Земельного кодексу України визначено, що обласні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами третьою, четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів, а також земельні ділянки, що не входять до складу певного району, або у випадках, коли районна державна адміністрація не утворена, для всіх потреб.
Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування шляхом укладення договору оренди земельної ділянки. Передача в оренду земельних ділянок громадянам і юридичним особам із зміною їх цільового призначення та із земель запасу під забудову здійснюється за проектами відведення в порядку, встановленому статтями 118, 123 цього Кодексу (ст. 124 Земельного кодексу України в редакції на момент виникнення спірних правовідносин).
Із зазначених вище положень вбачається, що в межах спірних правовідносин Харківська обласна державна адміністрація - є органом виконавчої влади, до безпосередніх управлінських повноважень якої входило вирішення питань щодо передачі в оренду земельних ділянок юридичним особам із зміною їх цільового призначення за проектами відведення в порядку, встановленому статтями 118, 123 цього Кодексу.
Враховуючи вищенаведене колегія суддів погоджується з думкою суду першої інстанції , що Харківська обласна державна адміністрація під час винесення розпорядження № 685 від 28.11.2011 «Про надання земельної ділянки в оренду ТОВ «Декарт Плюс» на території Харківського району» діяла в межах повноважень визначених законодавством, послідовно, із дотриманням порядку, встановленому статтями 118, 123 Земельного кодексу України , отже відсутні підстави для скасування розпорядження через недотримання процедури прийняття або перевищення наданих органу державної влади повноважень.
Організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій визначено Законом України "Про місцеві державні адміністрації", за приписами якого відповідно до ст. 6 на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України. Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів - накази. Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.
Відповідно до статті 155 Земельного кодексу України у разі видання органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування акта, яким порушуються права особи щодо володіння, користування чи розпорядження належною їй земельною ділянкою, такий акт визнається недійсним.
Частиною третьою статті 43 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" передбачено, що розпорядження голови державної адміністрації, що суперечить Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня, в судовому порядку.
Аналогічні положення закріплені також ч. 8 ст. 118 Конституції України, відповідно до якої рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України, або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.
Тобто, визначальними аспектами та умовами для скасування розпоряджень є їх протиправність, тобто невідповідність Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, або недоцільність, неекономність, неефективність за очікуваними чи фактичними результатами.
Акт державного чи іншого органу - це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин. Залежно від компетенції органу, який прийняв такий документ, і характеру та обсягу відносин, що врегульовано ним, акти поділяються на нормативні і такі, що не мають нормативного характеру, тобто індивідуальні. Нормативний акт - це прийнятий уповноваженим державним чи іншим органом у межах його компетенції офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, носить загальний чи локальний характер та застосовується неодноразово. Що ж до актів ненормативного характеру (індивідуальних актів), то вони породжують права і обов'язки тільки у того суб'єкта (чи визначеного ними певного кола суб'єктів), якому вони адресовані.
Підстав для скасування розпорядження через невідповідність Конституції та законам України, іншим актам законодавства України суд не установив.
Виходячи з наведених норм, підставами для скасування розпорядження районної державної адміністрації в судовому порядку є прийняття його з порушенням чинного законодавства, або визначеній законом компетенції цього органу та порушення у зв'язку з цим прав або охоронюваних законом інтересів позивача.
Проте, як судом першої інстанції так і судом апеляційної інстанції не встановлено, що розпорядження Харківської обласної державної адміністрації № 685 від 28.11.2011 «Про надання земельної ділянки в оренду ТОВ «Декарт Плюс» суперечить Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства.
Водночас доречними є доводи відповідача та третьої особи щодо відсутності критеріїв та підстав віднесення розпоряджень обласної державної адміністрації як таких, що є недоцільними, неекономічними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами.
Оскільки оскаржуване розпорядження є актом індивідуальної дії, а не нормативно-правовим та його положення не спрямовані на правове регулювання господарських відносин, то відповідно і вимоги Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" не поширюються на дії облдержадміністрації, пов'язані з виданням розпоряджень щодо надання у користування(оренду) юридичним та фізичним особам земельних ділянок.
Розпорядження про надання в оренду земельної ділянки є актом індивідуальної дії, стосується прав та законних інтересів юридичної особи.
Скасування такого рішення зачіпає правомірні інтереси ТОВ "Декарт плюс", оскільки на час видачі дозволу на розробку проекту землеустрою, так і на момент прийняття оскаржуваного рішення підприємство діяло правомірно. Третьою особою розроблено за власні кошти проект землеустрою, вчинено дії, спрямовані на набуття права оренди, в тому числі присвоєння кадастрового номеру земельної ділянки, замовлення технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки.
Оскаржуване розпорядження голови Харківської обласної державної адміністрації від 28.11.2011 №685 - є індивідуальним актом, та не є регуляторним актом, що також підтверджено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 29.01.2019 справа № 910/20323/17.
Враховуючи те , що оскаржуване розпорядження є актом індивідуальної дії, а не нормативно-правовим, його положення не спрямовані на правове регулювання господарських відносин, тому відповідно і вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» не поширюються на дії облдержадміністрації, пов'язані з виданням розпоряджень щодо надання у користування(оренду) юридичним та фізичним особам земельних ділянок.
Доводи апелянта з посиланням на те , що ТОВ "Декарт плюс" не здійснюються дії, спрямовані на укладення договору оренди земельної ділянки, а саме те, що за більше ніж 7 років з часу видання розпорядження ТОВ "Декарт плюс" не вжило дієвих та реальних заходів, спрямованих на його безумовне виконання шляхом укладення договору оренди землі, спростовані наступним.
Так, з матеріалів справи вбачається, що ТОВ "Декарт плюс" не втратило інтересу до укладення договору оренди земельної ділянки, що не заперечується учасниками справи.
Протягом 2016-2017 років між відповідачем, третьою особою - Харківською районною державною адміністрацією Харківської області та третьою особою - ТОВ "Декарт плюс" відбувалось листування щодо укладення договору оренди, однак такий договір укладено так і не було.
Так, листом від 26.06.2017 № 01-19/1718 Харківська районна державна адміністрація надала відповідь на клопотання ТОВ "Декарт Плюс", в якому повідомила, що для визначення орендної плати за земельну ділянку, що є істотною умовою договору оренди землі, товариству необхідно надати до адміністрації дані про нормативно грошову оцінку земельної ділянки що надана в оренду ТОВ "Декарт Плюс".
Крім того, листом від 12.09.2017 № 02-19/583 Харківська районна рада повідомила ТОВ "Декарт Плюс", що позитивний висновок державної експертизи дійсний протягом строку дії об'єкта державної експертизи, але не більше трьох років від дня його видачі, тож надана технічна документація з нормативної грошової оцінки має висновок державної експертизи землевпорядної документації від 20.03.2012 № 0027, у зв'язку з чим Харківська районна рада повернула відповідну технічну документацію.
В свою чергу суд враховує, що під час розроблення проекту землеустрою відбулися технічні помилки, що призвело до суперечностей в частині визначення кадастрового номеру земельної ділянки.
Тобто ініціатором відмови в укладанні договору оренди земельної ділянки є саме орган державної влади, а не ТОВ "Декарт плюс", що виключає можливість скасування оскаржуваного рішення з підстав зволікання третьою особою з укладенням договору оренди земельної ділянки.
Отже, суд дійшов висновку про відсутність підстав для скасування оскаржуваного розпорядження як неекономічного, недоцільного та неефективного за очікуваними та фактичними результатами. По-перше, приписи Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" не полягають застосуванню до спірних правовідносин, по -друге, суд установив, що ТОВ "Декарт плюс" не ухиляється від укладення договору оренди земельної ділянки, а навпаки вчиняє діє, спрямовані на його укладення.
У випадку скасування оскаржуваного розпорядження суд перекладе негативні наслідки свого рішення на третю особу -ТОВ "Декарт плюс", порушивши при цьому справедливий баланс між публічними та приватними інтересами, без виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування за витрачені третьою особою кошти на розроблення проекту землеустрою та без урахування того, що здійснивши всі необхідні дії, в тому числі розроблення технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки, ТОВ "Декарт плюс" мало правомірні очікування на укладення договору оренди земельної ділянки.
Позивачем у встановленому законом порядку не доведено яким саме чином розпорядження Харківської обласної державної адміністрації № 685 від 28.11.2011 «Про надання земельної ділянки в оренду ТОВ «Декарт Плюс» суперечить Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Судом враховано приписи Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року та практику Європейського суду з прав людини, з огляду на приписи ст.11 Господарського процесуального кодексу України та ст.17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини", згідно яких суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Згідно з ч.1 ст.1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованого Законом України від 17.07.1997 №475/97-ВР, кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.
Рішенням Європейського суду з права людини "Стретч проти Об'єднаного Королівства Великобританії і Північної Ірландії" №44277/98 від 24.06.2003 встановлено, що оскільки особу позбавили права на його майно лише з тих підстав, що порушення були вчинені з боку публічного органу, а не громадянина, то в такому випадку мало місце "непропорційне втручання у право заявника на мирне володіння своїм майном та, відповідно, відбулось порушення статті 1 Першого протоколу Конвенції", тому визнання недійсним договору, згідно з яким покупець отримав майно від держави, та подальше позбавлення його цього майна на підставі того, що державний орган порушив закон, є неприпустимим.
Отже, правова позиція Європейського суду з прав людини полягає в тому, що особа не може відповідати за помилки державних органів при виконанні ними своїх повноважень, а державні органи не можуть вимагати повернення в попередній стан, посилаючись на те, що вони при виконанні своїх повноважень припустилися помилки.
Відповідно до другого речення ч.1 ст.1 Першого Протоколу до Конвенції держава може втручатися в права суб'єктів власності і позбавити їх майна в розумінні Протоколу, але таке втручання не може суперечити інтересам суспільства і здійснюється лише на умовах, передбачених законом або загальними принципами міжнародного права.
Будь-яке втручання держави у власність має відповідати вимозі про наявність законної мети - інтересів суспільства.
Концепція "майна", в розумінні ст.1 Першого протоколу до Конвенції, має автономне значення, тобто не обмежується власністю на матеріальні речі та не залежить від формальної класифікації у внутрішньому праві: певні інші права та інтереси, що становлять активи, також можуть вважатися "правом власності", а відтак і "майном". До таких активів може відноситися право оренди (рішення у справі "Іатрідіс проти Греції" від 25.03.1999).
Тобто, право оренди земельної ділянки також є майном в розумінні ст.1 Першого протоколу до Конвенції, мирно володіння яким з моменту прийняття оспорюваного розпорядження та укладання договору оренди земельної ділянки гарантується нормами ст.ст. 1, 8, 41 Конституції України та ст.1 Першого протоколу до Конвенції.
У Рішенні Європейського суду з прав людини від 02.11.2004 у справі "Трегубенко проти України" вказано, що позбавлення майна може бути виправданим лише у випадку, якщо буде показаний inter alia, "інтерес суспільства" та "умови, передбачені законом". Більше того, будь-яке втручання у право власності обов'язково повинно відповідати принципу пропорційності. Як неодноразово зазначав суд, "справедливий баланс" має бути дотриманий між вимогами загального інтересу суспільства та вимогами захисту основних прав людини. Необхідний баланс не буде дотриманий, якщо особа, про яку йдеться, несе "індивідуальний і надмірний тягар".
Отже, відповідно до прецедентної практики Європейського суду з прав людини, майнове право особи, зокрема, право оренди, може бути припинено у разі, якщо цього потребують загальні інтереси суспільства.
Крім того, позивач та перший відповідач є державними органами виконавчої влади і спірна земельна ділянка з державної власності не вибувала, фактично, спір у даній справі виник між державними органами, які відповідно до визначених законодавством повноважень здійснюють розпорядження відповідними землями державної форми власності, а, отже, саме з цих підстав , суд першої інстанції вірно при розв'язанні вказаного спору врахував правову позицію, викладену в рішенні Європейського суду з прав людини у справі "Рисовський проти України" від 20.10.2011 (заява №29979/04), згідно з якою:
- Європейський суд з прав людини підкреслює особливу важливість принципу "належного урядування". Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах "Беєлер проти Італії" [ВП], заява №33202/96, п.120, ECHR 2000-I, "Онер'їлдіз проти Туреччини" [ВП], заява №48939/99, п.128, ECHR 2004-XII, "Megadat.com S.r.l. проти Молдови", заява №21151/04, п.72, від 08.04.2008, і "Москаль проти Польщі", заява №10373/05, п.51, від 15.09.2009). Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах "Лелас проти Хорватії", заява №55555/08, п.74, від 20.05.2010, і "Тошкуце та інші проти Румунії", заява № 36900/03, п.37, від 25.11.2008) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах "Онер'їлдіз проти Туреччини", п.128, та "Беєлер проти Італії", п.119) (п.70);
- принцип "належного урядування", як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (рішення у справі "Москаль проти Польщі", п.73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (рішення у справі "Москаль проти Польщі", п.73). З іншого боку, потреба виправити минулу "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (див., mutatis mutandis, рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки", заява №36548/97, п.58, ECHR 2002-VIII) (п.71).
Враховуючи вищенаведене , колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції , що розпорядження голови Харківської обласної державної адміністрації від 28.11.2011 року № 685 "Про надання земельної ділянки в оренду ТОВ "Декарт плюс" на території Харківського району" видано на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, відповідає критеріям, встановлених частиною другою статті 2 КАС України, тому в задоволенні позову належить відмовити.
З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
Доводи апеляційної скарги є безпідставними, не впливають на правомірність висновків суду, оскільки в апеляційній скарзі зазначено лише те, що рішення суду першої інстанції є незаконним, підлягає скасуванню у зв'язку із ненаданням судом належної правової оцінки обставинам справи та невірним застосуванням норм матеріального та процесуального права, зміст апеляційної скарги , який повністю дублює заперечення на позов, подані до суду першої інстанції , містить виключно суб'єктивне бачення апелянта обставин справи, які розглянуто судом першої інстанції та надано належну правову оцінку, апелянтом у скарзі абсолютно не зазначено, в чому ж конкретно виявилося ненадання судом першої інстанції належної правової оцінки обставинам справи, тобто які з них випали з поля зору суду, а які було досліджено невірно, а також не зазначено того, які ж висновки, натомість, повинні були б бути зроблені судом та не обґрунтовано, в чому полягає невірність застосування судом норм матеріального права, які саме норми та яким чином було порушено чи неправильно застосовано та яких процесуальних норм адміністративного судочинства не було дотримано судом під час розгляду даної адміністративної справи, а також не зазначено, які з поданих доказів суд дослідив неправильно або неповно, а відповідно і підстави для скасування рішення суду першої інстанції відсутні.
Доводи апеляційної скарги є ідентичними тим, які були висловлені у позові та з урахуванням яких суд першої інстанції вже надав оцінку встановленим обставинам справи, інших обґрунтувань в апеляційній скарзі наведено не було.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
На підставі викладеного, колегія суддів, погоджуючись з висновками суду першої інстанції, вважає, що суд дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення фактичних обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин норми матеріального та процесуального права.
Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Заступника прокурора Харківської області залишити без задоволення.
Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 24.04.2019 року по справі № 520/1535/19 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя (підпис)З.Г. Подобайло
Судді(підпис) (підпис) Н.С. Бартош А.М. Григоров
Повний текст постанови складено 09.09.2019 року