Іменем України
06 вересня 2019 року
Київ
справа №826/23901/15
адміністративне провадження №К/9901/12421/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Калашнікової О.В.,
суддів - Білак М.В., Губська О.А.
розглянувши у судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу №826/23901/15
за позовом Громадської організації "Правова держава" в особі ОСОБА_3 до Фонду гарантування вкладів фізичних осіб про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 травня 2016 року (прийняту у складі головуючого судді Добрянської Я.І.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2016 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Ісаєнко Ю.А., суддів: Губської Л.В., Федотова І.В.)
І. Суть спору
1. Громадська організація "Правова держава" в особі ОСОБА_3 звернулася до суду з позовом до Фонду гарантування вкладів фізичних осіб (далі - ФГВФО), в якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо ненадання відомостей стосовно кількості поданих Фондом до суду позовних заяв з вимогами про притягнення до цивільно-правової, адміністративної та/або кримінальної відповідальності пов'язаних з банком осіб, де Фонд здійснював виплати гарантійної суми вкладникам банку в період з моменту набрання чинності Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» та інформації стосовно результатів, які були отримані за наслідками подання таких позовних заяв;
- зобов'язати відповідача надати відомості стосовно кількості поданих Фондом до суду позовних заяв з вимогами про притягнення до цивільно-правової, адміністративної та/або кримінальної відповідальності пов'язаних з банком осіб, де Фонд здійснював виплати гарантійної суми вкладникам банку в період з моменту набрання чинності Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» та інформації стосовно результатів, які були отримані за наслідками подання таких позовних заяв.
2. В обґрунтування позову позивач зазначає, що відмова відповідача у наданні інформації на запит позивача є порушенням конституційних прав і свобод людини та громадянина, а також суперечить нормам міжнародного законодавства, окрім цього, уповноважена особа ФГВФО цілком підпорядковується ФГВФО, адже пов'язана з ним трудовими відносинами, за що отримує оплату, а інколи і додаткову винагороду у межах затвердженого штатного розпису та кошторису витрат Фонду.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. Громадська організація «Правова держава» в особі її голови ОСОБА_3 звернулась до ФГВФО із запитом від 30 вересня 2015 року №30-09/15-ГО на отримання інформації, в якому просила повідомити:
- чи звертався Фонд до суду з вимогами про притягнення до цивільно-правової, адміністративної та/або кримінальної відповідальності пов'язаних з банком осіб, де Фонд здійснював виплати гарантійної суми вкладникам банку в період з моменту набрання чинності Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб»?;
- відносно яких пов'язаних з банком осіб Фондом було подано позовні заяви про притягнення до цивільно-правової, адміністративної та/або кримінальної відповідальності пов'язаних з банком осіб, де Фонд здійснював виплати гарантійної суми вкладникам банку в період з моменту набрання чинності Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб»?;
- які результати були отримані за наслідками подання Фондом позовних заяв про притягнення до цивільно-правової, адміністративної та/або кримінальної відповідальності пов'язаних з банком осіб, де Фонд здійснював виплати гарантійної суми вкладникам банку в період з моменту набрання чинності Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб»?.
3.1. Листом від 07 жовтня 2015 року №09-37080/15 ФГВФО у відповідь повідомив позивачу, що з моменту набрання чинності Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» - 22.09.2012, і до цього часу Фонд через призначених ним уповноважених осіб здійснює процедуру тимчасової адміністрації у 9 банках, ліквідаційну процедуру - у 55 банківських установах (інформація у загальному доступі розміщена на офіційному сайті Фонду). У всіх цих банках, як зазначено в листі, Фонд у різний період здійснював або буде здійснювати виплату грошового відшкодування у межах гарантованої Державою суми. Паралельно з виплатою грошового відшкодування Фонд через призначених ним уповноважених осіб у неплатоспроможних банках постійно здійснює роботу, спрямовану на підготовку документів для притягнення власників істотної участі та пов'язаних осіб таких банків до цивільно - правової, адміністративної та кримінальної відповідальності. Також в листі зауважено, що доступ до інформації з приводу притягнення власників істотної участі та пов'язаних осіб неплатоспроможних банків до відповідальності забезпечується шляхом систематичного та оперативного оприлюднення інформації в офіційних друкованих виданнях, на офіційному веб - сайті Фонду та окремо взятого неплатоспроможного банку в мережі Інтернет.
3.2. При цьому також зазначено, що системний аналіз статей 36 - 38, 46, 48 - 52 Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» дозволяє дійти висновку, що саме уповноважена особа як безпосередній та виключний керівник неплатоспроможної банківської установи має вживати всіх заходів щодо збереження активів банку, зменшення витрат банку, найбільш повного формування та ефективного розпорядження ліквідаційною масою банку, яка має відбуватись, у тому числі і за рахунок майнової відповідальності власників істотної участі неплатоспроможного банку, що передбачено статтею 8 Закону України «Про банки та банківську діяльність». Тобто, на думку відповідача, повноважним розпорядником інформації, що є предметом запиту, є уповноважена особа на тимчасову адміністрацію або ліквідацію кожного окремо взятого банку.
3.3. Вважаючи протиправною бездіяльність щодо ненадання інформації за запитом від 30 вересня 2015 року №30-09/15-ГО, позивач звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
4. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 травня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2016 року, позов задоволено частково.
4.1. Визнано протиправною бездіяльність ФГВФО щодо ненадання за запитом від 30 вересня 2015 року №30-09/15-ГО Громадської організації «Правова держава» в особі ОСОБА_3 відомостей стосовно кількості поданих ним до суду позовних заяв з вимогами про притягнення до цивільно-правової, адміністративної та/або кримінальної відповідальності пов'язаних з банком осіб, де Фонд здійснював виплати гарантійної суми вкладникам банку в період з моменту набрання чинності Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» та інформації стосовно результатів, які були отримані за наслідками подання таких позовних заяв.
4.2. Зобов'язано ФГВФО розглянути повторно зазначений запит, з урахуванням висновків суду, наведених у даному судовому рішенні.
4.3. В іншій частині позову відмовлено.
IV. Касаційне оскарження
5. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення.
6. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що висновок судів про порушення Фондом вимог частин другої та третьої статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» є помилковим, адже Фонд не є розпорядником запитуваної інформації, яка за визначенням не є публічною, а сам запит за змістом є зверненням громадянина, а не запитом на отримання публічної інформації.
7. Позивач відзиву на касаційну скаргу не надавав.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
8. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
9. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
10. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
11. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
12. Відповідно до пункту 17 частини 1 статті 2 Закону України від 23 лютого 2012 року № 4452-VI «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) (далі - Закон №4452) уповноваженою особою Фонду є працівник Фонду, який від імені Фонду та в межах повноважень, передбачених цим Законом та/або делегованих Фондом, виконує дії із забезпечення виведення банку з ринку під час здійснення тимчасової адміністрації неплатоспроможного банку та/або ліквідації банку.
13. Згідно з частинами 1 та 2 статті 3 Закону №4452 Фонд є установою, що виконує спеціальні функції у сфері гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку і ліквідації банків у випадках, встановлених цим Законом. Фонд є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, яке є об'єктом права державної власності і перебуває у його господарському віданні. Фонд є суб'єктом управління майном, самостійно володіє, користується і розпоряджається належним майном, вчиняючи стосовно нього будь-які дії (у тому числі відчуження, передача в оренду, ліквідація), що не суперечать законодавству та меті діяльності Фонду.
14. Відповідно до положень частини другої статті 4 Закону №4452 на виконання свого основного завдання Фонд у порядку, передбаченому цим Законом, здійснює такі функції, зокрема, застосовує до банків та їх керівників відповідно фінансові санкції і накладає адміністративні штрафи; здійснює процедуру виведення неплатоспроможних банків з ринку, у тому числі шляхом здійснення тимчасової адміністрації та ліквідації банків, організовує відчуження всіх або частини активів і зобов'язань неплатоспроможного банку, продаж неплатоспроможного банку або створення та продаж перехідного банку; здійснює перевірки банків відповідно до цього Закону; здійснює аналіз фінансового стану банків з метою виявлення ризиків у їхній діяльності та прогнозування потенційних витрат Фонду на виведення неплатоспроможних банків з ринку та відшкодування коштів вкладникам.
15. Відповідно до частини 1 статті 35 Закону №4452 тимчасовим адміністратором неплатоспроможного банку та ліквідатором банку (крім ліквідації банку за рішенням власників) є Фонд. Фонд може делегувати рішенням виконавчої дирекції Фонду частину або всі свої повноваження як тимчасового адміністратора або ліквідатора уповноваженій особі (уповноваженим особам) Фонду, яка має високі професійні та моральні якості, бездоганну ділову репутацію, повну вищу освіту в галузі економіки, фінансів чи права (не нижче кваліфікаційного рівня "спеціаліст") та професійний досвід, необхідний для виконання заходів у межах здійснення тимчасової адміністрації.
16. Попри це частиною 8 статті 5 Закону №4452 встановлено, що Уповноважена особа Фонду у своїй діяльності підзвітна Фонду, який несе відповідальність за дії уповноваженої особи Фонду щодо процедури виведення неплатоспроможного банку з ринку.
17. Частиною 1 статті 36 Закону №4452 закріплено, що з дня початку процедури виведення Фондом банку з ринку призупиняються всі повноваження органів управління банку (загальних зборів, спостережної ради і правління (ради директорів) та органів контролю (ревізійної комісії та внутрішнього аудиту). Фонд набуває всі повноваження органів управління банку та органів контролю з дня початку тимчасової адміністрації і до її припинення.
18. Відповідно до частини другої статті 37 Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» Фонд безпосередньо або уповноважена особа Фонду у разі делегування їй повноважень має право, зокрема, звертатися до правоохоронних органів із заявою про вчинення кримінального правопорушення в разі виявлення фактів шахрайства та інших протиправних дій працівників банку або інших осіб стосовно банку.
19. Частиною четвертою вказаної статті визначено, що на виконання своїх повноважень уповноважена особа Фонду, зокрема, звітує за результатами здійснення тимчасової адміністрації банку перед виконавчою дирекцією Фонду.
20. Положеннями статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
За цим визначенням можна виокремити такі ознаки публічної інформації:
1) готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством;
2) заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація;
3) така інформація знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації;
4) інформація не може бути публічною, якщо створена суб'єктом владних повноважень не під час виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків;
5) інформація не може бути публічною, якщо створена не суб'єктом владних повноважень.
У разі відсутності перелічених ознак в інформації, така інформація не належить до публічної.
21. Отже, визначальним для публічної інформації є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним лише суб'єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов'язків.
22. Відповідно до статті 5 зазначеного Закону доступ до інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації; 2) надання інформації за запитами на інформацію.
23. Згідно з частиною 1 статті 13 Закону розпорядниками інформації визнаються:
1) суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання;
2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів;
3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб'єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов'язаної з виконанням їхніх обов'язків.
24. Відповідно до частини першої та другої статті 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації» запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.
25. Статтею 22 зазначеного Закону передбачено, що розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:
1) розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;
2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;
3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком;
4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п'ятою статті 19 цього Закону.
Відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації (частина друга).
Розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов'язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником (частина третя).
VI. Позиція Верховного Суду
26. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
27. Як вбачається з матеріалів справи, суди попередніх інстанцій приймаючи оскаржувані судові рішення зазначили, що відповідач в порушення частини другої статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» надав відповідь із посиланням отримання інформації із загальнодоступних джерел, що вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.
28. Також, суди дійшли висновку, що зазначивши у листі від 07 жовтня 2015 року №09-37080/15 про те, що повноважним розпорядником інформації є уповноважена особа на тимчасову адміністрацію або ліквідацію кожного окремо взятого банку, в порушення норм Закону України «Про доступ до публічної інформації» відповідач не направив запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача.
29. Вказаний висновок колегія суддів Верховного Суду вважає передчасним з урахуванням наступного.
30. У касаційній скарзі відповідач наголошує на тому, що оскільки громадянин ОСОБА_3 у своєму запиті не вказав назви конкретних банківських установ, інформацію щодо яких він хотів отримати, то це не дозволило Фонду гарантування переслати запит належному адресату. Про вказану обставину відповідач наголошував і в апеляційній скарзі.
31. Також, як уже було зазначено вище, що відповідно до частини другої статті 37 Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» Фонд безпосередньо або уповноважена особа Фонду у разі делегування їй повноважень має право, зокрема, звертатися до правоохоронних органів із заявою про вчинення кримінального правопорушення в разі виявлення фактів шахрайства та інших протиправних дій працівників банку або інших осіб стосовно банку.
32. Судами попередніх інстанцій не надано належної оцінки доводам відповідача, що позивачем у запиті не вказано назви конкретних банківських установ, інформацію щодо яких він хотів отримати. Також судами не встановлено чи являється відповідач розпорядником запитуваної інформації, чи делеговано відповідачем уповноваженим особам Фонду та в яких банківських установах, повноваження звертатися до правоохоронних органів із заявою про вчинення кримінального правопорушення в разі виявлення фактів шахрайства та інших протиправних дій працівників банку або інших осіб стосовно банку.
33. Відповідно до статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
34. Оскільки судами першої та апеляційної інстанцій не з'ясовано обставини справи, що мають значення для її правильного вирішення, відповідно до частини другої статті 353 КАС України ухвалені у цій справі судові рішення судів підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
35. Частиною другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
36. Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
1. Касаційну скаргу Фонду гарантування вкладів фізичних осіб - задовольнити частково.
2. Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 травня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2016 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
О.В. Калашнікова
М.В. Білак
О.А. Губська ,
Судді Верховного Суду