Іменем України
03 вересня 2019 року
Київ
справа №805/1764/17-а
адміністративне провадження №К/9901/20833/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шишова О.О.,
суддів: Дашутіна І.В., Яковенка М.М.,
секретаря судового засідання Івченка М.В.
за участю:
позивача ОСОБА_1 ,
представника позивача ОСОБА_2
представника відповідача Бузницької Г.М.
розглянув у відкритому судовому засіданні в касаційній інстанції справу №805/1764/17-а
за позовом ОСОБА_1 до прокуратури Донецької області про скасування наказу, поновлення на публічній службі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, зобов'язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 14 липня 2017 року (прийняту в складі: головуючого - Тарасенка І.М.) та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 22 серпня 2017 року (прийняту в складі колегії суддів: головуючого Ханової Р.Ф., суддів: Василенко Л.В., Гайдара А.В.),
І. Суть спору:
1. У квітні 2017 року ОСОБА_1 (далі - Позивач, скаржник) звернувся до Донецького окружного адміністративного суду з позовом до прокуратури Донецької області (далі - Відповідач) у якому просив суд:
1.1 скасувати наказ прокурора Донецької області № 817-к «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» від 12.04.2017 року, відповідно до вимог п.п. 5, 6 ч. 1 ст. 43, п.п. 4 п. 5-1 розділу ХІІІ «Перехідних положень» Закону України «Про прокуратуру», ч. 1 ст. 8, п. 5 ст. 9, ст.ст. 10,11,12 Дисциплінарного статуту прокуратури України, яким за порушення вимог Закону України «Про прокуратуру», правил прокурорської етики, вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його чесності;
1.2 поновити на посаді прокурора відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих регіональної прокуратури Донецької області;
1.3 стягнути з прокуратури Донецької області середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 12.04.2017 року і до моменту фактичного поновлення на публічній службі;
1.4 допустити негайне виконання постанови суду в частині поновлення на посаді прокурора відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих регіональної прокуратури Донецької області та середнього заробітку за час вимушеного прогулу у розмірі стягнення за один місяць;
1.5 визнати недійсним запис № 18 від 12.04.2017 року про звільнення з посади та органів прокуратури, зроблений в трудовій книжці ОСОБА_1 на підставі наказу № 817-к «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» від 12.04.2017 року.
2. Свої вимоги позивач обґрунтовує тим, що з 20.08.2001 року працював на різних посадах в органах прокуратури Донецької області, з 14.04.2016 року обіймав посаду прокурора відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих регіональної прокуратури Донецької області відповідно до наказу прокурора Донецької області № 1101-к.
2.1 На підставі наказу прокурора Донецької області № 817-к від 12 квітня 2017 року «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих регіональної прокуратури Донецької області.
2.2 Із зазначеним наказом позивач не згодний, вважає його протиправним та таким, що підлягає скасуванню. Просив скасувати наказ прокурора Донецької області № 817-к «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» від 12.04.2017 року, відповідно до вимог п.п. 5, 6 ч. 1 ст. 43, п.п. 4 п. 5-1 розділу ХІІІ «Перехідних положень» Закону України «Про прокуратуру», ч. 1 ст. 8, п. 5 ст. 9, ст.ст. 10,11,12 Дисциплінарного статуту прокуратури України, яким за порушення вимог Закону України «Про прокуратуру», правил прокурорської етики, вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його чесності.
2.3 Також, позивач вказує на те, що на момент підписання наказу про звільнення позивача та ознайомлення з ним, останній перебував на лікарняному, що, на думку позивача, свідчить про порушення відповідачем вимог трудового законодавства України.
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 14 липня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 22 серпня 2017 року адміністративний позов ОСОБА_1 залишено без задоволення.
4. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що наказ № 817-к від 12.04.2017 року винесений відповідачем у відповідності до вимог чинного законодавства.
IІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
5. Позивач звернувся з касаційною скаргою, у якій посилається на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права.
6. У касаційній скарзі позивач наполягає на тому, що при отриманні наказу про звільнення позивач перебував на лікарняному, про що повідомив безпосереднього керівника.
7. Позивач зазначає, що судами попередніх інстанції не прийнято до уваги та не надано правової оцінки обставинам, що встановлювались під час проведення службового розслідування, зокрема, позивач зазначає, що працівниками Управління патрульної поліції в містах Краматорськ та Слов'янськ Донецької області здійснювалась перевірка у зв'язку з отриманням орієнтування на зупинений автомобіль, яким керував позивач. Однак у судових процесах в межах розгляду справи про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності встановлено, що відповідне орієнтування надійшло через 15 хвилин після фактичної зупинки автомобілю працівниками поліції. Члени комісії в ході проведення службового розслідування залишили поза увагою ці факти.
8. Також позивач наголошує, що спірний наказ відповідача є необґрунтованим, грубо суперечить діючому законодавству та не відповідає фактичним обставинам. Посилаючись на положення п.4 ч.4 ст. 19 Закону України «Про прокуратуру», статтю 18 Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, затвердженого наказом Генерального прокурора України № 123 від 28.11.2012 року, позивач доводить, що 15.01.2017 року під час складання представниками правоохоронних органів протоколу про адміністративне правопорушення він не використовував свій службовий статус, у тому числі посвідчення працівника прокуратури України з метою ухилення від відповідальності, що унеможливлює взагалі будь-яку дискредитацію працівника прокуратури, вважає, що ніяким чином не порушував правил прокурорської етики.
9. Позивач просить скасувати постанову Донецького окружного адміністративного суду від 14 липня 2017 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 22 серпня 2017 року та ухвалити нове судове рішення яким задовольнити позовні вимоги у в повному обсязі.
10. Відповідач надав заперечення на касаційну скаргу, у якій посилаючись на її необґрунтованість та безпідставність, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
11. У судовому засіданні представник позивача, позивач підтримали доводи касаційної скарги у повному обсязі.
12. Представниця відповідача заперечувала проти вимог касаційної скарги, просила суд залишити рішення суду першої та апеляційної інстанції без змін.
ІV. Установлені судами фактичні обставини справи
13. ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , з 20 серпня 2001 року працював в органах прокуратури Донецької області на різних посадах (а.с.9-18).
14. Відповідно до наказу прокурора Донецької області № 1101-к від 14.04.2016 року, обіймав посаду прокурора відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих регіональної прокуратури Донецької області (а.с.17).
15. Класний чин - молодший радник юстиції, присвоєно наказом Генерального прокурора України № 1370к від 15.10.2010 року.
16. Прокуратурою Донецької області на підставі наказу прокурора Донецької області № 624-к від 02 березня 2017 року та інформації ГУ НП України в Донецькій області, наданої на запит прокуратури Донецької області щодо притягнення в період 2016-2017 років до адміністративної відповідальності працівників прокуратури області проведено службову перевірку за фактом порушення Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури прокурором відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих регіональної прокуратури Донецької області Башировим О.І., за результатом якої 11 квітня 2017 року складено Висновок, яким встановлені грубі порушення ОСОБА_1 вимог Закону України «Про прокуратуру», Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури та зазначено, що останній заслуговує на притягнення до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення (а.с.84-99).
17. Службовою перевіркою встановлено, що 15 січня 2017 року о 02.10 годині працівниками патрульної поліції відносно ОСОБА_1 складено протокол про адміністративне правопорушення серії БР № 251327 за ч.1 ст.130 КУпАП та одночасно стосовно нього винесено постанову у справі про адміністративне правопорушення серії АР № 708443 за ч. 1 ст. 126 КУпАП.
18. У висновку службової перевірки зазначено, що відповідно до постанови серії АР № 708443 від 15.01.2017 року ОСОБА_1 притягнуто до адміністративної відповідальності за ч.2 ст.126 КУпАП та накладено штраф у розмірі 425 грн. ОСОБА_1 пояснив, що не має можливості пред'явити своє посвідчення водія через те, що воно знаходиться у м.Донецьку. З даною постановою погодився та сплатив штраф у сумі 425 грн.
19. Зазначено, що за ч. 1 ст. 130 КУпАП матеріали стосовно ОСОБА_1 органами поліції направлені для розгляду до Краснолиманського міського суду. Згідно з протоколом про адміністративне правопорушення серії БР № 251327 останній скоїв адміністративне правопорушення, передбачене ч. 1 ст. 130 КУпАП.
20. З даним висновком позивача ознайомлено 12 квітня 2017 року, про свідчить його підпис.
21. На підставі висновку службової перевірки, наказом прокурора Донецької області № 817-к від 12.04.2017 року «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності», керуючись п. п. 5, 6 ч. 1 ст. 43, п. п. 4 п. 5-1 розділу ХІІІ «Перехідних положень» Закону України «Про прокуратуру», ч. 1 ст. 8, п. 5 ст. 9, ст. ст. 10, 11, 12 Дисциплінарного статуту прокуратури України, за порушення вимог Закону України «Про прокуратуру», Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його чесності, звільнено молодшого радника юстиції ОСОБА_1 з посади прокурора відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих регіональної прокуратури Донецької області (а.с.19-20).
22. Наказом прокуратури Донецької області від 05 травня 2017 року № 936-к дату звільнення ОСОБА_1 перенесено з 12 квітня 2017 року на перший робочий день після закінчення хвороби - 21 квітня 2017 року, у зв'язку з наданням ним листка непрацездатності.
23. Не погоджуючись з наказом відповідача про звільнення, позивач був вимушений звернутись до суду за захистом своїх прав та інтересів.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
24. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25. За приписами частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАСУ) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
26. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також система прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII).
27. Спеціальною нормою, яка встановлює особливий порядок звільнення прокурорів є Закон № 1697-VII.
28. Статтею 16 Закону № 1697-VII передбачено гарантії незалежності прокурора, однією з яких є особливий порядок призначення прокурора на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності.
29. Згідно частини 3 статті 16 Закону № 1697-VII прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених цим Законом.
30. За приписами статті 19 вказаного закону, прокурор зобов'язаний неухильно додержуватися присяги прокурора. За порушення присяги прокурор несе відповідальність, передбачену законом, виявляти повагу до осіб під час здійснення своїх повноважень; діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; додержуватися правил прокурорської етики, зокрема не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури.
31. Пунктами 1, 5, 6 частини статті 43 Закону № 1697-VII передбачено, що прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з таких підстав, зокрема: 1) невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків; 5) вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об'єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури; 6) систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики.
32. Підпунктом 4 пункту 5-1 розділу ХІІІ Перехідних положень Закону № 1697-VII встановлено, що до набрання чинності положеннями, передбаченими абзацом третім пункту 1 розділу XII "Прикінцеві положення" цього Закону прокурори призначаються на посади та звільняються з посад, у тому числі адміністративних, без рекомендації Ради прокурорів України чи подання Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів уповноваженими приймати такі рішення особами.
33. Відповідно до статті 8 Дисциплінарного статуту прокуратури України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 6 листопада 1991 року № 1796-ХІІ (далі - Статут), дисциплінарні стягнення до прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури застосовується за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків або за проступок, який порочить його як працівника прокуратури.
34. Згідно пункту 5 статті 9 Статуту, дисциплінарними стягненнями є, зокрема, звільнення.
35. Частиною 1 статті 11 Статуту передбачено, що дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню вини та тяжкості проступку. Прокурор, який вирішує питання про накладення стягнення, повинен особисто з'ясувати обставини проступку та одержати письмове пояснення від особи, яка його вчинила. В разі необхідності може бути призначено службову перевірку.
36. У відповідності до частин 1, 2 статті 12 Статуту дисциплінарне стягнення застосовується протягом одного місяця з дня виявлення проступку, не враховуючи часу службової перевірки, тимчасової непрацездатності працівника та перебування його у відпустці, але не пізніше одного року з дня вчинення проступку. Строк проведення службової перевірки не може перевищувати двох місяців.
VI. Позиція Верховного Суду
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
37. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
38. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).
39. Верховний Суд зазначає, що спірним питанням у цій справі є дотримання процедури звільнення ОСОБА_1
40. У своїй касаційній скарзі ОСОБА_1 зазначає, що:
по - перше, за наслідком розгляду судом адміністративного протоколу за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ст.130 КУпАП його не притягнуто до адміністративної відповідальності, що в свою чергу спростовую висновки службової перевірки за фактом порушення професіональної етики та поведінки працівників прокуратури. Посилається на наявність статті 51 Закону України «Про прокуратуру», яка передбачає підстави для звільнення прокурора, серед яких відсутня норма щодо порушення правил прокурорської етики.
по - друге, - його звільнення відбулося під час його знаходження на лікарняному;
41. Стосовно посилань позивача щодо не притягнення його до відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ст..130 КУпАП, Суд зазначає наступне.
42. У висновку від 11 квітня 2017 року про службову перевірку, зазначено, що ОСОБА_1 відмовився від походження перевірки на стан алкогольного сп'яніння на газоаналізаторі «DRAGER» або медичного огляду.
43. Крім того, колегія суддів зауважує що судами першої та апеляційної інстанції було досліджено відеозапис правопорушень ОСОБА_1 , відповідно до якого комісією було встановлено, що ОСОБА_1 не заперечував факт вживання спиртних напоїв (а.с.95). Також на відеозаписі зафіксовано момент відмови ОСОБА_1 від проходження перевірки на стан алкогольного сп'яніння.
44. Отже, дисциплінарний проступок, полягає у знаходженні позивача у стані алкогольного сп'яніння під час керування автомобілем, доведений при розгляді справи про адміністративне правопорушення, передбачене ч.1 ст.130 КУпАП. Незважаючи на те, що позивача звільнено від адміністративної відповідальності, а провадження у справі закрито у зв'язку зі спливом строку накладення адміністративного стягнення, постановою Краснолиманського міського суду Донецької області від 24 квітня 2017 року у справі № 243/288/17 встановлені певні діяння, які вчинені позивачем, а саме, керування транспортним без посвідчення водія, відмова від проходження огляду з метою виявлення стану алкогольного сп'яніння.
45. При таких обставинах суд касаційної інстанції вважає, що винесення наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення за дисциплінарний проступок, який полягав у порушенні правил прокурорської етики та спрямований проти авторитету органів прокуратури.
46. Щодо посилання позивача на порушення судами вимог статті 51 Закону України «Про прокуратуру», Суд зазначає, що ОСОБА_1 звільнений за вчинення дисциплінарного проступку.
47. Підставами для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності у цій справі були п.5 та п.6 статті 43 Закону України «Про прокуратуру», а саме: вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об'єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури; систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики.
46. Статтею 49 Закону України «Про прокуратуру» встановлені види дисциплінарних стягнень, та у пункті третьому, частини першій цієї статті встановлено, що на прокурора може бути накладено дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення.
48. За таких обставин Суд касаційної інстанції вважає, що процедура звільнення, щодо застосування норм Закону України «Про прокуратуру» порушена не була.
49. Крім того, відповідач під час розгляду у суді першої інстанції зазначав, що на порушення норм «Перехідних положень» Закону України «Про прокуратуру» стосувалося того, що у п.п. 5 п. 5-1 йдеться про Дисциплінарний статут прокуратури України затверджений Постановою Верховної Ради України від 6 листопада 1991 року за номером 1975-ХІІ, номеру якого не існує.
50. Проте суд касаційної інстанції зазначає, що Дисциплінарний статут прокуратури України затверджений Постановою Верховної Ради України від 6 листопада 1991 року має номер 1976-ХІІ, що є технічною помилкою у Законі та не впливає на правильність рішень судів першої та апеляційної інстанції.
51. Відповідач у судовому засіданні також посилався на порушення пункту 2 Прикінцевих положень Закону України «Про Прокуратуру», з приводу того, що Кодекс професійної етики та поведінки прокурорів станом на час притягнення його до відповідальності не приймався.
52. Суд касаційної інстанції звертає увагу що у вказаному пункті зазначено, що до затвердження всеукраїнською конференцією прокурорів Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів застосовуються положення Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, схваленого всеукраїнською конференцією працівників прокуратури 28 листопада 2012 року та затвердженого наказом Генерального прокурора України від 28 листопада 2012 року № 123.
53. Тобто, правила професійної етики прокурора на час дисциплінарного провадження існували та до затвердження всеукраїнською конференцією прокурорів Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів застосовувалися положення Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури.
54 Колегія суддів також зазначає, що зазначені у судовому засіданні підстави щодо порушення вимог Перехідних та Прикінцевих положень Закону України «Про прокуратуру» (крім наявності помилки у реєстраційному номері Дисциплінарному статуті « 1975-ХІІ» замість « 1976-ХІІ») не були предметом спору у суді першої інстанції у судах апеляційної та касаційної інстанції. При таких обставинах враховуючи вимоги першої та другої частин статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не може переглядати судові рішення поза межами доводів та вимог касаційної скарги та не має право встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним.
55. Щодо посилання позивача на те, що при його звільненні відповідачем порушені вимоги ст.40 КЗпП, оскільки його звільнено у період перебування на лікарняному, суд зазначає наступне, відповідно до наказу Прокуратури Донецької області № 936-к від 05 травня 2017 року, у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю на день звільнення прокурора відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих регіональної прокуратури Донецької області молодшого радника юстиції Баширова О.І. перенесено дату його звільнення з 12 квітня 2017 року на перший робочий день після закінчення хвороби - 21 квітня 2017 року, з проведенням відповідних розрахунків.
56. При таких обставинах, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного суду вважає правильним висновок судів першої та апеляційної інстанцій, про відсутність порушень під час звільнення ОСОБА_1 а доводи касаційної скарги зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи що виходить за межі повноважень суду касаційної інстанції.
57. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
58. За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції про правомірність та обґрунтованість застосування відповідачем до позивача такого виду дисциплінарного стягнення як звільнення.
VII. Судові витрати
59. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Повний текст постанови виготовлений 06 вересня 2019 року.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 14 липня 2017 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 22 серпня 2017 року у справі №805/1764/17-а залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий О.О.Шишов
Судді І.В.Дашутін
М.М.Яковенко