Іменем України
06 вересня 2019 року
Київ
справа №128/4752/15-а
адміністративне провадження №К/9901/6610/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,
суддів - Бевзенка В. М.,
Шевцової Н.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження
касаційну скаргу ОСОБА_1
на постанову Вінницького районного суду Вінницької області від 20 травня 2016 року (головуючий суддя - Саєнко О.Б.)
та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2016 року (головуючий суддя - Сторчак В.Ю., судді - Ватаманюк Р.В., Мельник-Томенко Ж.М.)
у справі № 128/4752/15-а
за позовом ОСОБА_1
до виконавчого комітету Ксаверівської сільської ради Вінницького району Вінницької області,
про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії, -
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ.
Короткий зміст позовних вимог.
В грудні 2015 року ОСОБА_1 (далі - позивач, скаржник) звернувся до Вінницького районного суду Вінницької області з адміністративним позовом до виконавчого комітету Ксаверівської сільської ради Вінницького району Вінницької області (далі - відповідач), в якому просив:
- визнати дії Виконавчого комітету Ксаверівської сільської ради Вінницького району Вінницької області в наданні йому несвоєчасної, недостовірної та неповної відповіді на його запит про доступ до публічної інформації від 30 листопада 2015 року протиправними.
- зобов'язати відповідача надати достовірну та повну інформацію на його запит від 30 листопада 2015 року.
- зобов'язати відповідача подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення по даній справі.
Короткий зміст рішення судів першої та апеляційної інстанцій.
Постановою Вінницького районного суду Вінницької області від 20 травня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2016 року, у задоволені справи за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Ксаверівської сільської ради про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії , - відмовлено за необґрунтованістю.
Відмовляючи в задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідач у відповіді на запит повідомив позивачу відому йому інформацію про наявність в межах населених пунктів ( сіл- Ксаверівки та Лисогора) земельних ділянок загальною площею 43,1493 га, які не надані у власність та користування, із роз'ясненнями, що саме представляють собою ці земельні ділянки та надав позивачу наявні у нього графічні матеріали. Достовірність даної інформації підтверджується відповіддю представника Уповноваженого Верховної ради України з прав людини від 01.10.2015 року, а також відомостями державної статистичної звітності з кількісного обліку земель по формах- 2-зем, 6-зем,6а-зем,6б-зем, що знаходяться в справі. Щодо позовної вимоги ОСОБА_1 зобов'язати виконавчий комітет Ксаверівської сільської ради надати належним чином завірені викопіювання публічної кадастрової карти та інші графічні матеріали, суди звертають увагу, що відповідно до Порядку ведення Державного земельного кадастру, виконавчий комітет Ксаверівської сільської ради не володіє вказаною інформацією, а законом не передбачений обов'язок розпорядника публічної інформації створювати нову інформацію за запитом. Відносно тверджень позивача про те, що запитувана інформація надана йому з порушенням строків, суди зазначають, що з копії журналу реєстрації заяв громадян по Ксаверівській сільській раді вбачається, що запит ОСОБА_1 зареєстрований 04.12.2015 року за № 46, а відповідь на запит про надання інформації зареєстрована відповідачем в журналі вихідної кореспонденції 10.12.2015 року за № 176. Враховуючи те, що запит отримано 04 грудня 2015 року ( п'ятниця - робочий день), а відповідь направлена поштою - 10 грудня 2015 року, з урахуванням того, що - 05, 06 грудня 2015 року- вихідні дні, суди дійшли висновку про те, що відповідач своєчасно, у визначений ч.1 ст.20 Закону України «Про доступ до публічної інформації» строк, скерував позивачу відповідь. Посилання позивача на те, що на конверті поштового відправлення відповіді на запит наявний штамп датований -16 грудня 2015 року, а тому відповідач порушив п'ятиденний строк на надання відповіді, відхилено судами попередніх інстанцій, оскільки позивачем не враховано строків пересилання поштової кореспонденції об'єктом поштового зв'язку. З огляду на зазначене, суди дійшли висновку, що відповідач, при наданні відповіді на запит позивача від 04.12.2015 року діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, тому права позивача не порушені.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень).
14 липня 2016 року на адресу суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на постанову Вінницького районного суду Вінницької області від 20 травня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2016 року, в якій позивач, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить скасувати зазначені рішення судів і ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
В обґрунтування поданої касаційної скарги ОСОБА_1 вказує на те, що відповідь за вих. № 170 від 10.12.2015 на його запит від 30.11.2015 надано йому відповідачем несвоєчасно, що підтверджується відтиском календарного штемпеля на конверті із датою - 16.12.2015. Також скаржник вказує, що відомості, внесені до статистичної звітності форми № 6-зем, інформацію про надання яких прохав позивач, мають відповідати вимогам закону і не можуть містити недостовірних відомостей, оскільки це є офіційний документ і не спростовується жодним належним та допустимим доказом. Крім того, позивач, посилаючись на приписи ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», зазначив, що до моменту внесення відповідної інформації до містобудівного та державного земельних кадастрів виконавчий орган сільської ради зобов'язаний надавати за запитами фізичних осіб письмову інформацію про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову. Відтак, враховуючи вказану норму законодавства, скаржник стверджує, що саме виконавчий комітет Ксаверівської сільської ради є розпорядником запитуваної ним інформації.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 18 липня 2016 року відкрито касаційне провадження за даною касаційною скаргою.
Відповідачем відзиву чи заперечення на зазначену касаційну скаргу не подано, що не перешкоджає її розгляду по суті.
Ухвалою Верховного Суду від 04 вересня 2019 року зазначені касаційну скаргу призначено до касаційного розгляду в порядку письмового провадження.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
04.12.2015 року ОСОБА_1 звернувся до виконавчого комітету Ксаверівської сільської ради з запитом про надання інформації щодо наявності всіх вільних земельних ділянок державної та комунальної форми власності (не наданих в користування (оренду) або у власність громадянам, згідно звіту форми №6-зем станом на 01 липня 2015 року, який виконавчим комітетом подається до управління Держгеокадастру у Вінницькому районі) по селу Ксаверівка Вінницького району Вінницької області (в межах та за межами населеного пункту) з цільовим призначенням: ведення особистого селянського господарства у відповідності до норм безоплатної передачі земельних ділянок громадянам України у відповідності до вимог ст.ст.118,121,122 Земельного Кодексу України; надання належним чином завірених всіх графічних матеріалів (викопіювання з публічної кадастрової карти, та будь які інші картографічні матеріали) вільних земель із вказаним цільовим призначенням, в тому числі, із земель запасу, резервного фонду, які необхідні для дотримання порядку отримання земельної ділянки у власність громадянами України у відповідності до норм ст.ст.118,121,122 Земельного Кодексу України.
Запитувану інформацію просив надати у встановлений законом термін за його поштовою адресою.
Листом сільського голови Грузевича О.М. від 10.12.2015 року № 170, позивачу надано відповідь на запит, з якого вбачається, що в межах населених пунктів (с.Ксаверівка та село Лисогора) є земельні ділянки загальною площею 43,1492 га, які не надані у власність та користування, а саме: неугіддя, крутосхили, заболочені землі біля річок, придорожні захисні смуги, вигони, пасовища, які використовуються громадянами сіл для випасу худоби, господарські двори біля сільського клубу, шкіл, дитячого садочку. Також до цих земель відносяться ліси, водойми, ставки, не надані в оренду по причині відсутності бажаючих, та заболочені площі біля них. Дані землі не можуть бути використані для забудови чи ведення особистого селянського господарства у зв'язку з непридатністю для таких цілей. Інших земель, на які можна було б виготовити технічну документацію для виділення під забудову чи ведення особистого селянського господарства на території сільської ради в межах населених пунктів немає і рішення сесії сільської ради на виділення землі для таких цілей не приймалися. Що стосується земель за межами населених пунктів, то вказано, що сільська рада 01.01.2002 року повноважень щодо розподілу їх немає, що підтверджується викопіювання з карти грошової земельної оцінки.
Також зазначено, що графічні матеріали--викопіювання з карти грошової земельної оцінки--додаються.
18.12.2015 позивачем отримано лист із вказаною відповіддю на запит. Дане поштове відправлення датоване 16.12.2015.
Вважаючи, що відповідь на запит надана несвоєчасно, а також, що запитувана інформація недостовірна та неповна, позивач звернувся в суд з даним позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)
Частина 2 статті 19 Конституції України: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес визначається Законом України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 № 2939-VI (далі - Закон № 2939-VI).
Частина 1 ст. 1 Закону № 2939-VI: публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Частина 1 ст. 20 Закону № 2939-VI: Розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту.
Абзац 11 пункту 1.3. Порядку пересилання поштових відправлень, затверджених наказом Українського державного підприємства поштового зв'язку «Укрпошта» від 12.05.2006 № 211 (далі - Порядок № 211): календарний штемпель - - спеціальний штамп (печатка), призначений для погашення поштових марок на поштових відправленнях, оформлення поштових відправлень, розрахункових квитанцій, касових документів та іншої виробничої документації.
Підпункт 3.1.4.5. пункту 3.1.4. Порядку № 211: Проста письмова кореспонденція, що надійшла з об'єктів поштового зв'язку місця приймання до сортувального вузла, штемпелюється.
Підпункт 3.1.6.2. пункту 3.1.6. Порядку № 211: У доставних відділеннях поштового зв'язку письмова кореспонденція не штемпелюється, окрім засланої та простої «До запитання».
Абзаци 1,2 пункту 73 Правил надання послуг поштового зв'язку, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 05.03.2009 № 270 (далі - Правила № 270): Під час приймання для пересилання письмової кореспонденції на адресному боці кожного поштового відправлення проставляється відбиток календарного штемпеля. Дата відбитку календарного штемпеля маркувальної машини повинна відповідати даті подання письмової кореспонденції для пересилання.
Пункт 66 Правил № 270: У разі відправляння згрупованих поштових відправлень, поштових переказів відправник складає їх список. Кількість поштових відправлень, поштових переказів одного виду та категорії, що включається до одного списку, кількість примірників списків та необхідність подання їх в електронному вигляді визначається оператором поштового зв'язку. До списку включаються поштові відправлення, поштові перекази, згруповані за способом пересилання.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданих касаційних скарг, Верховний Суд виходить з наступного.
Суд касаційної інстанції (далі - Суд) наголошує на тому, що відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).
Аналізуючи норми Закону № 2939-VI, Суд дійшов висновку, що визначальною ознакою для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях і знаходилася у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації. Якщо запит стосується інформації, яка міститься в кількох документах і може бути зібрана і надана без значних інтелектуальних зусиль (наприклад, без проведення додаткового змістовного аналізу), то така інформація відповідає критеріям "відображеності та задокументованості" і є публічною. Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник не володіє запитуваною інформацією, але зобов'язаний нею володіти.
Як вбачається з матеріалів справи, позивачем запитувалася інформація стосовно наявності всіх вільних земельних ділянок державної та комунальної форми власності (не наданих в користування (оренду) або у власність громадянам, згідно звіту форми №6-зем станом на 01 липня 2015 року, який виконавчим комітетом подається до управління Держгеокадастру у Вінницькому районі) по селу Ксаверівка Вінницького району Вінницької області (в межах та за межами населеного пункту) з цільовим призначенням: ведення особистого селянського господарства, а також надання належним чином завірених всіх графічних матеріалів (викопіювання з публічної кадастрової карти, та будь які інші картографічні матеріали) вільних земель із вказаним цільовим призначенням, в тому числі, із земель запасу, резервного фонду.
Відповідачем надано відповідь, що в межах населених пунктів (с.Ксаверівка та село Лисогора) є земельні ділянки загальною площею 43,1492 га, які не надані у власність та користування. Дані землі не можуть бути використані для забудови чи ведення особистого селянського господарства у зв'язку з непридатністю для таких цілей. Інших земель, на які можна було б виготовити технічну документацію для виділення під забудову чи ведення особистого селянського господарства на території сільської ради в межах населених пунктів немає і рішення сесії сільської ради на виділення землі для таких цілей не приймалися. В додатку до вказаної відповіді значаться графічні матеріали--викопіювання з карти грошової земельної оцінки.
Суд відхиляє доводи скаржника щодо недостовірності відомостей, наданих у відповіді, позаяк дані щодо площі земельних ділянок, які не надані у власність та користування, що зазначені у відповіді ідентичні даним, що вказані у звіті за формою 6-зем.
Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що виконавчий комітет Ксаверівської сільської ради Вінницького району Вінницької області не є розпорядником інформації щодо відомостей з кадастрової карти (плану), оскільки даною інформаціє володіють Держгеокадастр та його територіальні органи, а відповідно викопіювання із даної документації не може бути надано відповідачем, позаяк дана інформація не створюється органом місцевого самоврядування в процесі виконання ним своїх повноважень.
Таким чином, враховуючи викладене, колегія суддів касаційної інстанції вважає зазначені в касаційній скарзі доводи ОСОБА_1 щодо неповноти та недостовірності відповіді на запит на інформацію безпідставними та правомірно спростованими судами попередніх інстанцій, а висновки судів щодо даних позовних вимог - правильними, обґрунтованими, та такими, що відповідають нормам матеріального та процесуального права, з огляду на що і підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень у вказаній частині відсутні.
Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.
Згідно з частиною 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Водночас Суд зауважує, що дійшовши правомірного висновку щодо повноти та достовірності інформації, викладеній у відповіді на запит позивача, суди попередніх інстанцій припустилися помилковості щодо дотримання відповідачем строку надання зазначеної відповіді.
Так, суди, встановивши дату календарного штемпеля на конверті, в якому позивачу відповідачем було надіслано відповідь на запит на інформацію, - 16.12.2015, дійшли неправомірних суджень щодо дотримання відповідачем строку надання відповіді, посилаючись на журнал реєстрації вихідної документації, в якому остання була зареєстрована 10.12.2015, зауваживши, при цьому, що позивачем не враховано строки пересилання поштової кореспонденції об'єктом поштового зв'язку.
Суд вважає дані висновки судів попередніх інстанцій необґрунтованими, з огляду на наступне.
Реєстрація відповіді на запит як вихідного документа у журналі реєстрації вихідної документації розпорядника інформації не є моментом завершення перебігу строку на надання відповіді, визначеного законом. Належними і допустимими доказами відправлення відповіді є список згрупованих поштових відправлень із відміткою працівника зв'язку про його прийняття (пункт 66 Правил № 270), опис вкладення у цінний лист, зворотне повідомлення про вручення поштового відправлення, докази направлення електронною поштою або розписка про отримання у разі вручення заявнику особисто.
Крім того, Суд, з системного аналізу приписів абзаців 1,2 пункту 73 Правил № 270, підпункту 3.1.4.5. пункту 3.1.4. та підпункту 3.1.6.2. пункту 3.1.6. Порядку № 211, вважає за необхідне зазначити, що саме 16.12.2015 є саме датою подання відповідачем відповіді на запит на інформацію до об'єкту поштового зв'язку для пересилання, що спростовує висновки судів щодо тривалості перебігу строків пересилання поштової кореспонденції.
Згідно з пунктом 3 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
Відповідно до ч. 1, 3 статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Таким чином Суд , розглянувши доводи касаційної скарги, перевіривши матеріали справи, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшовши правомірного висновку щодо повноти та достовірності інформації, викладеній у відповіді на запит позивача, дійшли помилкового висновку щодо дотримання відповідачем строку надання зазначеної, що є підставою для скасування рішень судів у вказаній частині та ухвалення нового рішення. В решті - ж рішення судів попередніх інстанцій підлягають залишенню без змін.
Керуючись статтями 341, 345,.349, 350, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.
Постанову Вінницького районного суду Вінницької області від 20 травня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2016 року - скасувати в частині відмови у задоволенні позовних вимог щодо визнання дій виконавчого комітету Ксаверівської сільської ради Вінницького району Вінницької області в наданні ОСОБА_1 несвоєчасної відповіді на запит про доступ до публічної інформації від 30.11.2015 протиправними.
Ухвалити в цій частині нове рішення, яким позовні вимоги щодо визнання дій виконавчого комітету Ксаверівської сільської ради Вінницького району Вінницької області в наданні ОСОБА_1 несвоєчасної відповіді на запит про доступ до публічної інформації від 30.11.2015 протиправними задовольнити.
Визнати дії Виконавчого комітету Ксаверівської сільської ради Вінницького району Вінницької області щодо надання ОСОБА_1 несвоєчасної відповіді на його запит про доступ до публічної інформації від 30 листопада 2015 року протиправними.
В решті - постанову Вінницького районного суду Вінницької області від 20 травня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2016 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.
Головуючий суддя Н.А. Данилевич
Судді В. М. Бевзенко
Н. В. Шевцова