Іменем України
05 вересня 2019 року
м. Київ
справа №815/5256/15
адміністративне провадження №К/9901/12868/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
Судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів Єзерова А. А., Чиркіна С. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду (головуючий суддя Градовський Ю. М., судді: Кравченко К. В., Лук'янчук О. В.) від 10 лютого 2016 року у справі за позовом виконуючого обов'язки заступника Білгород-Дністровського міжрайонного прокурора в інтересах держави в особі Затоківської селищної ради до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, державного реєстратора реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції Арешкіної Олени Дмитрівни, реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції, третя особа - ОСОБА_1 , про скасування реєстрації декларації, визнання неправомірними дії, скасування рішення,
У серпні 2015 року виконуючий обов'язки заступника Білгород-Дністровського міжрайонного прокурора в інтересах держави в особі Затоківської селищної ради (далі - в. о. заступника прокурора) звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України), державного реєстратора реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції Арешкіної Олени Дмитрівни (далі - держреєстратор РС Білгород-Дністровського МУЮ Арешкіна О. Д.), реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції (далі - РС Білгород-Дністровського МУЮ), третя особа - ОСОБА_1 , у якому просив:
- скасувати реєстрацію декларації про готовність об'єкта до експлуатації, зареєстровану ДАБІ в Одеській області від 01 березня 2013 року за № ОД 142130600314, замовником якої є ОСОБА_1 ;
- визнати неправомірними дії держреєстратора РС Білгород-Дністровського МУЮ Арешкіної О. Д. щодо реєстрації за ОСОБА_1 права власності на об'єкт нерухомого майна, а саме будинок відпочинку за адресою: АДРЕСА_1 ;
- визнати протиправним та скасувати рішення держреєстратора РС Білгород-Дністровського МУЮ Арешкіної О. Д. про державну реєстрацію прав на нерухоме майно від 11 березня 2013 року № 810197 щодо реєстрації за ОСОБА_1 права власності на об'єкт нерухомого майна, а саме: дачний будинок за адресою: АДРЕСА_1 ;
- скасувати свідоцтво про право власності на нерухоме майно від 11 березня 2013 року серії НОМЕР_1 , індексний номер 1116797, на будинок відпочинку за адресою: АДРЕСА_1 , загальною площею 175, 5 кв. м.
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 11 листопада 2015 року у задоволенні позову відмовлено.
Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2016 року апеляційну скаргу в. о. заступника прокурора задоволено, постанову Одеського окружного адміністративного суду від 11 листопада 2015 року скасовано та прийнято нову постанову про задоволення позову у повному обсязі.
Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність у ОСОБА_1 необхідних документів на відведення вказаної вище земельної ділянки для будівництва, а тому державна реєстрації прав на нерухоме майно (дачний будинок за адресою: АДРЕСА_1 ) є незаконною.
Не погодившись із таким судовим рішенням апеляційного суду, ОСОБА_1 подав до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, у якій просив скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2016 року і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
На обґрунтування касаційної скарги ОСОБА_1 зазначив, що Одеський апеляційний адміністративний суд дійшов помилкового висновку про відсутність у нього належних документів для реєстрації права власності на дачний будинок за адресою: АДРЕСА_1 . Скаржник стверджує, що йому, як члену товариства любителів спортивного риболовства «Сонячний» (причал № 79), рішенням загальних зборів від 24 березня 2012 року надана частка вказаної земельної ділянки для розміщення будинку для сезонного літнього користування (куреня), у зв'язку з чим рішення держреєстратора РС Білгород-Дністровського МУЮ Арешкіної О. Д. про державну реєстрацію прав на нерухоме майно від 11 березня 2013 року № 810197 є законним і скасуванню не підлягає.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 02 березня 2016 року відкрив провадження у цій справі за вказаною касаційною скаргою.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
Відповідно до підп. 4 п. 1 розд.«Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 04 вересня 2019 року прийняв цю справу до провадження та призначив її до розгляду.
Відповідно до ч. 1 ст. 341 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, колегія суддів встановила таке.
24 жовтня 2001 року Затоківська селищна рада народних депутатів 29 сесії ХХІІІ скликання прийняла рішення № 916, яким надала у постійне користування товариству любителів спортивного риболовства «Сонячний» (причал № 79) для відпочинку земельну ділянку 4,4193 га в межах згідно з планом землекористування за адресою: АДРЕСА_1.
12 листопада 2001 року товариству любителів спортивного риболовства «Сонячний» виданий державний акт на право постійного користування землею серії НОМЕР_2 .
15 серпня 2010 року рішенням ради товариства любителів спортивного риболовства «Сонячний» (причал №79) ОСОБА_1 прийнято в члени цього товариства та переоформлено на позивача місто-курінь № 189, який розташований в межах земельної ділянки, яка належить на праві постійного користування товариству.
01 березня 2013 року ОСОБА_1 подав до Інспекції ДАБК в Одеській області декларацію про готовність об'єкта до експлуатації, а саме будівництво будинку відпочинку площею 175,5 кв. м., яка була зареєстрована під № ОД 142130600314. У п. 11.1 декларації «інформація про документ, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або договір суперфіцію», ОСОБА_1 вказав, що користується земельною ділянкою на підставі державного акту про право постійного користування землею від 12 листопада 2011 року НОМЕР_2 , виданий Затоківською селищною радою.
На підставі зазначеної декларації держреєстратором РС Білгород-Дністровського МУЮ Арешкіною О. Д. прийнято рішення про державну реєстрацію прав на нерухоме майно від 11 березня 2013 року № 810197, яким за ОСОБА_1 зареєстровано право власності на об'єкт нерухомого майна, а саме: дачний будинок за адресою: АДРЕСА_1 .
Цього ж дня позивачу видано свідоцтва про право власності на вказане нерухоме майно серії CAE № НОМЕР_3 , індексний номер 1116797.
Вважаючи, що такі дії і рішення відповідачів є протиправними, в.о. заступник прокурора звернувся до суду з даним позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів держави в особі Затоківської селищної ради.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи, перевіривши матеріали справи і заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду дійшов таких висновків.
Що стосується позовних вимог в частині скасування реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації від 01 березня 2013 року № ОД 142130600314, колегія суддів зазначає таке.
Задовольняючи позов у цій частині та скасовуючи вказану декларацію, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність у ОСОБА_1 належних документів, що підтверджують право власності на вказаний об'єкт нерухомості.
Проте, колегія суддів звертає увагу, що суди попередніх інстанцій, розглянувши позов в. о. заступника прокурора у порядку адміністративного судочинства, залишили поза увагою питання про предметну юрисдикцію цього спору.
Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (ч. 1 ст. 2 КАС України; тут і далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом).
Відповідно до ч. 2 ст. 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Спором адміністративної юрисдикції у розумінні п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України).
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, зазвичай майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
В. о. заступника прокурора звертаючись до адміністративного суду з цим позовом в частині скасування реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації від 01 березня 2013 року № ОД 142130600314, обґрунтовує свої вимоги тим, що у ОСОБА_1 відсутні належні документи, що посвідчують наявність у нього права власності/користування зазначеною вище земельною ділянкою. Крім того, на думку позивача, проведення державної реєстрації на будинок відпочинку за ОСОБА_1 за відсутності правовстановлюючого документа на земельну ділянку порушує інтереси Затоківської селищної ради. При цьому, позивач не зазначає саме в чому полягає таке порушення.
З цього приводу колегія суддів звертає увагу, що захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, які виникають із цивільних, житлових відносин, підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
За правилами п. 1 ч. 1 ст. 15 ЦПК України (у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Відповідно до ст. 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України; у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Відповідно до п. 10 ч. 2 ст. 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Згідно з ч. 1 ст. 21 ЦК України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб'єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.
Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
Ураховуючи наведені вище нормативні положення, не є публічно-правовим спір між суб'єктом владних повноважень та суб'єктом приватного права - фізичною чи юридичною особою, у якому управлінські дії суб'єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб'єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.
Так, відповідно до ч. 2 ст. 171 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи - суб'єкти правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Тобто право оскаржити індивідуальний акт має особа, якої він стосується.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду звертає увагу, що в. о. заступника прокурора фактично оспорює декларацію про готовність об'єкта до експлуатації, який є правовим актом індивідуальної дії. Такий правовий акт породжує права й обов'язки тільки для тих суб'єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб'єктів), яким його адресовано.
Таким чином, відсутність у будь-кого (крім власника нерухомого майна), у тому числі і позивача, прав чи обов'язків у зв'язку із оскаржуваним рішенням (дією) не породжує для останнього права на звернення із цим позовом у порядку адміністративного судочинства.
При цьому, позовні вимоги щодо неправомірності реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації від 01 березня 2013 року № ОД 142130600314 можуть бути розглянуті при вирішенні цивільним судом питання щодо законності проведення ОСОБА_3 будівельних робіт на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1 .
Аналогічна правова позиція висловлена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 802/233/16-а та від 27 червня 2018 року у справі № 814/104/17.
Що стосується позовних вимог у частині визнання протиправними дій та рішення держреєстратора РС Білгород-Дністровського МУЮ Арешкіної О. Д. стосовно реєстрації за ОСОБА_1 права власності на об'єкт нерухомого майна і скасування свідоцтво про право власності на це майно, колегія суддів вважає за доцільне звернути увагу на таке.
Як установлено матеріалами справи, предметом позову в цій справі є рішення держреєстратора РС Білгород-Дністровського МУЮ Арешкіної О. Д. від 11 березня 2013 року № 810197, яким за ОСОБА_1 зареєстровано права власності на дачний будинок за адресою: АДРЕСА_1 .
При цьому позивач вважає, що такі дії відповідача були вчинені усупереч Закону України від 01 липня 2004 року № 1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон № 1952-IV), оскільки ОСОБА_3 не були надані належні документи для такої реєстрації (документи, що посвідчують право власності/користування земельною ділянкою).
Таким чином, спірні правовідносини стосуються речового права на дачний будинок, яке на думку позивача, набуто третьою особою ( ОСОБА_1 ) у неналежний спосіб.
Тобто предметом розгляду в цій справі є законність та підставність набуття певними суб'єктами права власності на об'єкт нерухомості, що свідчить про приватноправовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин, у зв'язку з чим такий спір підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства.
Крім того, на підставі оскаржуваного рішення суб'єкта владних повноважень, яке, на думку позивача, прийнято внаслідок допущення держреєстратором протиправних дій, у ОСОБА_1 виникло речове право, що підтверджується свідоцтвом про право власності на вказане нерухоме майно від 11 березня 2013 року серії CAE НОМЕР_3 , правомірність набуття якого також оспорюється позивачем.
Водночас колегія суддів звертає увагу, що скасування рішень державного реєстратора з проведення реєстраційних дій обов'язково будуть впливати на майнові права тієї особи, щодо якої ці реєстраційні дії буде скасовано, оскільки питання правомірності укладення та належності виконання цивільно-правових угод, на підставі яких здійснено реєстрацію, обов'язково постане перед судом, який буде вирішувати цей спір.
Така правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 16 травня 2018 року у справі № 821/592/16, від 30 січня 2019 року у справі № 826/26802/15.
Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язані з реалізацією особою майнових прав або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень суб'єкта владних повноважень є способом захисту цивільних прав цієї особи.
Беручи до уваги наведене, колегія суддів вважає помилковими висновки судів першої та апеляційної інстанцій, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки, враховуючи характер спору, суб'єктний склад правовідносин, предмет й підстави заявлених вимог, цей спір має вирішуватись за правилами ЦПК України.
На підставі ч. 3 ст. 3 КАС України (у редакції Закону № 2147-VII) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України (у редакції Закону № 2147-VII) суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
На підставі ч. 1 ст. 354 КАС України (у редакції Закону № 2147-VII) суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю (…) і (…) закриває провадження у справі (…) з підстав, установлених ст. 238, 240 цього Кодексу.
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених ст. 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги (абз. 2 ч. 1 ст. 354 КАС України).
Оскільки суди попередніх інстанцій розглянули справу з порушенням правил предметної юрисдикції, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду встановив наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень із закриттям провадження у справі.
Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341, 344, 349, 354, 356, 359 КАС України, суд
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанови Одеського окружного адміністративного суду від 11 листопада 2015 року та Одеського апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2016 року скасувати.
Провадження у справі за позовом виконуючого обов'язки заступника Білгород-Дністровського міжрайонного прокурора в інтересах держави в особі Затоківської селищної ради до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, державного реєстратора реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції Арешкіної Олени Дмитрівни, реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції, третя особа - ОСОБА_1 , про скасування реєстрації декларації, визнання неправомірними дії, скасування рішення - закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач І. В. Саприкіна
Судді
А. А. Єзеров
С. М. Чиркін